國土空間規劃數據庫建設研究
——以規劃方案在數據庫中的表達及圖數一致性為例

林常春，周彩琴，賀文龍，王曉嵐

(1.北京地星規劃設計院有限公司，北京 100080； 2.北京地星偉業科技股份有限公司，北京 100080)

0 引言

國土空間規劃數據庫是國土空間規劃成果的重要組成部分，是推動國土空間規劃全生命周期管理和國土空間優化的基礎，也是國土空間規劃“一張圖”建設的首要任務[1-2]。《國土空間規劃“一張圖”建設指南(試行)》《市級國土空間規劃編制指南(試行)》明確要求國土空間規劃數據庫與市縣國土空間總體規劃同步上報。目前，省級空間總體規劃工作已基本完成，市縣空間規劃編制、數據庫和平臺建設正在全面開展。在時間緊、任務重的情況下，各地規劃編制單位應改變傳統的編制方法和技術方式，推進國土空間規劃編制的全域、全程數字化，在此基礎上貫徹落實“建立空間規劃體系并監督實施”的重大部署，開展國土空間規劃監測評估預警管理系統的建立，實現上下貫通，做到自上而下一個標準、一個體系、一個接口，形成國土空間規劃“一張圖”，以全程支撐國土空間規劃的編制、審查、實施、監測、評估和預警等。

目前，國土空間規劃數據庫主要依據自然資源部2021年3月頒布的《市級國土空間總體規劃數據庫規范(試行)》進行建設，但各省(自治區、直轄市)在實際建設過程中要求不盡一致，各建庫單位在認識上存在差異，導致建庫任務完成質量存在一些問題。鑒于此，本文通過對2012年上報原國土資源部的鄉鎮級土地利用總體規劃(2006—2020年)數據庫內容檢查進行梳理，分析各地規劃數據庫建設中存在的問題，總結先進經驗，提出相關建議和措施，為國土空間規劃數據庫建設提供參考。

1 數據庫內容與數據來源

1.1 數據庫內容

規劃數據主要包含4種，分別為空間數據、表格數據、文本數據和元數據[3]。

(1)空間數據。①矢量數據。矢量數據包括基礎地理數據和規劃專題數據，其中，基礎地理數據包括等高線、行政區及河流道路等要素；規劃專題數據包含規劃相關基期數據、規劃成果數據等。②柵格數據。柵格數據是將現狀數據與規劃成果數據相結合，并進行圖件整飾，成果輸出為柵格數據。

(2)表格數據。表格數據是按照規定儲存形式，將規劃相關指標等重要信息進行儲存。

(3)文本數據和元數據。文本是對規劃編制情況進行總體描述的數據，包括區域概況、規劃目標狀況、規劃前后土地利用數量結構狀況等。元數據主要是為數據使用者了解數據提供便利的數據形式。

1.2 數據來源

考慮到數據的全面性及分析的可行性，選取全國30個省份(不含香港、澳門、臺灣、西藏)306個地級行政區的2 500個單元(縣)的鄉鎮級數據庫作為研究對象，每個數據組織單元包含空間數據、表格數據、文本數據和元數據。

2 研究方法

梳理數據庫的檢查分析報告，歸納規劃方案在數據庫中的表達、圖數一致性、規劃數據庫的銜接情況等方面存在的問題，并提出建議和措施。技術路線如圖1所示。

圖1 技術路線Fig.1 Technology roadmap

3 工作準備

工作準備包括組織準備、技術準備和資料準備。技術準備包括資料搜集與整理、數據庫標準分析、質檢細則分析、實施方案編寫等；資料準備主要是基礎資料的收集，包括地方上報和匯交的規劃數據庫成果、數據庫檢查分析報告。

4 數據總結分析

4.1 規劃方案在數據庫表達分析

梳理規劃數據庫檢查分析報告，主要針對“控制指標”“規劃圖層”“規劃圖件”等進行歸納統計，總結規劃內容檢查工作發現的問題。

4.1.1 規劃關鍵控制指標

(1)文本數據之間能夠達到數據一致。規劃數據庫中文本目標與文本數據達到指標一致/基本一致的比例為98%，全國大部分省市文本目標與文本附表數據是一致的，但是有些地區出現缺失文本附表的情況，也有個別地區鄉級規劃數據庫成果里是縣級規劃文本或者中心城區的規劃文本。這些大部分是由于規劃修編中的疏忽造成的，如圖和文本修改不一致或者不同時。

(2)數據庫表格數據和文本數據不能完全對應。全國一半以上省份的規劃數據庫表格數據與文本目標或者文本附表數據不能完全對應。許多地區在規劃方案編制和數據庫建設過程中，規劃文本一套數據、文本附表一套數據、數據庫表格一套數據，數據之間存在很大差異，盡管在規程中列出了“XX鄉(鎮)土地利用結構調整表”“XX鄉(鎮)耕地保有量、基本農田情況表”等表格信息，用以指導規劃編制人員規范制作相應表格，但是在“成果要求”的規劃文本應包含的內容中未單獨列出文本附表章節信息，在一定程度上導致了全國大部分省市存在部分區縣規劃文本無附表數據的問題。

