從中國的視角看核能與核法律發展
——國家原子能機構副主任董保同在首屆“核法律：全球辯論”國際大會上的發言摘要

很榮幸應邀參加此次高級別論壇，我想先簡要介紹一下中國的核法律發展歷史，再與大家分享一些我的觀點和想法。

1955年1 月，中國核工業建設拉開序幕。在此后近30年里，負責核工業管理的政府部門，包括最初的第二機械工業部和后來的核工業部，主要通過發布行政命令等方式對核領域所有活動進行直接和嚴格管控。隨著改革開放政策的實施，中國進入了由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型期，開始發展民用核電項目，一批涉核行政法規陸續頒布出臺。

上世紀80年代初，中國政府決定發展核電，在秦山自主建設了首臺30 萬千瓦壓水堆核電機組，又在大亞灣與法國合作建設了2 臺百萬千瓦核電機組。

核安全方面，中國政府于1984年成立了獨立的核安全監管機構——國家核安全局；國務院于1986年頒布了首個核安全行政法規——《民用核設施安全監督管理條例》，隨后又相繼發布了多個實施細則和安全導則。核責任方面，為解決核電項目國際合作中涉及的核責任問題，國務院于1986年作出了《關于處理第三方核責任問題的批復》。核安保方面，中國政府于1987年頒布實施了《核材料管制條例》，又于1989年加入了《核材料實物保護公約》。

切爾諾貝利核事故發生后，中國同國際社會一道，致力于強化核安全、核應急響應等國際核法律框架，積極參與《及早通報核事故公約》和《核事故或輻射緊急情況援助公約》談判，并很快成為這兩個公約的締約國。1993年，中國頒布實施了《核電廠核事故應急管理條例》。1994年，中國簽署了《核安全公約》。2006年，中國又加入了《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》。

江蘇田灣核電廠

核不擴散和核保障方面，中國于1988年與國際原子能機構簽署了《關于在中國實施保障監督的協定》，自愿將部分民用核設施提交機構進行保障監督。1992年，中國加入《不擴散核武器條約》，后來又相繼加入桑戈委員會和核供應國集團等其他出口控制機制。1998年，中國簽署了關于加強國際原子能機構保障監督的附加議定書，并于2002年正式完成了附加議定書生效的國內法律程序。中國嚴格履行核不擴散國際義務和承諾，不斷完善國內相關立法工作，于1997年頒布了《核出口管制條例》，2007年頒布了《核兩用物項及相關技術出口管制條例》，后來又根據國際實踐對這些法規進行了修訂。

1993年，中國成立國家原子能機構，承擔核工業發展和核領域政府間國際合作的政府管理職能。

21 世紀初期，中國還頒布了一些其他的核法律法規，包括2003年頒布的《放射性污染防治法》、2005年頒布的《放射性同位素和射線裝置安全和防護條例》、2009年頒布的《民用核安全設備監督管理條例》和《放射性物品運輸安全管理條例》，以及2011年頒布的《放射性廢物安全管理條例》等。

回顧這一時期中國的核法律發展歷程，具有以下幾個明顯特點：

第一，行政法規構成了中國核法律的主體。一套涵蓋核安全、核安保、核責任、核應急響應、放射性廢物管理、核不擴散和出口控制等主要核領域的有效監管制度已經建立起來，但基礎性、綜合性的核法律依然缺位。

第二，嚴格落實監管要求，嚴格實施監管執法。每個核設施營運單位都建立了合規管理體系，核安全、核安保相關監督管理制度得到了有效落實。

第三，國際合作在中國的核監管實踐中發揮了重要作用，國際核法律建立的基本原則得到了有效實施。1984年，中國加入國際原子能機構，與機構的合作對中國和平利用核能事業和核法律發展發揮了重要作用，與其他國家的合作也有效促進了中國核監管能力的提升。

2012年黨的十八大以來，中國的核能發展和核法律建設進入新時期，并取得了巨大成就。

2012年底，中國大陸共有在運核電機組15 臺，總裝機容量12,626MWe，核電發電量98.3TWh。10年之后，已有53 臺核電機組并網發電，總裝機容量54,647MWe，2021年核電發電總量達到406.2TWh，幾乎是2012年的4 倍。此外還有18 臺在建核電機組，中國已成為全球在建核電機組數量最多的國家。

去年以來，“華龍一號”三代核電機組海內外首堆相繼投入商運，石島灣高溫氣冷堆示范工程并網發電。中國建立了核燃料開采、加工、制造、后處理、再利用的閉式循環體系，形成了有競爭力的核裝備制造能力和同步建設多臺核電機組的核工程建設能力，具備完整的管理體系和經驗豐富的人才隊伍，能夠滿足核能安全發展需要。

2020年，習近平主席宣布中國將力爭于2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和的目標之后，中國將核能作為實現“雙碳”目標的重要選擇，制定了在確保安全的前提下積極有序發展核能的政策。

新時期，中國的核法律建設具有以下幾方面的新特點：

首先，全面推進依法治國的新理念引領了全面加強核法律體系的新實踐。在出席2014年海牙核安全峰會之后，習近平主席明確要求建立中國核法律體系的頂層架構。正如我所提到的，中國已經建立實施了嚴格的核法規制度，但也要承認我們的核法律體系仍存在一些不足，內容和層級還不盡完善。例如，缺少基礎性的核法律，也缺少核責任和保險等方面的具體法規。因此，近年來我們加快了相關立法進程。中國全國人大已于2018年制定了《核安全法》，2020年頒布的《民法典》納入了核損害賠償責任原則，《原子能法》立法工作重新啟動，草案將于今年提交全國人大。中國將進一步完善包括國家法律、行政法規、部門規章在內的三級核法律體系，持續提升核能發展與監管的法治化水平。

第二，構建低碳能源結構需要擴大核電項目規模，使核能成為不可或缺的能源戰略選擇，因此也使建立全面、系統核法律體系的需求更加緊迫。根據專家智庫分析，當我們展望裝機容量超過100GWe，甚至達到300 到400GWe 核電規劃時，當務之急是高度重視并加快建立更加完善的核法律體系。未來，會有越來越多的地方政府和社會公眾參與進來，必然會遇到公眾溝通、利益相關方參與等諸多新問題。在此形勢下，法治是應對這些復雜情況的最佳方式。

第三，中國將繼續積極參與構建更加全面和有效的國際核法律體系。總體而言，國際核法律體系已經形成了它的主要支柱，為核領域的有效治理提供了重要基礎。中國加入并參與了現有制度的建設，也將遵守其所規定的法律義務。同時，全球核技術和核工業正在快速發展，中國的核技術和核工業也在同步發展，例如第三代大型反應堆和第四代先進反應堆、核能供熱、核聚變技術發展、放射性同位素在不同領域的應用等。中國必將從實踐中獲得更多經驗，也可能會遇到需要新的核法律制度去解決的新困難。我認為，中國可以在未來完善國際核法律體系的進程中發揮更大作用。

總之，核能在應對全球氣候變化和促進經濟社會發展方面具有獨特優勢，而核法律對規范和促進核能安全可持續發展始終發揮著不可或缺的作用。我本人作為第十三屆全國人大代表，一直密切關注并積極推動核領域立法工作。我堅信，中國核領域法治水平將與時俱進，中國也愿與國際社會一道，繼續為國際核法律體系發展作出積極貢獻。