“縣城”為何成了城鎮化建設的重要載體？

推進縣城建設對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》于近日發布。《意見》指出，縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。

根據《意見》提出的指導思想，要堅持以人為核心推進新型城鎮化，尊重縣城發展規律，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，因地制宜補齊縣城短板弱項，促進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能，增強縣城綜合承載能力，提升縣城發展質量，更好滿足農民到縣城就業安家需求和縣城居民生產生活需要，為實施擴大內需戰略、協同推進新型城鎮化和鄉村振興提供有力支撐。

怎么理解以縣城為重要載體的城鎮化？大城市和縣城在城鎮化進程中將分別扮演怎樣的角色？《意見》對未來中國縣城發展又會有哪些影響？

對促進新型城鎮化建設意義重大

國家發展改革委規劃司有關負責人在接受記者采訪時表示：推進縣城建設對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。其意義主要體現在以下四方面：

第一，縣城是我國城鎮體系的重要組成部分。2021年底，我國城鎮常住人口為9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%，縣及縣級市數量占縣級行政區劃數量的約65%。推進縣城建設，有利于引導農業轉移人口就近城鎮化，完善大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間布局。

第二，縣城是城鄉融合發展的重要支撐。推進縣城建設，有利于適應農民日益增加的到縣城就業安家需求，有利于輻射帶動鄉村發展和農業農村現代化，有利于強化縣城與鄰近城市的銜接配合。

第三，縣城建設是擴大內需的重要引擎。現階段縣城投資消費與城市差距很大，人均市政公用設施固定資產投資僅為地級及以上城市城區的二分之一左右，人均消費支出僅為地級及以上城市城區的三分之二左右。推進縣城建設，有利于開拓新的投資消費空間。

第四，縣城建設是人民美好生活的重要保障。完善產業配套設施，有利于培育發展特色優勢產業，穩定擴大縣城就業崗位。健全市政公用設施，有利于夯實縣城運行基礎支撐。健全公共服務設施，有利于增進縣城民生福祉。完善環境基礎設施，有利于提升縣城人居環境質量。

中國政法大學城市發展與治理研究院縣城新型城鎮化研究團隊則表示：《意見》的出臺，是對中國城鎮化道路長期以來不同戰略方向之爭的再次破題。

我國常住人口的城鎮化率已達到64.72%，但戶籍人口的城鎮化率僅在46%左右，兩者之間差距較大，新時期繼續推進以人為核心的城鎮化面臨方向選擇問題，如何縮小數2億多常住人口和戶籍人口城鎮化率差距問題？是優先發展大城市還是特色小鎮？是鼓勵人口向城市群、都市圈、地級市轉移還是向離鄉土較近的縣城轉移，這是新時代的老問題。在有些方向的探索無法繼續的情況下，選擇重心的轉換是必然的。

縣城將怎么建？

《意見》首次將全國縣城進行功能定位，按照不同特點分成五個類別，確定不同發展路徑，包括：

加快發展大城市周邊縣城;積極培育專業功能縣城;合理發展農產品主產區縣城;有序發展重點生態功能區縣城;引導人口流失縣城轉型發展。

縣城建設將重點推進哪些工作？

國家發展改革委有關負責人表示，不少縣城的產業平臺功能比較薄弱、配套設施不健全，升高了企業生產成本和交易成本，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優勢。

推進縣城建設，下一步要增強產業支撐能力，突出特色、錯位發展，重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業，統籌培育本地產業和承接外部產業轉移。

同時要提升產業平臺功能，引導縣域產業集中集聚發展;健全商貿流通網絡，發展物流中心和專業市場，打造工業品和農產品分撥中轉地;完善消費基礎設施，強化職業技能培訓，提高農民工特別是困難農民工的技能素質和穩定就業能力。

此外，下一步還要推進縣城市政公用設施提檔升級，完善市政交通設施，暢通對外連接通道，推進數字化改造等，來提升縣城的承載力和吸引力。

大中小城市和小城鎮、農村是一個體系

在上海交通大學特聘教授陸銘看來，中國今天的區域經濟已進入到一個階段，即在城市群內部的大城市、中等城市、小城市、小城鎮、農村，已經成為一個體系，這個階段的到來實際上還是因為區域經濟一體化的程度在不斷提高，而這本身又是以區域經濟發展的集聚和規模效應為前提的。具體而言，中國今天的經濟，不同的城市之間，功能是互補的。大城市的經濟結構開始逐漸以服務經濟為主，包括為制造業賦能的現代服務業，包括消費服務業，如會展、演藝、文化等容易在人口密度高的大城市發展起來的行業。

小城市和縣城，分成兩種，一種是在大城市周圍的縣城，與中心城市的功能互補，有一些承擔制造業的功能，跟大城市的現代服務業配合，還有一些承擔著居住、休閑旅游度假功能，都是與核心大城市緊密連接的，那的確需要加強相關功能的提升。另外一種，在地理位置上遠離大城市，有的周圍是農業生產基地，承擔連接農業和現代化大中城市的功能，如農產品的加工、銷售及為農業所提供的服務業等，有的承擔旅游的節點功能，如提供旅游配套的住宿、交通、服務業等，還有一些縣城有較好的資源，如森林、礦產，那么也可以做資源型的產業。還有一些邊境地區的縣城，承擔國防安全的功能，以及人口稀少地區的縣城，承擔生態安全的功能。

大中小城市和小城鎮、農村，實際上是一個體系，不同的縣城，由于位置不同，功能也會不同。《意見》將縣城按照不同特點分成五個類別，并分類提出未來發展的方向，應該說理念非常先進。

他認為，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，有利于推進共同富裕。縣域經濟的發展實際上就需要順應不同人群提高自己收入和就業空間的需求，實現共同富裕。有些縣城能夠融入大城市為核心的都市圈的發展，共享經濟發展的機會，而且為流動人口創造大量的就業機會，而對于相對偏遠的地區，也有自己經濟發展的空間，找到符合自己比較優勢的產業發展路徑，也可以在特定產業中創造一些就業機會，實現就地城鎮化。發展條件較差的邊遠地區的縣城，還要通過財政轉移支付，來提供更好的公共服務，如此也能實現留守人群的共同富裕。

不過，現在也存在一些認識上的誤區，認為這份文件是要搞小城鎮發展，壯大縣域經濟，與已經出現的大城市和大城市發展為都市圈的趨勢背道而馳。

在陸銘看來，要避免傳統上的一些思維誤區，要深刻理解中國今天經濟和人口的空間大變局，而不是中央發布關于縣域經濟的文件，就認為未來中國不發展大城市，又回去發展小縣城了。現在關于區域經濟發展和城市化的路徑，決策層已經有全新的科學的認識。因此，一定要區分人口流入地和流出地的不同情況來走不同的縣域經濟發展路徑。每一種類型的縣城都能夠發展得更加健康、可持續，為不同類型的人提供滿足自己對美好生活向往和提升收入共同富裕的機會，大家共享經濟發展的成果。

（本刊編輯綜合整理）