4.1.2 規劃關鍵圖層

(1)規劃用途區與規劃地類。全國有14個省份鄉級規劃數據庫有規劃用途區圖層，無規劃地類圖層；2個省份的鄉級規劃數據庫有規劃地類圖層而沒有規劃用途區圖層；其余15個省份既有規劃用途區圖層，也有規劃地類圖層。

規劃地類是獲取規劃用途區的基礎，規劃用途區是根據規劃用途與目標劃定的，地方上大都是根據規劃地類劃定。而對于地方而言，若區域不編制規劃地類圖層，而直接編制規劃用途區，則規程要求編制的結構調整表將不方便統計；若不編制用途區圖層，僅編制規劃地類圖層，不方便與上級規劃進行銜接。

(2)基本農田保護區與規劃基本農田調整圖層。在將各區域基本農田保護區與規劃基本農田調整層進行對比后發現，二者在空間上銜接較好，不一致的區域僅存在于農村道路、農田防護林等區域。

(3)規劃用途區與建設用地管制區。將土地用途區與建設用地管制區進行對比后發現，在有條件建設區內存在部分風景旅游用地區、生態環境安全控制區或自然與文化遺產保護區。

4.1.3 規劃成果圖件

(1)矢柵一致性。全國所有省份規劃數據庫都存在不同程度的矢柵不一致的現象，個別省份不一致鄉鎮數達1 081個，有兩個省份的不一致數量比例過半。

(2)圖件一致性。全國只有一個省份的數據庫圖件具有一致性。相對于矢柵不一致的鄉鎮數量，圖件不一致的鄉鎮數量較少，圖件不一致最多的省份，其圖件不一致的鄉鎮數只有27個。

(3)矢量要素一致性。全國僅3個省份的基本農田與允許/有條件建設區沒有重疊情況，此外個別省份未劃定有條件建設區。個別地區存在基本農田與有條件建設區重疊，原因為方案編制時許多重大建設項目未落實具體地點和具體規模等信息，規劃布局時沒有對其進行剔除。

4.2 圖數一致性分析

針對基本農田、城鄉建設用地、城鎮工礦用地規模、有條件建設區比例等指標，與圖上面積進行對比，以差異比率(圖上面積與規劃指標差值占規劃指標的比例)表征圖數一致性完成的程度，差異比例小于容差范圍5%，認定指標一致。對于基本農田指標差異比例為正，說明已完成指標；對于城鄉建設/城鎮工礦用地指標差異比例為負，說明已完成指標。

4.2.1 指標一致性

(1)基本農田。將省級基本農田下達指標與圖上面積進行對比，發現差異比率全部為負數，表明上級下達指標遠小于上圖面積，上級下達基本農田指標已全部落實，且指標落實狀況較好。說明各省份對基本農田的認識深入到位，在規劃落實過程中嚴格遵守國家的相關政策。經過統計匯總，全國基本農田指標落實情況良好。

(2)城鄉建設/城鎮工礦用地指標。從省級角度看城鄉建設用地指標，全國僅4個省份指標不一致；從省級角度看城鎮工礦用地規模指標，8個地市指標不一致。從市級角度看，2省份7地市僅城鄉建設用地指標不一致，17個省份的59個地級市城鎮工礦用地指標不一致，9個省份的27個地級市兩個指標均不一致。總結發現，經濟發展較快的地區突破規模較為明顯，城鄉建設用地、城鎮工礦用地擴展嚴重。

4.2.2 有條件建設區比例

全國范圍內，僅有1個省份未劃定有條件建設區，且有8省份1地市有條件建設區面積比例控制在合理范圍內，其余省市有條件建設區比例超出合理范疇，且個別省市有條件建設區占允許建設區的比例多達5倍。省會城市中，只有16個城市有條件建設區比例在合理范圍內；全國僅有4省份轄區內地級市有條件建設區比例相對合理。

總結發現，有條件建設區比例較大的區域主要是經濟開發區、城區、經濟發展較快的區域，有條件建設區的占有比例與區域經濟發展有一定的聯系。

5 建議措施

5.1 規劃方案在數據庫中的表達

5.1.1 規程對數據來源做進一步規定

該流程投產五個月以來，工藝流程暢通、設備運行正常、指標日趨向好，工業試驗指標達到了設計指標要求。該流程取代了原有的搖床重選流程，錫石浮選精礦品位、回收率較原重選均有較大幅度提高，對大屯錫礦提高金屬產量、增加經濟效益有較大的貢獻。按生產正常后2017年12月～2018年2月三個月的指標計算，相對于搖床重選，多產出錫精礦金屬量73.92 t，按折率92.5%計算，折為合格錫金屬68.38 t，按三個月的平均錫精礦價格107 358.81元計算，產品產值734.12萬元 ，生產成本175.38萬元，三個月可創利稅558.74萬元。獲得了可觀的經濟效益。

