新時代高校財務(wù)治理機(jī)制與路徑的思考

呂唯 沈陽工程學(xué)院財務(wù)處

引言

黨的十八大以來，財政部出臺了系列關(guān)于行政事業(yè)單位財務(wù)工作的重大改革和指導(dǎo)意見，2012年11月印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》財會[2012]21號、2014年8月修訂《中華人民共和國預(yù)算法》、2015年12月印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》、2018年8月頒布《政府會計制度》、2018年11月印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》、2018年12月再次修訂《中華人民共和國預(yù)算法》、2018年12月印發(fā)《管理會計應(yīng)用指引第803號——行政事業(yè)單位》、2019年12月印發(fā)《行政事業(yè)單位成本核算基本指引》等。每項政策的頒布都會引發(fā)行政事業(yè)單位財務(wù)人員對財務(wù)工作的新思考。在新時代改革背景下，高校作為業(yè)務(wù)龐大復(fù)雜且較為特殊的行政事業(yè)單位，其財務(wù)工作面臨著前所未有的新挑戰(zhàn)。以往以收付業(yè)務(wù)為核心的基本財務(wù)管理已經(jīng)無法滿足新時代助力高校可持續(xù)發(fā)展的需要。財務(wù)的職能和站位必須隨著高校發(fā)展戰(zhàn)略和宏偉規(guī)劃目標(biāo)做出轉(zhuǎn)變和提升。因此，高校財務(wù)治理的概念和理念應(yīng)運(yùn)而生，越來越被高校管理層所關(guān)注。財務(wù)治理在高校科學(xué)發(fā)展和完善治理體系的過程中有著重要的地位和作用，因此思考和探討高校財務(wù)治理的內(nèi)涵、機(jī)制和實施路徑，對于解決高校財務(wù)治理現(xiàn)存問題和助推新時代高校現(xiàn)代化治理體系具有現(xiàn)實意義和實踐指導(dǎo)作用。

一、高校財務(wù)治理的內(nèi)涵

財務(wù)治理是公司發(fā)展過程中形成的一種管理理念。它是在公司制的條件下，在政府、投資者和經(jīng)營者之間，對財務(wù)人員配置、財務(wù)收支管理、財務(wù)利益分配和財務(wù)行為監(jiān)督等方面的權(quán)利義務(wù)劃分，從而在財務(wù)管理中形成相互制約與平衡的關(guān)系，實現(xiàn)公司利益最大化。高校財務(wù)治理正是借鑒了公司財務(wù)治理的理念，是劃分高校各利益相關(guān)者的職能與權(quán)限，在各種財務(wù)關(guān)系中形成制衡機(jī)制的適用于高校的財務(wù)管理體制。

高校財務(wù)治理，與高校財務(wù)管理相比范圍更加廣闊、內(nèi)涵更加豐富。從“財務(wù)管理”向“財務(wù)治理”轉(zhuǎn)變，突出了運(yùn)行機(jī)制的依法性、源頭性、系統(tǒng)性和綜合性。治理，旨在通過明確治理目標(biāo)，樹立依法管理理念，完善內(nèi)部管理構(gòu)架，健全內(nèi)部管理制度，優(yōu)化權(quán)利結(jié)構(gòu)，最終形成高效的運(yùn)行機(jī)制和治理體系，有效監(jiān)督學(xué)校科學(xué)規(guī)范開展各項經(jīng)濟(jì)活動，從而推動學(xué)校教育事業(yè)長足發(fā)展。

簡而言之，高校財務(wù)治理，就是高校在明確其內(nèi)外各方利益相關(guān)者職責(zé)與權(quán)利的基礎(chǔ)上，在各方參與學(xué)校財務(wù)決策、財務(wù)執(zhí)行和財務(wù)監(jiān)督中形成相互制衡，從而實現(xiàn)高校利益最大化的過程。

