加大統籌整備力度 構建分類利用機制

宋珊

廣東省東莞市拓展與優化城市發展工作開展以來，改變了以往以單個項目為導向的做法，把土地先收儲回來，建立全市“一盤棋”引導收儲落圖落地的機制，使規劃項目能及時落地并開工建設;全鏈條跟蹤地塊入庫、出庫及使用情況，及時增補，形成庫存動態平衡，逐步構建“收管用”的良性循環機制。

2021年，廣東省東莞市吹響了7大戰略性新興產業基地啟動建設的號角，計劃在未來幾年內打造千億級戰略性新興產業集群，推動城市高質量發展。為拓展優化城市發展空間，深入推進“灣區都市，品質東莞”建設，東莞市通過建立目標引導機制，改變以往單個項目為導向的做法，立足城市品質提升、片區發展、城市經營，最大程度用好用活土地儲備資源，構建了一系列的土地收儲整備分類利用機制，全市“一盤棋”引導土地收儲落圖落地，不但為優質產業項目提供了寶貴的連片充足空間，還為公共服務設施等規劃價值較低的項目落地提供保障，從而提升了城市建設水平，提高了人居環境質量。

為龍頭項目落地提供土地要素支撐

近年來，隨著邁入“粵港澳大灣區”的新發展階段，東莞市土地資源、生態環境更趨緊約束，過去各鎮、街道、村、組“單兵作戰”“遍地開花”的模式已經很難滿足土地集約高效利用要求，土地權屬復雜、利用碎片化、畝均產出效益低等問題成為制約全市實現更高水平發展的重大瓶頸。加大土地收儲整備力度，整備出更多優質空間，持續為重大項目、龍頭項目提供土地要素支撐，對東莞的高質量發展至為關鍵。2019年，《東莞市人民政府關于拓展優化城市發展空間加快推動高質量發展的若干意見》提出，高度實施“拓展優化城市發展空間”（以下簡稱“拓空間”）戰略工程，全方位拓展與優化城市生產、生活和生態空間，作為東莞參與粵港澳大灣區建設、推動實現高質量發展的重要支撐。經過3年的探索實踐，東莞統籌整合了一大批資源要素，其中，土地收儲3.76萬畝，存量土地盤活3.48萬畝，工改工整備拆除1.85萬畝，年均收儲面積均在萬畝以上，收儲總量不斷創下新高，逐步實現了土地統籌開發、重大項目供地、集體經濟提振、公共配套完善等多方共贏局面，為城市經營運轉和高質量發展提供了可靠支撐。

“東莞市‘拓空間’戰略實施以來，改變了以往以單個項目為導向的做法，把土地先收儲回來，建立全市‘一盤棋’引導收儲落圖落地機制，我們希望達到一有項目就可以馬上落地的目標。”市“拓空間”總指揮部辦公室負責人表示。具體做法是：全鏈條跟蹤地塊入庫、出庫及使用情況，及時增補，形成庫存動態平衡，逐步構建“收管用”良性循環機制。實現城市發展供給支撐，以經營性用地支撐經濟運轉、以產業用地支撐產業升級，以公共服務用地支撐社會發展，保障城市良好運營發展。

全市“拓空間”戰略實施以來，土地收儲工作呈現出穩中有進、穩中向好的態勢，土地收儲面積大幅增加、成效顯著。走進塘廈林村汽車城，東益新能源汽車產業總部項目超過7.4萬平方米的工地上，塔吊林立，運輸車來往穿梭，上百臺施工設備開足馬力運轉?！绊椖恳淹瓿?萬平方米的地下空間建設，1至4號樓建至5層以上?！敝袊鴦P利集團有限公司副總裁歐貴成表示，作為省、市重大項目，東益新能源汽車產業總部項目簽約落地以來，從用地、規劃到建設，政府都有專人跟進，審批效率很高。

這是東莞以土地收儲整備促進產業項目落地的一個縮影。近年來，京東都市智能產業新城、天安數碼、硅谷動力智能制造、康華醫療等一大批國家、省、市重大項目在東莞成功落地，土地收儲為制造業發展提供了高品質、低成本的產業空間。

創立“基礎補償﹢增值共享”

