鄉鎮內部控制制度構建與完善分析

柴紅兵 浙江省余姚市大嵐鎮人民政府

引言

實際上，鄉鎮的發展離不開鄉鎮政府的內部控制與風險管理，但就目前情況而言，由于部分鄉鎮政府的內部控制意識較為薄弱致使內部控制制度建設不夠健全，內部控制流程、內部控制活動中均存在較為嚴重的問題。而針對上述問題，我國鄉鎮政府必須立足于本身，根據自己的實際發展狀況，結合未來的發展目標，建立完善的鄉鎮內部控制制度，幫助鄉鎮加強內部控制管理力度、風險管理力度，這對于幫助鄉鎮實現可持續發展的戰略目標具有十分重要的現實意義。

一、鄉鎮內部控制概述

內部控制是指企事業單位對日常生產經營活動進行全面的控制，控制范圍需要貫穿于企事業單位生產經營與發展的全流程當中，其主要是指對企事業單位內部的控制與管理。首先從企事業單位內部控制內涵與風險管理內涵上來看。內部控制是指企事業單位對日常生產經營活動的全面控制，從決策計劃到實施計劃，再從實施計劃到完成計劃，其貫穿企事業單位生產經營活動的全部過程，同時也包括對決策層、管理層及員工層的所有工作行為進行監控，確保每一步工作流程合法、合規且符合企事業單位相關規定，這是提高企事業單位經營效益的有效保障。其次從企事業單位內部控制的執行方式與風險管理的執行方式上來看。內部控制主要是通過加強對企事業單位內部的管理，促使企事業單位內每一位成員都能夠按照規定執行工作任務，然而就目前情況而言，大部分企事業單位的內部控制都無法對管理層與決策層進行有效的控制，因此，目前大部分企事業單位內部控制的執行目標對經營活動過程及結果的控制。

實際上，構建完善的鄉鎮內部控制制度能夠幫助鄉鎮規避發展過程中的發展風險，鄉鎮內部控制制度屬于行政事業單位的范疇，通過內部控制制度能夠幫助鄉鎮對自身經營活動中的風險進行全面的控制，從而幫助鄉鎮實現預期的發展目標，由此可見，內部控制制度的建立本質上便是對風險的控制與管理。從內部控制與風險管理的角度來分析，鄉鎮內部控制的目的是幫助鄉鎮實現管理目標，而風險管理便是鄉鎮發展中最重要的管理目標之一，鄉鎮的風險管理目標是幫助鄉鎮規避風險，從而保證鄉鎮的經濟效益，而鄉鎮的內部控制就是幫助企業規避風險和控制風險的一種重要手段。從參與程度的角度上來分析，在鄉鎮發展的過程中，無論是風險控制還是內部控制均需要鄉鎮每一位工作人員的參與，其是一個需要全員參與的過程，更是一個協調統一的機制，由此可見，鄉鎮的內部控制與風險管理是密不可分的。

二、鄉鎮內部控制制度建立與實施中存在的問題

（一）內部控制環境不夠完善

據筆者調查研究顯示，現階段我國大部分鄉鎮政府的內部控制環境不夠完善，受人員編制、業務素質的影響，鄉鎮政府內部控制環境紊亂，內部控制制度執行力度差，大部分鄉鎮政府的內部控制管理流于形式，使得整體管理質量、管理效率大打折扣，并導致鄉鎮的發展受到了嚴重的阻礙。首先，鄉鎮政府管理層內部控制意識薄弱，在將重點發展目標放在經濟發展上，但未能夠注重經濟發展過程中存在的風險因素，未能夠意識到風險管理與內部控制之間的關聯性，將重點發展目標放在城鄉建設、經濟發展當中，致使部分鄉鎮政府雖然建立了內部控制制度，但執行效果差。其次，大部分鄉鎮政府的工作人員認為內部控制管理工作只由專門的工作人員進行日常經營活動的記錄即可，未能夠意識到自身在內部控制管理工作中的重要作用，大部分鄉鎮政府未能夠實現全員參與內部控制當中，致使內部控制管理工作開展難度大、執行效果差。