二、高校財務(wù)治理機(jī)制

結(jié)合前述高校財務(wù)治理內(nèi)涵，可以從財務(wù)決策、財務(wù)執(zhí)行和財務(wù)監(jiān)督三個層面來剖析高校財務(wù)治理的作用機(jī)制。高校財務(wù)治理機(jī)制如圖1所示。

圖1 高校財務(wù)治理機(jī)制圖

(一)財務(wù)決策層面

黨委會是高校財經(jīng)事項的最高決策權(quán)力機(jī)構(gòu)。首先，在決策的過程中，高校黨委會應(yīng)當(dāng)正確領(lǐng)會上級部門對教育事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)精神，準(zhǔn)確把握上級部門對高校發(fā)展方向的指引，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)和落實上級部門的各項政策和指導(dǎo)性實施意見。其次，為了保障經(jīng)濟(jì)事項的科學(xué)決策，高校應(yīng)成立各類議事委員會，如：發(fā)展委員會、財經(jīng)委員會、預(yù)算委員會、績效委員會和內(nèi)控委員會等，組建不同方向的專業(yè)智囊，用以保障財務(wù)決策的科學(xué)、權(quán)威、公正、合理，同時有效指引財務(wù)執(zhí)行和財務(wù)監(jiān)督的治理過程。

(二)財務(wù)執(zhí)行層面

學(xué)校校長、財務(wù)部門和校內(nèi)各業(yè)務(wù)部門是高校財務(wù)治理機(jī)制中的財務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，通過事權(quán)和財權(quán)的劃分，財務(wù)部門及業(yè)務(wù)部門將學(xué)校各項資源進(jìn)行配置的活動具體執(zhí)行。同時，在學(xué)校黨委和校長的領(lǐng)導(dǎo)下，財務(wù)部門應(yīng)具備規(guī)劃財務(wù)戰(zhàn)略、科學(xué)預(yù)算管理、保障日常運(yùn)行和有效數(shù)據(jù)分析的綜合業(yè)務(wù)能力，將財務(wù)與業(yè)務(wù)有機(jī)融合，落實高校內(nèi)涵發(fā)展所需的既定財務(wù)目標(biāo)，從人才培養(yǎng)、師資力量、教學(xué)質(zhì)量和科研水平等方面進(jìn)行預(yù)算投入和績效總結(jié)，為財務(wù)決策層提供有效數(shù)據(jù)，作為決策機(jī)構(gòu)科學(xué)決策和治理調(diào)整的有利依據(jù)。

(三)財務(wù)監(jiān)督層面

在學(xué)校內(nèi)部，要通過教代會、紀(jì)委監(jiān)察部門、校內(nèi)審計部門等形成多方位、多角度的監(jiān)查聯(lián)動機(jī)制，做好各監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)任務(wù)分工，協(xié)同有效的對財務(wù)決策和財務(wù)執(zhí)行的過程及結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，充分發(fā)揮利益相關(guān)者的力量，切實保障利益相關(guān)者對財務(wù)活動知情及監(jiān)督的權(quán)利。此外，也可以聘請第三方中介機(jī)構(gòu)行使校外監(jiān)督職能，更加客觀的對學(xué)校財經(jīng)事項的合理合法性及治理效能進(jìn)行審計和評估，防范財務(wù)風(fēng)險和資產(chǎn)損失，保障學(xué)校利益。

三、高校財務(wù)治理的問題

（一）財務(wù)治理理念扎根不深

受思維慣性和歷史沉淀的影響，現(xiàn)在大部分高校對“財務(wù)治理”的理解仍然停留在“財務(wù)管理”的層面。收入方面要多爭取財政撥款、保證學(xué)宿費收繳率、拓寬創(chuàng)收部門收入，多渠道籌措資金；支出方面保障人員和基本運(yùn)行的剛性支出、保障學(xué)校的工作重點；總體開源節(jié)流，嚴(yán)控資金的支付風(fēng)險，保障平穩(wěn)運(yùn)行。但這種傳統(tǒng)的“財務(wù)管理”思維無法滿足和支撐新時代高校復(fù)雜財務(wù)環(huán)境下合理資源配置、注重使用效益的需求，也與國家“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略不匹配。