補償機制

選址在松山湖東部工業園的東部智能制造產業基地和東莞新材料產業基地均屬于東莞市7大戰略性新興產業基地。市“拓空間”總指揮部辦公室負責人介紹，這個工業園的土地在“沉睡”了10多年后，2020年4月，由松山湖高新區收儲6520畝土地并動工建設，投資總金額54.3億元，目前，已經吸引了國內外12個優質項目入駐。松山湖東部工業園在土地收儲中，實施了“基礎補償+增值共享”的激勵措施，創新利益共享機制，讓市、鎮、村三級共享改革紅利，著力構建市級主導、規劃引領、多管齊下、利益共享、綜合保障的土地收儲整備新格局。產業產值越高，老百姓的分紅收益越大，共同做大“蛋糕”，有效提升了鎮、村參與土地統籌的積極性。

“我們在土地整備中突出‘讓利’，將收益大部分留在鎮、村，著眼民生福祉。”水鄉管委會城市更新局有關負責人介紹，管委會與屬地鎮約定出讓收益一定比例用于單元內村莊活化整治，全面提升村莊人居環境品質。

由“宗地收儲”轉向“片區收儲”

位于濱海灣新區的威遠島，是東莞最具特色的海島，也是大灣區為數不多擁有連片開發土地的片區。地處粵港澳大灣區幾何中心，由交椅灣、沙角半島和威遠島三大板塊組成，規劃面積84.1平方千米。2019年，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》發布，將新區開發建設納入國家戰略，支持東莞與香港合作開發建設東莞濱海灣地區，集聚高端制造業總部、發展現代服務業，建設戰略性新興產業研發基地，打造粵港澳大灣區特色合作平臺。為高質量構建“一廊、兩軸、三板塊”空間格局，濱海灣新區管委會堅持以“高標準規劃、高品質建設、高效能管理”差異化打造交椅灣、沙角半島和威遠島三大板塊，大力構建高端電子信息產業、人工智能、生命健康、現代服務業“1+2+1”現代產業體系，目前，已布局正中、歐菲等產業項目，2020年，成功獲批省級高新技術開發區。

威遠島是濱海灣新區三大板塊之一，是大灣區為數不多擁有連片待開發土地的片區，其中，計劃投資100億元、占地2100畝備受關注的大灣區大學也計劃落戶于此。為切實抓好土地整備這個開發建設的關鍵基礎，加快推進各類重大項目開發建設進程，濱海灣新區按照“整島統籌、分段實施、量力而行、滾動發展”總體思路，制訂威遠島片區土地整備工作計劃。面對時間緊、任務重、難度大的土地整備任務，濱海灣新區管委會落實屬地管理責任，采取包干到片、活用政策、追根溯源化解歷史問題等措施，力爭把工作做實、做細、做通，通過“股東表決、夯實群眾基礎”方式，取得4個社區絕大多數村民支持，2020年，順利完成威遠島約6000畝集體建設用地整備，總體表決通過率87.86%，穩步推進土地整備各項工作開展。截至2021年底，完成土地整備7073畝，完成收地4566畝，其中，大灣區大學范圍內完成整備1003畝，完成收地310畝;威遠島私宅已完成測繪287宗，完成率98.6%;完成簽約230宗，完成率79%。

威遠島“整島統籌”的探索實踐是東莞土地收儲思維由“宗地收儲”轉向“片區收儲”的生動體現。2021年8月，濱海灣新區重大項目集中開工儀式舉行，vivo智慧終端總部、濱海景觀活力長廊東寶河堤段、交椅灣新河工程等15個重大項目集中開工，總投資額超100億元，大灣區的藍圖正徐徐展開。

連片空間拓展是東莞實現高質量發展的必由之路。市“拓空間”總指揮辦公室負責人表示，下一步，將按照“市級統籌、連片開發、定位清晰、難易結合、片區平衡、凝聚共識”總體思路，全力統籌推進10個標準化片區土地整備相關工作，目前，已完成資源調查與規劃分析等前期工作，初步確定4個2000畝級別片區以及2個700畝級別片區作為“4+2”近期重點實施片區，并對片區定位和功能布局進行了精細謀劃。同時，將以資源統籌為總抓手，以市級高位統籌、資源精準配置、分類整備實施為路徑，突出片區綜合開發，促進規劃、資源配置、招商等模式轉變，構建市級主導規劃與招商、片區開發總體平衡、產業與空間密切聯動、補償標準程序統一的土地整備創新模式，聚焦連片產業空間拓展，推動“地找項目”，引“龍頭”聚“鏈主”，提升城市能級，優化綜合環境，打造標準化產業片區，以高品質空間賦能高質量發展，保障城市可持續發展。（摘編自《中國自然資源報》2022年4月7日6版）