對于非約束性指標，統計數據需和空間數據嚴格對應；對于約束性指標，仔細檢查空間數據，對于規劃修編中的紕漏疏漏進行修改[4]。考慮到實際狀況，對于空間數據與非空間數據存在一定差異但是屬于合理范圍的情形，認定為通過；對于數據庫中的表格數據，是依據文本數據還是依據規劃圖件數據確定，建議下一步在規程中加以說明。同時成果提交目錄中應增加文本附表信息，保證提交成果的完整性。在推進“多規合一”過程中，還應注意協調統一各行業的標準與相關的規程規范[5]。

5.1.2 規劃關鍵圖層之間的關系進一步明晰

(1)明確說明規劃用途與規劃地類圖層的關系。根據TD/T 1027—2010《縣級土地利用總體規劃數據庫標準》，土地用途區圖層是必備圖層，而實際工作中，大部分縣級規劃數據庫成果都是根據鄉級規劃數據庫縮編而成，鄉級未編制土地用途區圖層，會給縣級建庫帶來一定的工作量。建議規程對規劃基本農田保護區圖層與土地用途區圖層之間的關系做進一步說明，可以直接提取土地用途區圖層中“01”即為規劃基本農田保護區。

(2)對規劃基本農田保護區與規劃基本農田調整圖層處理方式應統一化。處理方式的差異導致基本農田保護區范圍外存在一定數量的為基本農田生產和建設服務的農村道路、農田水利、農田防護林和其他農業設施，以及農田之間的零星土地，而這些圖斑均在規劃基本農田調整圖層內，對于二者的處理方式，今后應統一化[6]。

(3)明確土地用途區與建設用地管制區地類范圍。避免出現在有條件建設區內存在部分風景旅游用地區、生態環境安全控制區或自然與文化遺產保護區。

5.1.3 強化制圖規范，加強對圖件的審查

建設用地管制與基本農田保護圖綜合考慮了基本農田位于限制建設區的情況，但是地方提交的成果圖件中，“一致性檢查”總會出現各種問題。①矢柵一致性檢查時出現“多處柵格中為限制建設區、矢量圖中為基本農田”，或者“全區所有鄉鎮管制圖無基本農田要素、矢量圖層有基本農田要素”的現象。②圖件一致性檢查時出現“多處總規圖中為基本農田、管制圖中為限制建設區”的現象。③矢量要素一致性檢查時出現“允許/有條件與基本農田保護區有重疊區域”的現象。建議地方高度重視圖件制作，強化制圖規范，加強對圖件的審查。

5.2 圖數一致性

國土資源部2009年發布的相關文件指出，地方可多劃定一定規模的基本農田，用以不確定具體范圍的建設項目占用基本農田。大部分地區在規劃方案編制時多劃了一定數量的基本農田，并與規劃指標的基本農田一起“上圖入庫”，因此圖上基本農田面積一般大于規劃指標。盡管有的地區在建庫時，將二者在“SM”字段進行了區分，但是這整體上模糊了地方規劃數據庫對基本農田規劃指標的完成情況，建議規程制定相關細則將兩者區分。

5.2.2 數據庫建設工作與規劃修編工作同步開展

本輪數據庫建設工作是在土地利用總體規劃修編完成后開展的，而且全國大部分地區的土地利用總體規劃在《國土資源部關于加快推進土地利用規劃數據庫建設的通知》(國土資發[2011]3號)出臺前就已經進入審批實施階段。二者在時間上的錯位導致圖數一致性受到考驗，建議數據庫建設與總體規劃編制同步開展，從而保證指標的落實和數據的精準。

5.2.3 有條件建設區比例在規程上明確規定

規劃編制規程中，對有條件建設區的比例沒有規定或引導，目前僅有國土資源部2009年印發的相關文件中規定有條件建設區比例為新增建設用地規模的20%，各地方又先后發文對其進行了修改與完善，將其確定為不超過允許建設區規模的20%。但是具體實施中，大部分地方又突破了該比例。有條件建設區是為滿足地方今后一定時期內發展建設需求而預留的發展空間，因此對于有條件建設區的規模應明確。

6 結論與討論

(1)全國規劃數據庫總體建設狀況良好，雖存在一定問題，主要是由于地方對于國家下達的政策文件解讀存在差異導致，今后應加強對地方的培訓。

(2)從規劃方案在數據庫中的表達看，數據庫表格數據與文本數據不能完全對應，部分省份缺乏規劃關鍵圖層；同時，所有省份規劃數據庫均存在不同程度矢柵不一致的情況。

(3)從圖數一致性看，規劃指標中基本農田落實情況相對較好，而城鎮工礦用地指標不一致較為明顯；同時，多數省份有條件建設區比例較大，存在超出20%的情況。

(4)只針對以規劃方案在數據庫中的表達及圖數一致性進行了總結，有關上下級規劃數據庫銜接問題未重點分析。在國土空間規劃數據庫建設中，除以上經驗借鑒外，還應加強上下級數據庫銜接的研究。