（二）財務(wù)治理結(jié)構(gòu)不完善

決策層面，大部分學(xué)校財務(wù)工作由總會計師或分管財務(wù)校長負(fù)責(zé)，重大經(jīng)濟(jì)事項由黨委會或者校長辦公會研究決定。首先，這種決策機(jī)制缺少提供專業(yè)權(quán)威建議又代表多方利益的議事機(jī)構(gòu)，會影響最終決策上的科學(xué)合理性。

執(zhí)行層面，許多高校并沒有認(rèn)識到校長在財務(wù)治理過程中承擔(dān)的是執(zhí)行層面負(fù)責(zé)人的角色，即在高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)行者。許多高校黨委書記和校長權(quán)利職責(zé)不明確，出現(xiàn)越權(quán)和越位現(xiàn)象，治理混亂。

監(jiān)督層面，學(xué)校“教代會”名義上行使監(jiān)督職能，但其參與度大多只停留在聽的層面，而且好多預(yù)算外財經(jīng)事項在決策過程中并未經(jīng)過“教代會”程序；學(xué)校紀(jì)委、審計部門財務(wù)專業(yè)性人才匱乏，獨立性不足，在財務(wù)監(jiān)督工作中難以起到有力的監(jiān)督約束作用。

（三）財務(wù)治理制度建設(shè)不健全

業(yè)務(wù)制度建設(shè)是財務(wù)治理的源頭管理，大多高校之所以財務(wù)治理效果不理想，根源之一在于缺乏系統(tǒng)、完整的制度體系。許多業(yè)務(wù)設(shè)置的人員和崗位職責(zé)模糊、實施措施和執(zhí)行程序混亂，處于職責(zé)真空狀態(tài)的情況常見，無法通過健全的制度來保障財務(wù)治理的執(zhí)行。根源之二，國家的改革日新月異，高校原有制度的修訂和完善沒有做到與時俱進(jìn)，無法滿足決策層面治理戰(zhàn)略的具體實施。

（四）全面預(yù)算績效管理不成熟

全面預(yù)算績效管理在高校剛剛起步，尚不成熟。首先，全面預(yù)算績效管理的理念與高校財務(wù)治理理念一樣，還未深入樹立并有效貫徹。其次，相關(guān)法制和組織體系建設(shè)均不健全。第三，績效考核指標(biāo)體系的構(gòu)建、全過程績效評價機(jī)制和評價后的獎懲機(jī)制都有待探討和完善。

（五）財務(wù)治理相關(guān)人才匱乏

許多高校財務(wù)人員對自身工作的認(rèn)識還停留在基礎(chǔ)日常報銷業(yè)務(wù)的核算上，習(xí)慣了多年的單一業(yè)務(wù)，缺乏面對新改革和學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)新知識的勇氣和動力。但隨著政府會計制度改革、信息化進(jìn)程加速以及高校業(yè)務(wù)的日益復(fù)雜，重復(fù)性的人工基礎(chǔ)業(yè)務(wù)將逐步被智能化信息技術(shù)所替代，同時財務(wù)治理所需要的具備管理會計知識體系和分析決策能力的高水平會計人才極為匱乏。

（六）治理信息化水平有待提高

雖然政府會計制度改革以來，各高校都加強(qiáng)財務(wù)信息化建設(shè)，尤其因為新冠肺炎疫情的暴發(fā)，越來越多的高校推進(jìn)“智慧報銷”，實現(xiàn)網(wǎng)上報批、自助投遞的無接觸式報銷模式。但是從學(xué)校整體來看，財務(wù)系統(tǒng)與其他部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間多數(shù)未實現(xiàn)互聯(lián)互通，仍普遍存在“信息孤島”的現(xiàn)象。許多業(yè)務(wù)部門的審批事項還需要師生線下辦理，無法真正實現(xiàn)“數(shù)據(jù)多走路、師生少跑腿”的全線上業(yè)務(wù)辦理模式。另外，各個系統(tǒng)之間的孤立無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，更無法為財務(wù)治理提供高效精準(zhǔn)的決策有用數(shù)據(jù)。

