基于全域土地綜合整治視角探究縣域鄉村建設規劃路徑

李任靜

（天水市自然資源勘測規劃研究院有限公司，甘肅 天水 741000）

1 全域土地綜合整治下縣域鄉村建設路徑——以H縣為例

全域土地綜合整治指的是在一定區域內，結合土地利用總體規劃中明確規定的相關用途及目標，以城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，合理開展土地整理、復墾、開發，進而推動田、水、路、林、村一體化發展的綜合整治形式，屬于推進城鄉一體化進程的系統工程之一。在鄉村發展中，土地為關鍵組成部分。全域土地綜合整治措施的實施是借助土地政策平臺，科學合理編制土地利用規劃的重要舉措，其不僅能有效促進鄉村“多規融合”的順利落實，改善當下鄉村土地資源利用率較低的問題，確保土地資源得到充分利用，同時能為鄉村振興建設提供精準的用地配置、科學構建城鄉要素平等交換機制。通過全域土地綜合整治還能進一步促進基本農田及碎片化耕地等土地資源的整合，進而促使耕地連片度得以實現，有序引導農村分區、農地流轉，創造適合鄉村建設發展的模式及條件，推動縣域鄉村建設路徑實現。

針對全域土地綜合整治方面的空間規劃方案較多，且因切入點不同，相關建設規劃措施具有差異性，研究以H縣的鄉村建設規劃為例，對其全域土地綜合整治進行具體分析。

1.1 H縣基本概況

H縣位于甘肅省南部，隴南市西北部，東接禮縣，南連武都，西鄰舟曲，北靠岷縣，地處西秦嶺、青藏高原、黃土高原交會的復雜構造帶，境內最高海拔4 154m，最低海拔1 138m，年平均氣溫10.0℃，年平均無霜期180d，年平均降水量635.5mm，年蒸發量1 180.9mm，年平均日照時數2 085.1h，年太陽輻射量119.5Kcal/cm2。境內氣候溫和，光照充足，冬無嚴寒，夏無酷暑，屬大陸溫帶季風氣候區。全縣轄19個鄉、6個鎮、334個行政村，縣域面積3 331km2，2007年總人口30.06萬人，其中農業人口28.41萬人。通過評估鄉村建設可得，H縣在土地綜合利用方面存在以下問題。

1）用地過于粗放，土地利用率低 H縣戶籍人口與常住人口下人均農村居民點面積超過國家標準，平均每個行政村有8.8個自然村，但是自然村結構較松散，整體布局較混亂，且受到生產力和發展模式限制，縣域內存在大量殘次林地和廢棄工礦用地。

2）人口外流嚴重，缺乏勞動力 H縣異地城鎮化問題較突出，常年外出人口占戶籍總人口的26%，城鎮化水平不足3%的鄉鎮超過9個，勞動力短缺問題嚴重。對外流人口回鄉發展意愿調查數據顯示，回鄉發展意向較高人群占比僅三成，有近三成人口不考慮回鄉發展（見圖1）。

圖1 外流人口回流意愿調查

3）農業自然生態環境較差 受過去單一經濟發展結構的影響，H縣農業生態環境在發展經濟的過程中遭到嚴重破壞，生態環境嚴重制約農業生產力的提高，需對其農業生態環境進行整治，且農業基礎配套設施較薄弱，水利灌溉工程存在嚴重問題。

4）鄉村基礎服務設施較差 受經濟發展的影響，H縣基礎服務設施較差，基礎配套設施不夠完善，設施數量較少，對當地的教育、醫療及文化產業等發展造成極大的負面影響。

1.2 全域土地綜合整治下的H縣建設整體方案

全域土地綜合整治理念所制定的整體建設路徑如圖2所示。

圖2 實用性縣域鄉村建設規劃思路

2 H縣域鄉村建設規劃有效路徑分析

2.1 鄉村人口的科學預測

人口是鄉鎮發展的主要勞動力，針對當前H縣勞動力人口流失嚴重的問題，需在科學預測人口的基礎上，制定相應的整治規劃策略。在H縣城鎮化發展及鄉村振興戰略發展中，因受到鄉村地區政策環境變化的影響，導致各類規劃在鄉村人口預測中遇到困難。可采用以下2種措施：①基于村莊布點規劃、鄉鎮規劃及城市總體規劃等各類規劃，采取自上而下的形式對縣域人口及城鎮化推進率進行預測，從而推導出鄉村人口數量；②基于居住地選擇意愿、人口回流意愿及從事行業等方面的問卷調查結果進行綜合分析，進而利用高階人口預測方案，自下而上進行推導。但在實際預測中考慮到不同鄉村政策環境存在的理解差異，需以區間值的形式進行預測。故在此次規劃路徑中，根據當前H縣總人口、勞動力人口的基本情況，在充分尊重農村人口個人意愿的基礎上，通過增加鄉村勞動就業崗位、調整農業生產模式等方式，為勞動力人口提供更多本縣的就業崗位，減少農村勞動力人口外流問題。

