加強準入制度建設 助力自然資源高水平保護高效率利用

朱紅

隨著土地、林草、礦產與水資源等自然資源管理制度改革的不斷深化，自然資源有償使用和市場建設持續推進，我國自然資源開發利用準入制度框架體系已初具雛形。在生態文明建設的時代背景下，需要樹立“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖是一個生命共同體”的理念，適應經濟體制、生態文明體制改革方向，以建設高標準自然資源市場體系為目標，以完善自然資源開發利用準入規則為基礎，厘清所有權、使用權、管理權關系，建立健全自然資源產權制度，按照穩中求進、有統有分、有主有次的原則，創新市場調控方式，完善公平競爭制度，推進“放管服”改革，強化市場監管制度，推動實現價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平的自然資源市場體系。

建立健全開發利用準入規則

鑒于自然資源性質和特征存在差異，建議深入學習《民法典》等相關法律法規，厘清政府與市場、政府和社會關系，以營造公平競爭的市場環境、促進節約資源和保護生態環境為目標，圍繞建立統一開放、競爭有序的自然資源市場體系目標，構建規則明確、程序明晰、價格體系健全的自然資源開發利用準入體系，強化準入規則機制的整合和深入研究。

建立資源環境承載能力監測預警評價機制。按照定期評估與實時監測相結合，針對不同區域資源環境承載能力狀況，定期開展全域和特定區域評估，實時監測重點區域動態。建立多部門監測站網協同布局機制，實現資源環境承載能力監測網絡全國全覆蓋。整合集成資源環境承載能力監測數據，搭建資源環境承載能力監測預警智能分析與動態可視化平臺，實現資源環境承載能力的綜合監管、動態評估與決策支持。強化監測預警評價結論統籌應用機制，將評價結論作為制定調整自然資源開發利用政策、規劃和產業規模、門類、布局的重要依據。

建立自然資源開發利用準入和退出制度。發揮自然資源開發利用管理政策在實施主體功能區戰略的重大作用，在積極配合落實市場準入負面清單制度的基礎上，根據國土空間規劃實施進展情況，按照資源環境承載能力監測預警評價結果，分區、分類、分時制定差別化的自然資源開發利用準入和退出制度，對超載、臨界超載、不超載的區域，通過編制禁止、限制、退出自然資源開發利用的產業目標，統籌推進山水林田湖草系統治理。同時，強化自然資源開發利用信用體系，嚴格合同履行監管，研究制定合同履行違反國家標準、浪費自然資源、污染環境和破壞生態的認定標準和處理政策，對合同履行違反雙方約定和政府規定的市場主體，依法予以懲戒。

健全自然資源開發利用標準管理制度。適應自然資源管理體制改革要求，深入推進自然資源開發利用標準管理改革，從單一的節約資源管理轉向節約資源、保護產權和流轉順暢并重，促進自然資源交易品種的標準化和開發利用的節約化。目前，需要進一步完善重點行業建設用地標準體系，健全農村集體基礎設施、農業設施用地標準體系。研究建立用海、無居民海島開發利用標準體系，建立地上、地下統籌和山水林田湖草統籌及陸海、水陸等資源統籌開發利用管理的標準體系，建立全國統一的自然資源市場交易規范、規則，明確自然資源交易方式、合同形式、國家標準等，在此基礎上，各類資源主管機構根據不同類型資源交易特點，進一步細化交易規則。

分類推進市場體系建設

由于土地資源承載了絕大部分的可開發利用自然資源，而且土地資源具有不動產特性，因此，建立以國土空間為載體的統一的土地資源市場體系對于健全完善整個自然資源市場體系至關重要。

建設城鄉統一的建設用地市場?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立城鄉統一的建設用地市場，開展農村土地制度改革試點，不斷探索積累改革的經驗，新《土地管理法》明確了集體經營性建設用地可以入市，“保護產權、同權同價、維護契約、平等交易”的城鄉統一建設用地市場體系正在加快構建。一些地區將耕地、林地、草地的產權交易都納入農村土地產權交易市場中進行交易。從市場發展的角度，以土地承包經營制為基礎的土地市場可以歸為一類，即“農村承包土地流轉市場”，包括采用承包方式進行經營使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農業的農民集體所有和國家所有的土地（不包括農村建設用地、宅基地等）。