四、新時代高校財務(wù)治理的實施路徑

(一)轉(zhuǎn)變觀念樹立財務(wù)治理理念

高校應(yīng)積極轉(zhuǎn)變管理理念，充分認(rèn)識從“財務(wù)管理”向“財務(wù)治理”轉(zhuǎn)型的重要性和必要性。應(yīng)牢固樹立新時代財務(wù)治理的大局觀、戰(zhàn)略觀、績效觀和風(fēng)險觀。第一，在新時代改革創(chuàng)新的背景下，高校財務(wù)工作不再是單一的收付活動，面對財務(wù)業(yè)務(wù)日益復(fù)雜化，為全面提升學(xué)校治理效能，學(xué)校必須樹立明確國家教育改革方向、堅決落實重大舉措、嚴(yán)守國家財經(jīng)紀(jì)律、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識的大局觀。第二，要樹立財務(wù)戰(zhàn)略方向符合學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略理念，協(xié)調(diào)維持和發(fā)展的關(guān)系，權(quán)衡短期和長遠(yuǎn)利益，充分發(fā)揮戰(zhàn)略格局來保障學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。第三，資金使用效益是新時代高校財務(wù)治理的核心目標(biāo)，因此應(yīng)將績效貫穿于財務(wù)治理全過程，不斷優(yōu)化和提升治理能力。第四，隨著高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的復(fù)雜多元化發(fā)展，高校財務(wù)治理風(fēng)險加大，因此應(yīng)樹立風(fēng)險意識，強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)。

(二)完善高校財務(wù)治理組織架構(gòu)

完善財務(wù)治理組織架構(gòu)，明晰各層級和組織的職能與作用。首先，在頂層職能上要明確賦予學(xué)校黨委會和校長辦公會在財務(wù)治理過程中的職責(zé)和權(quán)限，避免出現(xiàn)治理過程中的職責(zé)遺漏或重復(fù)現(xiàn)象。其次，結(jié)合學(xué)校實際設(shè)立不同需求的議事機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮各類專家的專業(yè)論證作用，推進(jìn)決策的民主化、科學(xué)化和法制化。第三，系統(tǒng)、科學(xué)梳理財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門職責(zé)權(quán)限，落實并不斷完善內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范業(yè)務(wù)流程。第四，強(qiáng)化監(jiān)督職能和力度，從公平公正、合法合規(guī)、政策支持等多層次構(gòu)建聯(lián)動監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

(三)注重保持制度建設(shè)與時俱進(jìn)

制度作為工作中要遵循的辦事規(guī)則和行為規(guī)范，也是優(yōu)化高校財務(wù)治理的必要前提。首先，要注重加強(qiáng)各類財經(jīng)制度規(guī)范化建設(shè)和風(fēng)險防控管理，包括制度制定、制度執(zhí)行和監(jiān)督落實，并且要及時對制度進(jìn)行“廢改立”，健全業(yè)務(wù)程序規(guī)則，消除制度監(jiān)督盲區(qū)。另外，制度建設(shè)需要與時俱進(jìn)。隨著國家層面和上級部門各項政策的出臺與改革，高校各職能部門相關(guān)制度必須隨之更新，確保業(yè)務(wù)辦理符合現(xiàn)行規(guī)定。財務(wù)部門要運(yùn)用治理理念和監(jiān)督職能，助推相關(guān)制度的不斷健全和完善，加強(qiáng)制度之間的縱向銜接與橫向協(xié)同。