2.2 綜合整治原則的分類制定

受區位條件、發展情況、人口變化、歷史資源及城鄉關系等多方面的影響，導致H縣在土地整治中的側重點及整治思路均存在一定的差異。故需以中央農辦、自然資源部、農業農村部及財政部、國家發展改革委等有關部門發布的鄉村統籌規劃意見為基礎，將H縣區域規劃劃分為城郊融合、集聚提升、特色保護以及搬遷撤并等多個類型。同時，可結合H縣內各村莊類型的主要差異，在產業方向、建設用地指標及整治力度、方式等方面予以差異化引導，以確保H縣內村莊發展更加均衡。如在H縣的農業用地綜合整治方面，除發展基本農田業務外，在城郊區域的農業用地開展產業融合，將旅游業與農業發展相結合，建立集農業與旅游業于一體的城郊農業發展新模式，以農業為基礎，帶動當地旅游業發展。

此外，基于鄉村振興開展的土地綜合整治還需突出以下3個導向原則。

1）生態優先 在進行規劃建設中，需以健康土地環境的營造為主要目標，進而突破傳統緊盯用地指標的土地整治慣性思維，改進既往重視條塊分割、輕土壤生物農業、忽視生態的不足，基于生態改善的原則開展各項工程，促進多樣化鄉村生態系統的創建。

2）因地制宜 在進行土地綜合整治中，還要結合區域實際情況，充分圍繞民生改建及鄉村土地改革，尊重鄉村自身特色、傳統文化、自然風貌及產業形態。

3）突出融合 在綜合土地整改下，不僅要進行空間融合，還需打破鄉鎮行政范圍限制，合理明確整治范圍，在全域整治中納入相鄰村鎮。同時還要推進工作融合，充分利用各項資源，確保鄉村建設的統一規劃及管理。

2.3 建設多角度評價模型

在對H縣進行實用性鄉村建設過程中，通過對區位、交通、地形、人口及建設基礎、配套設施等方面因素的綜合考量，采用多因子疊加構建鄉村建設適宜性評價模型，進而對H縣體系結構建設加以科學引導。在實際模型構建過程中，將H縣的區位因素、交通因素與基礎設施因素進行多個角度評價，從而提升其農業用地資源效果。根據H縣農業用地的區位優勢，制定大力發展綠色化農業的策略，建設多個高標準綠色化農田生產基地，充分發揮H縣的區位優勢和農業資源優勢。

2.4 村莊布局的聯動優化

在H縣發展建設過程中，為實現縣域鄉村建設目標，需結合多方參與模式展開工作，并在多個部門的配合協調下，通過對村民意愿的充分征集，實現鎮村體系結構及村莊布局的全面優化。村莊布局能提高縣域內不同區域的發展聯合程度，完成資源優化整合，使H縣不同村莊的優勢得以發揮，為建設科學的縣域鄉村建設規劃方案服務。通過發揮不同村莊在地域位置、區位條件、產業類型、資金及人力資源等方面的優勢，實現全縣區域內的村莊布局聯動優化目標。

2.5 統籌協調空間沖突

在H縣發展建設過程中，需結合全域土地綜合整治中的生態保護及農用地整理工作，對H縣與城鎮開發邊界、生態保護紅線、永久農田間存在的沖突進行合理規劃，保證耕地與基本農田總量及質量不受影響，切實保障鄉村農業的可持續發展。此外，需要通過土地綜合整治，改善鄉村發展空間、資金不足的問題，在堅持城鄉一體化的基礎上，對H縣空間和用地進行統籌安排，合理調整城鄉建設用地結構布局，保證土地要素能在城鄉之間有序流轉，推進H縣一、二、三產業的融合發展，加快推進美麗鄉村建設及城鄉基本公共服務均等化，從而使H縣內空間沖突問題得以解決。

另外，在統籌空間沖突的基礎上，還需促進人地和諧發展，這也是確保鄉村振興戰略科學落實的人文根基。對此，在鄉村振興背景下的土地整治工作中，要充分重視生態保護，致力于恢復受損環境，確保縣內當地傳統農耕文化、民俗特色等得到有效保留。在土地整治規劃、施工、驗收等環節中，堅持生態理念，打造特色風光。同時要積極營造鄉村自然景觀及人文景觀，以豐富鄉村振興為精神內涵，促進人與自然、土地間的和諧發展。如在H縣存量用地規劃中，需要盡可能減少對自然環境的破壞，可結合區域山水脈絡、氣象條件等自然環境，并利用當地材料、工藝及閑置土地資源，對自然景觀進行科學修復。

3 結語

通過闡述全域土地綜合整治的基本概念，分析全域土地綜合整治與實用性縣域鄉村空間規劃之間的關系，并結合H縣現狀，提出多項有效的建設措施，以期為我國縣域建設規劃提供參考，促進我國縣域規劃工作質量的提升。