事業單位預算績效管理相關問題探究

宋秀梅 東營市住房和城鄉建設發展服務中心

引言

委托代理理論、公共選擇理論以及新公共管理理論為事業單位的預算績效管理提供了深厚的理論基礎，預算績效管理能夠從多維度對事業單位的預算管控提供導向作用，但是在實踐中受多種因素的影響和制約，部分事業單位的預算績效管理效果并不理想，存在優化的必要。本文以化解和規避這些問題為主旨，從預算績效管理優化原則、預算績效管理意識增強等角度提出了具體的優化對策。

一、事業單位預算績效管理相關概念簡述

事業單位特指國家為了社會公益目的，由國家機關或者其他用國有資產所舉辦的從事衛生、教育、科技及文化等活動的社會服務組織。

預算績效管理主要是將績效管理理念融入預算管理中，形成一種以結果為導向、以成本效益和責任約束為原則的新型預算管理模式。預算績效管理主要包含了以下五方面內容：一是預算績效評估管理，二是預算績效目標管理，三是預算績效運行監控管理，四是預算績效評價管理，五是預算績效結果反饋與應用管理。

二、事業單位預算績效管理適用的理論基礎分析

對于事業單位來說，預算績效管理主要適用以下三個理論基礎：

一是委托代理理論。委托代理理論認為在基于委托代理關系的管理實踐中，委托人和代理人追求的目標會在缺乏有效約束時而存在較大差異，此時代理人很可能會損害委托人的利益，在事業單位管理機制下，社會公眾成了委托人，而事業單位本身則成了代理人，在此機制下只有強調以目標結果為導向的預算績效管理，才能確保單位會追求產出與效益的最大化，進而保護社會公眾根本利益。

二是公共選擇理論。公共選擇理論形成的主旨在于利用經濟學的方法解決政治問題，它重點研究了政府干預所帶來的經濟效率無法提高、管理短期行為引起預算資金不合理而導致政府失靈等問題，公共選擇理論為事業單位預算績效管理提供的理論基礎理念有：以理性人為前提，將事業單位的管理重點從原有的控制轉換為以結果為導向的正向激勵，重點強調了公共服務及產品與社會公眾需求的匹配度。

三是新公共管理理論。新公共管理理論更強調明確的責任制、產出導向以及績效評估模式，因此其主要理念集中在低成本、高效率、有更強責任機制方面，新公共管理理論對事業單位預算績效管理的主要啟示是：事業單位通過引入和應用目標管理法、作業成本法以及績效考核方法等理論，在預算管理過程中將重點由投入轉向產出，這樣在緩解財政壓力的同時又提高了公共產品與服務的質量，更符合社會公眾的總體利益。

三、研究事業單位預算績效管理相關問題的積極意義

對于事業單位來說，研究其預算績效管理的積極意義主要體現在：一是有利于提升事業單位預算管理的效率，即健全完善的預算績效管理機制能夠將預算管理與績效管理進行有機融合，重構事業單位的預算管理組織形態，從而全面提升事業單位預算資金的使用效率；二是能夠促進事業單位預算管理體系的完善，即健全完善的預算績效管理機制能夠對事業單位的預算資金與單位的經濟效益、社會效益以及公共服務質量產生較強的導向作用，從而促使事業單位對自身的預算管理體系不斷完善以達到預算績效管理的各項指標需求；三是能夠促進事業單位全員參與預算績效管理，即健全完善的預算績效管理機制中，每項經營管理活動都有相對應的預算目標和績效指標進行考評，由此可以將單位內部所有崗位上涉及這些對應考評指標的人員納入預算績效考評體系，從而引導全員參與到預算績效管理工作中來，客觀上對單位預算管理水平的提升創造良好環境。

四、事業單位在預算績效管理過程中存在的主要問題分析

雖然預算績效管理對于事業單位總體的預算管理工作具有十分重要的促進作用，但是在實務中受各種因素的影響和局限，部分單位在預算績效管理工作中仍然存在較多問題，這些問題主要體現在：