建立統一的土地資源市場體系。土地資源在自然資源中居于主體和核心地位。從自然資源的屬性特點來看，土地都是最基本的依托和空間載體，一些自然資源以土地的形態（山嶺、荒地、灘涂）存在，或依附于土地（礦藏、水流、森林、草原）存在。農田、森林、草原、河流、湖泊、荒地、灘涂等以土地形態存在的自然資源都可看作是土地資源的組成類型，礦產、水、生物等自然資源則是以土地資源為空間基礎。從長遠看，由于產權體系、行政管理以及規劃和用途管制等原因所形成的分散的土地資源市場，將通過規范產權體系和市場規則打通、融合各類資源市場，建立統一的市場運行體系，使不同類型的土地資源在產權明晰、符合規劃管制、符合法律規定的條件下，均可進入市場交易，同時通過差異化的準入要求、約定或規定條件等，實現不同類型土地資源的差別化管理和利用。

統籌協調自然資源市場體系建設。自然資源市場體系建設的關鍵是土地資源市場建設，同時，要協調好與礦產資源、水資源、海洋資源等資源市場的關系，理順礦業權、水權、林權、海域使用權與土地所有權、使用權之間的關系，協調礦業用地、海域、水域的取得方式、年限問題，與土地的取得方式、年限等一致，從而形成統一開放、競爭有序的自然資源市場體系。統一的自然資源市場體系具有以下特點：一是市場配置范圍擴大，包括各類自然資源資產實物以及資源環境、生態產品、自然資源開發利用權利等非實物的全要素。二是市場主體多元化，除了個人、法人等市場主體，還包括不同層級全民所有自然資源所有權代表和不同集體所有權代表等主體。市場主體能夠自主決策、自負盈虧，對市場的供求、價格信號反應靈敏，競爭更加充分。三是客體更為豐富，自然資源資產的產權類型、權能結構、權利內容更為豐富、細化，形成豐富多樣的客體形式。四是市場結構更為完善，礦業權、水權、林權、海域使用權通過與土地使用權的關聯、統籌，逐步融合。除了一級市場的進一步發展，二級市場將更為發育、活躍。五是市場監管的方式將發生根本性轉變，從直接參與市場活動或對市場活動進行行政審批等方式轉為制訂規則、規劃、規范、標準、要求等，對自然資源開發利用保護的方式、規則及要求將更為全面、精細。

完善市場服務和監管體系

完善市場服務和監管體系，要按照簡政放權、放管結合、優化服務的總體要求，明確各類自然資源資產的保護和使用目標、方向、市場配置方式，建立健全自然資源市場信息歸集、共享和發布制度，統籌推進各類自然資源市場化配置。

提高監測監管技術保障能力。充分發揮大數據、云計算、衛星遙感等現代技術，依托自然資源“一張圖”大數據平臺等已有成果，根據自然資源統一管理需求，整合構建統一的自然資源監測監管平臺，深度挖掘大數據分析、應急預警、全流程管理等功能，提升監管水平和效率。

提高協同監管水平和聯動能力。依據自然資源開發利用管理事權劃分，按照權責一致原則，在賦予地方政府更多自然資源開發利用管理自主權的同時，賦予地方政府和部門更多的市場監管職責，有機整合并盡快理順自然資源管理部門現有職能，建立健全系統內國家、省、市、縣、鄉五級的協同監管機制，推動實現跨部門、跨區域資源共享和協同監管，構建“橫縱”協同監管總體格局。

統籌整合自然資源市場交易平臺。依托公共資源交易平臺，按照先聯通后統一思路，整合土地、海域、礦產、水權等公共交易功能，建立包括不同所有制主體交易各類自然資源統一的服務平臺，建立交易價格、用途、履約等關鍵信息申報制度，利用現代技術及時匯集自然資源開發利用、合同履行信息，為加強市場調控和監管提出信息支撐。根據自然資源交易的異同，整合規范自然資源交易代理、價格評估、登記代理等中介服務，提高交易機會，降低交易成本。（作者單位：自然資源部咨詢研究中心）