（二）風險評估缺位

通過上文分析可知，鄉鎮建立內部控制制度的主要目的是幫助鄉鎮政府高效率、高質量地完成內部控制管理工作，內部控制管理工作與鄉鎮政府的風險管理息息相關，若在鄉鎮政府的內部控制工作中未能夠合理地對發展風險進行評估，將會導致內部控制管理無法發揮其真正的功能與價值。現階段，大部分鄉鎮政府的工作人員認為鄉鎮政府的工作是為人民服務、為社會服務，屬于公共服務性質，在經營過程中不存在風險因素，故而缺少風險評估，但實際上，鄉鎮政府在發展過程中存在以下三點風險因素。第一，鄉鎮政府的經營活動存在一定的支付風險，該種支付風險主要體現在預算方面，即預算執行與預算編制脫節，鄉鎮政府在完成某個生產經營活動項目當中，存在不合規支付、違規支付的現象，致使項目的經濟效益無法得到保障。第二，大部分鄉鎮政府未能夠針對所開展項目的特點合理地建立勞務費、誤工補貼等機制，未能夠綜合考慮項目開展的實際需求，致使部分項目工作人員可能存在不滿心理，從而導致項目開展時效性降低。第三，在財務會計核算方面還存在較大的問題，部分鄉鎮政府的財務會計核算流于形式，未能夠按照新會計制度的要求進行核算，致使財務核算資料內容缺乏真實性，進而導致財務會計核算結果未能夠反映出項目實際的經營狀況，這將對項目的決策與發展帶來十分嚴重的影響。

（三）內部控制活動不夠嚴謹

據筆者調查研究顯示，我國大部分鄉鎮政府在內部控制執行過程中存在以下三點問題。第一，現階段我國大部分鄉鎮政府在內部控制管理工作中存在管理工作人員崗位冗余、混亂的問題，崗位工作人員的職能劃分不清、權責界限不夠明確，未能夠采用崗位不相容制度，內部控制活動流程冗余且復雜，未能夠針對鄉鎮政府目前的發展狀況及未來的發展目標建立合理的內部控制流程，致使內部控制工作開展難度大。第二，鄉鎮內部控制活動授權審批的控制定界較為模糊，未能夠合理規劃審批流程，部分鄉鎮政府存在僅由“一把手”審批的現象，致使鄉鎮政府內部控制審批環節存在嚴重的問題。最后，在鄉鎮政府經營與發展活動當中，項目的預算管理較為薄弱，未能夠在成本控制的角度上進行預算編制，大部分鄉鎮政府僅是由財務部門進行大致估算，預算工作力度較低，從而會導致項目實際成本與預算成本存在較大的偏差，這將會導致鄉鎮政府的經濟效益受到嚴重的影響。

（四）信息與溝通方面不夠健全

實際上，內部控制管理工作對信息的依賴程度極高，而在內部控制活動進行的過程中，若不能夠保證信息傳遞、信息溝通的時效性則會導致內部控制活動開展質量與效率受到嚴重的影響。就目前情況而言，我國的大部分鄉鎮政府的信息與溝通方面還不夠完善，一方面，鄉鎮政府的基層業務人員素質差距較大，未能夠重視及時傳遞信息的重要性，信息傳遞過程中主要以公文為主，但部分基層業務人員公文制作能力較低，在制作工作時將會耗費大量的時間，這就導致信息傳遞與溝通存在一定的滯后性。另一方面，我國部分鄉鎮政府的反舞弊機制不夠健全，大部分鄉鎮政府的財務工作人員僅能夠根據項目提供的財務信息制作財務報告，而對于財務信息的真實性審核力度不足，財務工作人員無法直接參與到項目的生產經營活動當中，致使鄉鎮政府無法及時發現項目的徇私舞弊、貪污腐敗現象，這將會對鄉鎮政府的經濟效益及廣大人民群眾的切身效益帶來十分嚴重的影響。

三、鄉鎮內部控制制度構建與完善的實施策略

（一）改善內部控制環境

改善內部控制環境是完善鄉鎮內部控制制度的基礎工作，只有鄉鎮政府具備良好的內部控制環境，才能夠確保內部控制制度真正的貫徹落實于鄉鎮政府生產經營的全流程當中。鄉鎮政府需要激發工作人員全員參與內部控制管理的意識，提升工作人員之間的凝聚力與向心力，確保每一位工作人員均能夠做到與鄉鎮的發展目標保持高度一致，為鄉鎮政府創造良好的內部控制環境，進而促使內部控制工作能夠落到實處。同時，需要提高鄉鎮政府的風險管理能力，提升領導層的內部控制意識，促使領導層能夠意識到內部控制管理工作對于風險防范、風險管理的重要意義，要求領導層充分發揮自身的榜樣作用，帶動基層業務人員切實參與到內部控制管理活動當中，進而促使基層業務人員能夠為鄉鎮的發展發揮出最大的個人效應。