（一）事業單位在預算績效管理意識方面仍然較為薄弱

預算績效管理意識是推動預算績效管理工作有效開展的前提和基礎，它能夠為預算績效管理各項工作創造一個良好的環境。在實務中，部分事業單位也能夠明確提出以績效管理為核心的預算管理模式，但是從總體上分析，其在預算績效管理意識方面仍然較為薄弱，主要表現在：一方面是對預算績效管理的認識不夠清晰明確，部分單位參與預算績效管理的人員將預算績效管理與預算管理等同起來，在實際工作中仍然只注重預算的編制、執行、調整以及決算工作，而缺乏績效管理方面的內容，割裂績效管理與預算管理之間的內在聯系會對預算績效管理的最終效果產生弱化作用；另一方面是參與預算績效管理的人員缺乏全員性，即單位其他人員在意識中仍然認為預算績效管理只與單位的管理層以及財務部門有關，在預算績效管理中缺乏參與的主動性，這也在一定程度上對預算績效管理工作的推動產生了阻礙。

（二）事業單位的預算績效目標設計不夠規范合理

預算績效目標是預算績效管理實施的綱領性要素，后續的預算績效評價以及預算績效監督等都需要圍繞預算績效目標來展開，因此其設計是否規范合理十分重要。一般來說完整的預算績效目標應當包含預算資金的投入情況、運行規模、實際產出和效果四個方面，并且在設定預算績效目標時應當充分考慮目標的完整性、相關性、可測算性以及監督性，但是在實務中部分事業單位在預算績效目標設計時不夠規范和合理，具體體現在：一是預算績效目標的設計不夠全面，即在一級指標設計時過于重視結果而弱化了過程管理，主要以產出指標和效果指標為主，對于預算編制及執行方面的相關指標涉及較少；二是預算績效目標的針對性不強，指標范圍過大，即部分單位在效果指標下設計“經濟影響”“社會影響”等三級目標，這些目標雖然看似具有較強的針對性，也與單位的日常運營管理具有一定的關聯性，但是由于目標范圍過大，反而在實踐中缺乏有效的指向而無法進行明確界定；三是在預算績效目標設定時沒有充分考慮預算績效目標在評價時的可操作性以及客觀性等因素，即部分單位在設計預算績效目標時，多以定性指標為主，這樣在進行評價時往往難以運用精準的數據來衡量績效結果，同時也會造成定性評價結果帶有較強的主觀性而影響最終的評價結果。

（三）事業單位的預算績效評價機制有待優化

預算績效評價機制是根據既定的預算績效目標來對其預算績效完成程度進行衡量的方法、制度和措施等的總稱。事業單位在預算績效評價機制方面存在的主要缺陷和不足有：一方面是在開展評價工作的過程中，只是對完成指標值進行簡單的羅列，并與預先設計的目標值進行比對，缺乏指標權重與總體分數，同時也沒有突出預算績效評價的重點指標，由此也無法及時發現單位預算績效管理過程中存在的主要薄弱點和問題并加以修正；另一方面則是在預算績效評價結果應用方面存在缺陷，即部分事業單位把預算績效評價工作作為一項任務，存在完成評價上報主管部門就算完成任務的現象，沒有對預算績效評價結果進行認真細致的分析，找出產生問題的主要原因，并根據這些問題和成因與單位的預算管理工作進行有效結合，以此來改善單位今后的預算管理工作。

（四）事業單位預算績效監控缺乏動態性和及時性

對預算績效的監控實質上就是對預算在執行過程中是否出現偏差以及造成偏差原因進行分析和收集的過程，因此動態性和及時性十分重要，但是在實務中部分事業單位在此方面較為缺乏：一方面是單位的預算管理部門無法通過一些信息化的手段和途徑能夠實時地從業務端獲取預算績效監控所需的各項基礎數據，并將這些數據與預期的預算績效目標進行比對，及時發現預算執行存在的偏差情況并進行原因分析；另一方面是在預算績效管理體系內的信息共享度有限，信息孤島現象較多，不同部門、業務單元的數據信息存在一定的數據壁壘，在信息傳遞過程中普遍存在滯后性，滯后性問題的存在會影響預算執行分析結果以及據此所制定的各項修正措施，在一定程度上增加了預算績效監控的難度。

五、事業單位優化預算績效管理的對策探討

如上文所述，正因為事業單位在預算績效管理過程中存在上述諸多問題，從而造成事業單位預算績效管理的效果難達預期，存在優化的必要。在此結合預算績效管理、內部控制相關理論，對事業單位的預算績效管理做如下優化建議：