(四)推動落實全面預(yù)算績效管理

落實“過緊日子”要求，不僅是政治責(zé)任，更是高校財務(wù)治理效能的集中體現(xiàn)，高校要推動落實全面預(yù)算績效管理，將錢花在刀刃上，切實提高資金使用效益。第一，高校主要領(lǐng)導(dǎo)要重視全面預(yù)算績效管理，全校范圍內(nèi)樹立“過緊日子”和全面預(yù)算績效理念，落實學(xué)校各預(yù)算項目的責(zé)任主體，推動全校各業(yè)務(wù)部門在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和資產(chǎn)配置的過程中全方位厲行節(jié)約。第二，學(xué)校黨委會、財經(jīng)委、預(yù)算委員會、績效委員會等議事機(jī)構(gòu)一定要站在學(xué)校層面科學(xué)審議核定預(yù)算，充分挖掘節(jié)支潛力，深入優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，全力做好對各項支出的預(yù)算論證和嚴(yán)格把關(guān)。第三，以績效為導(dǎo)向，建立全方位、全過程、全覆蓋的績效評價管理體系，加強(qiáng)項目后評價，強(qiáng)化并做好績效評價結(jié)果的應(yīng)用。第四，形成績效評價與預(yù)算分配的作用反饋機(jī)制，嚴(yán)格控制低效率項目，終止無效項目資金投入，不斷提高學(xué)校資金的使用效益。

(五)重視財務(wù)隊伍能力素質(zhì)培養(yǎng)

高校財務(wù)治理要求高素質(zhì)財務(wù)隊伍的支撐，要重視對財務(wù)人員綜合能力及素質(zhì)的培養(yǎng)。第一，要優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，從專業(yè)技術(shù)職稱和年齡上要進(jìn)行梯隊建設(shè)。第二，在踏實基礎(chǔ)核算和財務(wù)監(jiān)督業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，逐漸培養(yǎng)會計核算人員具備管理會計的思維和素養(yǎng)，提升財務(wù)分析能力，努力實現(xiàn)業(yè)財融合，更專業(yè)的完成財務(wù)服務(wù)。第三，加強(qiáng)財務(wù)隊伍信息化技術(shù)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，增強(qiáng)團(tuán)隊適應(yīng)信息時代的能力，滿足學(xué)校財務(wù)治理信息化需求。

(六)協(xié)同提升智慧財務(wù)管理水平

新形勢下財務(wù)信息化水平的高低已經(jīng)成為評價一所高校財務(wù)治理能力的重要指標(biāo)，高校應(yīng)樹立部門間協(xié)同提升信息化水平推進(jìn)學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展的理念。首先，加快轉(zhuǎn)變財務(wù)管理模式，系統(tǒng)梳理業(yè)務(wù)事項辦理流程，構(gòu)建網(wǎng)上報賬、網(wǎng)上審批、自助投遞、憑證自動生成、銀校互聯(lián)支付等全流程線上智慧財務(wù)辦理平臺，提高信息質(zhì)量和辦公效率。其次，全校信息化建設(shè)一盤棋思想，要將財務(wù)系統(tǒng)與業(yè)務(wù)部門信息系統(tǒng)（如：教務(wù)系統(tǒng)、學(xué)工系統(tǒng)、科研系統(tǒng)、人事系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等）進(jìn)行有效銜接，既可以推進(jìn)業(yè)財融合、提高工作效率，又可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)通用共享、快速采集財務(wù)決策有用信息，切實提高高校財務(wù)治理的效能。第三，將財經(jīng)紀(jì)律與信息化建設(shè)相結(jié)合，按照分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)的原則，系統(tǒng)合理的設(shè)置內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程的每個節(jié)點，通過信息化手段保障內(nèi)控制度在學(xué)校治理中的精準(zhǔn)落地，從根源上防范財務(wù)風(fēng)險。

結(jié)語

新時代高校財務(wù)治理工作任重道遠(yuǎn)，本文從積極樹立理念、完善組織架構(gòu)、制度建設(shè)保鮮、落實全面預(yù)算績效、重視人才培養(yǎng)和提升智慧財務(wù)管理等六個方面對高校財務(wù)治理路徑進(jìn)行了思考和探討，希望對高校財務(wù)治理的實施提供參考，促進(jìn)新時代高校治理體系的完善和實現(xiàn)高校治理現(xiàn)代化目標(biāo)。