（二）改善風險評估防范機制

通過上文分析可知，風險評估防范機制對于幫助鄉鎮政府實現有效的風險管理與控制是十分重要的，因此，鄉鎮政府必須改善風險評估防范機制，綜合考慮實際發展環境、金融市場環境等綜合因素，對鄉鎮政府生產經營活動項目開展有效的風險控制。風險評估是鄉鎮政府開展內部控制與風險管理的重要環節，同時也是強化鄉鎮政府內部控制與風險管理的根本工作，利用風險評估防范機制能夠幫助鄉鎮政府規避發展風險，從而保證鄉鎮政府的經濟效益。一方面，鄉鎮政府的風險評估工作應貫穿于政府的整個生產經營活動當中，包括前期的準備、中期的執行與后期的核算，需要根據實際的市場經濟環境、經營環境及金融環境進行完善的風險評估，推測項目開展過程中可能存在的風險，并科學劃分風險等級，將風險等級劃分為重大風險、重要風險及一般風險，并做出風險評估報告，對運營風險、市場風險、財務風險進行評估，以便發現風險即將來臨時，及時做出應對方案。另一方面需要對風險管理工作進行統一的部署，并將風險管理與內部控制進行有效的融合，將風險管理與內部控制看作是一個體系，明確決策層、領導層、內部審計部門等相關部門職責，建立重大風險預警機制及決策機制，時刻關注金融市場及行業市場的經濟變化與環境變化，確保政府可以規避或解決風險。

（三）細化內部控制活動

對于鄉鎮人民政府來說，其涉及的具體的內部控制活動較多，但是較容易出現問題的主要是上文所分析的不相容職務和崗位的分離、授權審批的控制權限界定和預算管理三個方面。鄉鎮人民政府要想細化內部控制活動，須分別針對這三項控制活動，分別制定較為完善的管控措施來加以約束，防止因控制活動不夠細化而產生管理風險，例如針對預算管理來說，可分別在預算編制環節做好單位各部門的溝通，準確把握預算資金的實質內容，而在預算執行環節，可考慮在單位內部建立執行評價考核機制來提高預算執行效率，防止超支行為的發生。

（四）做好信息溝通工作

現如今，我國已經步入了信息化時代、網絡化時代，而我國鄉鎮政府的內部控制管理工作也需要緊跟社會發展的步伐，合理地運用信息技術、計算機技術、大數據技術等，針對鄉鎮的內部控制工作建立專門的信息溝通、信息傳遞平臺，從而進一步提升信息傳遞的時效性與準確性。一方面，鄉鎮政府可利用該平臺進行視頻會議、電子政務雙向交流，提升信息傳遞的效益。同時，鄉鎮政府可利用該平臺進一步加強項目與財務部門的溝通，項目的生產經營信息均需要傳遞到信息數據平臺當中，而財務工作人員可在平臺直接獲取經營數據，從而對進行財務會計核算工作，該種方式能夠幫助鄉鎮政府在一定程度上規避財務核算中的風險，對于進一步加強內部控制力度是尤為重要的。

（五）完善內部控制的內部監督體系

完善的內部控制監督體系對于保證內部控制制度執行效果與執行力度是尤為重要的，因此，我國鄉鎮政府必須建立健全的內部控制監督體系，為內部控制管理工作的執行提供有力保障。一方面，鄉鎮可針對內部控制工作建立獎懲機制與激勵機制，在內部控制工作中，若發現政府工作人員存在行為問題，則需要做出嚴格的處罰，而對于工作效率高、質量高、態度佳的工作人員可以給予一定的獎勵，該種方式能夠激發員工的工作積極性，實現人人有責、人人負責、互相監督、共同進步。

結語

綜上所述，鄉鎮內部控制制度的構建與完善對于推動鄉鎮的振興發展是十分重要的，在實際進行內部控制制度構建與完善的過程中，我國鄉鎮政府需要改善內部控制環境，提升領導層的內部控制意識，改善風險評估防范機制，提升風險管理與內部控制之間的關聯性，從而才能夠確保內部控制制度能夠真正發揮其功能與價值。同時，需要細化內部控制活動，加強各部門、各崗位之間的溝通與聯系，提升內部信息傳遞效率，建立崗位不相容制度，并完善內部控制的監督體系，為內部控制管理工作的順利開展提供有利保證。