（一）明確事業單位預算績效管理的優化原則

結合事業單位在預算績效管理過程中存在的一些問題，建議在對其進行優化時首先明確四個基本原則：一是全面性原則，即預算績效管理體系應當能夠覆蓋事業單位預算管理的各個流程，構成一個完整鏈條，同時預算績效目標設計以及評價機制也要能夠全面反映單位的總體情況；二是重要性原則，即在進行預算績效管理時要能夠突出管理重點，主要覆蓋管理難點和風險點；三是程序規范原則，即預算績效管理體系應當遵循嚴格規范的程序；四是公開客觀原則，即在進行預算績效管理時應當具備一定的公開性，接受公眾監督，同時還要克服主觀影響，突出客觀性。

（二）厘清事業單位預算績效管理機制中不同環節之間的關系

在明確了優化原則的基礎上，單位還應當進一步厘清預算績效管理機制中不同環節之間的關聯性，只有這樣才能充分利用不同環節之間的促進作用來形成一個科學健全的預算績效管理體系，這些環節之間的聯系可用圖1示意：

圖1 事業單位預算績效管理環節關聯圖

（三）結合事業單位在預算績效管理中存在問題制定具體優化措施

結合事業單位預算績效管理優化原則、不同環節之間的內在聯系性以及在預算績效管理過程中存在問題分析，建議其從如下角度采取具體優化措施：

一是提升預算績效管理意識，為預算績效管理創造一個優良的環境。在實務中建議事業單位從以下兩方面來提升預算績效管理意識：一方面是單位的管理層以及財務人員應當改變傳統的預算管理理念，在預算管理的整個流程中融入績效管理內容，以此來進行重預算不中績效的認知偏差；另一方面則是單位應當通過培訓、會議傳達以及制度宣貫等措施提高單位全員參與預算績效管理的積極性和主動性，為預算績效管理的有效推動和實施減少環境阻力。

二是進一步規范事業單位預算績效目標設計。對事業單位預算績效目標設計的規范可從以下角度來進行：首先是在設計預算績效目標時要通盤考慮本單位的所有經營管理活動，目標設計應當覆蓋預算編制、執行、產出和最終效果四個方面，不能以偏概全；其次是預算績效目標設計要具有較強的針對性，即事業單位應當根據自身運營管理的薄弱環節設計相關個性化的目標，通過這些對這些目標完成度進行考核來推動預算管理工作的管控有效性；最后是要在預算績效目標設定時注重可操作性，定性指標要與定量指標進行相互結合，互為補充，以此來減少在評價過程中的主觀因素影響，突出客觀性和公平性。

三是注重預算績效評價分析以及結果應用。事業單位應當從多角度采取措施來提升預算績效評價分析以及結果應用：一方面是在明確預算績效目標的基礎上，根據單位的管理需求，對不同指標賦予相應的權重以及標準評分，然后根據預算執行結果計算預算績效的總體得分情況，以此來衡量單位預算績效的整體完成情況，找出影響得分的關鍵點分別從主觀和客觀兩個角度分析成因并及時采取措施加以修正；另一方面則是要把預算績效評價分析成果與單位后續的預算管理工作進行結合，從制度、流程等方面進行健全和完善，防止相同問題的重復出現，逐步完善預算績效管理機制。

四是依托大數據和信息共享技術，為預算績效監控的動態性和及時性提供一個信息化環境。隨著大數據和信息共享技術與各個業務的逐漸融合，目前已經形成了“互聯網+”的新型管理模式，在此建議事業單位在預算績效管理過程中依托大數據和信息共享技術，將預算績效管理與單位各項預算業務進行數據信息銜接和共享，搭建信息化的平臺，提升預算執行數據的動態獲取能力以及數據分析能力，及時發現預算績效管理中潛在的問題和風險并采取針對性的修正措施，確保預算績效管理的剛性約束力。

結語

本文以事業單位的預算績效管理為研究對象，以委托代理、公共選擇以及新公共管理等相關理論為基礎，結合事業單位在預算績效管理工作中存在的主要問題，分別從優化原則、預算績效管理各環節之間的關聯性以及具體措施三個角度闡述了事業單位優化預算績效管理的對策，希望能夠對事業單位預算績效管理水平的改善和提升提供參考。