激勵社會資本參與生態保護修復的制度安排

趙婧

2021年11月，國務院辦公廳印發《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》（以下簡稱《意見》），從規劃管控、產權激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持等方面，向社會資本參與生態保護修復釋放出政策紅利。就如何通過制度體系建設，進一步激發社會資本活力，增強市場信心和預期等方面，自然資源部國土空間生態修復司司長周遠波對相關問題作了解答。

記者：《意見》出臺的背景是什么？有哪些特點？

周遠波：黨的十八大以來，以習近平生態文明思想為指引，各地、各部門積極推進生態保護修復，取得顯著成效。但由于歷史原因，目前，存在一些突出矛盾。一方面，一些地區生態系統受損退化嚴重、生態修復欠賬較多、資金投入不足，需要動員全社會力量共同參與;另一方面，社會資本的參與機制尚未有效形成，還存在信息披露不充分、參與渠道不暢通、支持政策不明確、回報路徑不清晰等問題。

為解決這些問題，經中央全面深化改革委員會審定，國務院辦公廳印發了《意見》。

《意見》呈現3個顯著特點。一是針對性強，問題導向特征明確，聚焦解決資金瓶頸問題。《意見》明晰了社會資本參與的內容、方式、程序，為社會資本充分掌握信息、理性分析研判、公平公正公開參與生態保護修復提供了條件。同時，《意見》提出了5個方面的支持和激勵政策，包括規劃管控、產權激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持，通過這些政策的落地落實，保證社會資本投入的合法權益和相應收益。

二是政策性強，既考慮產權激勵等自然資源方面的政策，又打出政策“組合拳”。在產權激勵方面，明確對集中連片修復達到一定規模和預期目標的主體，可以依法依規取得一定份額的自然資源資產使用權，從事相關產業開發;完成生態修復的社會主體，可以優先在完成修復的建設用地規模內獲得自然資源開發權益，并從相關產權關聯權益中獲得合理回報。在規劃管控方面，將生態保護修復及后續產業發展的空間需求納入國土空間規劃，允許碎片化零散耕地、園地、林地及其他農用地通過空間置換和優化布局進行整合，為修復區域內的用地布局優化提供了依據。在資源利用方面，明確依據方案及其工程設計，對于施工中產生的剩余土石料、淤泥淤沙等資源，可以進行綜合利用，納入成本管理或者通過政府組織交易獲得回報。《意見》還明確了社會資本參與生態保護修復的財稅支持、金融扶持政策。

三是操作性強，明確了社會資本的參與內容、方式、程序、領域等參與機制。《意見》鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復項目投資、設計、修復、管護等全過程，圍繞生態保護修復開展生態產品開發、產業發展、科技創新、技術服務等活動，對區域生態保護修復進行全生命周期運營管護。《意見》明確了社會資本可選擇自主投資、與政府合作、公益參與等不同參與方式。提出科學設立生態保護修復項目、合理制定生態保護修復方案，并通過市場公開競爭方式選擇生態保護修復項目的修復、經營主體，確保公開透明，讓每個有能力有意愿參與的市場主體都有公平參與并獲得回報的機會。社會資本可以參與自然生態系統、農田生態系統、城鎮生態系統、礦山生態系統、海洋生態系統等各類生態系統的保護修復，并鼓勵和支持其全過程參與，探索發展生態產業。

記者：相關制度設計著重考慮了哪些方面？

周遠波：第一，構建“誰修復、誰受益”的生態保護修復市場機制。我國“誰破壞、誰修復”剛性約束制度基本形成，市場主體應依法履行生態保護修復的法定義務。《意見》重在鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責任為主（包括責任人滅失、自然災害造成等）的生態保護修復。在基本原則上明確要求尊重市場規律，用改革激發市場活力、用政策引導市場預期、用規劃明確投資方向、用法治規范市場行為，逐步形成激勵與約束并舉的機制。

第二，建立有為政府與有效市場結合機制。發揮政府的主導作用和政策引導激勵作用，將一定數量一定期限的資源使用權、經營權及其關聯權益依法依規賦予社會資本，使其能夠在生態保護修復中獲得長期合理收益。同時，社會資本方要提高供給能力和效率，增強有效防范風險的能力，使市場作用和政府作用相輔相成、相互促進、互為補充，更好提升生態公共產品質量和公共服務品質。

第三，探索相關政策集成配套機制。一是釋放自然資源相關政策紅利，協同相關改革任務落地。重點考慮與自然資源資產產權制度、生態產品價值實現機制等相關改革任務協同推進。創新自然資源資產產權激勵政策，通過產權制度安排、釋放產權關聯權益等，支持社會資本在保障生態效益的前提下，獲得合理收益。實施系統修復，增加生態產品供給和價值實現能力。二是充分吸納和借鑒相關部門已有支持政策與改革實踐。借鑒吸納國家創新重點領域投資融資機制，政府和社會資本合作、環境導向型可持續發展等模式，以及生態環保、農林水利等領域支持政策，環境產業等相關改革成果和實踐經驗。

同時，著力解決政策落地的實現路徑問題。深化“放管服”改革，運用成熟政策、金融工具，創新投融資模式，明確社會資本的投資重點領域、合理回報和退出路徑等機制，強化政策執行和落地生效，促進社會資本“進得去、退得出、有收益”。在總體制度設計中，也給各地留出改革實踐空間，鼓勵制定相應配套政策和規定。

記者：在貫徹落實方面，有哪些具體思路？

周遠波：關于《意見》的落實，2022年全國自然資源工作會議明確要求，進一步完善相關配套政策措施，細化操作程序，在各省（區、市）推出一批試點，加強示范引領，探索建立導向明確、路徑清晰、投入持久、回報穩定的商業化運作模式，保障社會資本合法權益，充分調動市場主體積極性。有效推動社會資本參與生態保護修復工作落實落地，促進各項支持政策措施落到實處，是今年生態保護修復工作的一項重要任務。

下一步工作思路，一是明確分工，細化政策。通過工作協商，明確各有關部門和單位的職責分工，并制定完善相關配套政策和措施。各地根據《意見》規定，結合當地實際，確定配套辦法或實施細則，細化操作程序。通過部門配合、上下協同，形成共同推進的工作合力。二是試點示范，創新模式。強化示范引領，在支持市場主體發展上，發揮骨干企業的帶頭引領作用;在推進研發和創新模式上，鼓勵開展生態保護修復理論和方法等基礎研究，研發關鍵技術，探索各種商業模式和可持續發展機制。三是搭建平臺，保障服務。建立社會資本參與生態保護修復信息服務平臺，為形成生態保護修復市場創造條件，逐步形成培育產業、支持企業、帶動就業的良性機制，推動構建生態修復市場及其配套技術服務市場。引導骨干企業搭建混合所有制企業等合作平臺，促進各類資本融合和產業協同。四是跟蹤評估，加強督導。對各地推進情況加強指導、科學評估，對發現的問題要及時糾偏，特別要防止和杜絕借政策之名行違規之實，非法侵占自然資源，破壞生態環境等問題的發生。

各級自然資源部門要增強工作主動性，強化工作統籌，制定生態保護修復的規劃，明確修復任務，科學設立生態保護修復項目，并確定生態保護修復的目標及自然資源資產配置的要求，在《意見》落實上主動作為、有大作為。（摘編自《中國自然資源報》2022年4月22日1版）