科研經費“放管服”政策實施研究

穆 沐

(西南財經大學財務處，四川 成都 611130)

0 引言

創新是引領發展的第一動力?？蒲许椖亢唾Y金管理改革是推動科技體制改革的切入點和突破口，事關科技事業發展全局。近年來，國家科研經費“放管服”改革進程不斷深入推進，科研人員經費使用自主權進一步提高，科研活力不斷釋放，但仍然面臨政策執行存在偏差、經費使用效率不高等需要解決的問題。

1 科研經費管理國家政策變化態勢

2012年9月黨中央、國務院出臺《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》(中發〔2012〕6號)，提出“推進科技項目管理改革”“完善科技經費管理制度”的要求。

2014年3月，國務院出臺《關于改進和加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(國發〔2014〕11號)，堅持問題導向，在經費管理方面做出如下改革：進一步下放預算調整權限，在不突破三項支出預算總額的前提下，允許會議費、差旅費、國際合作交流費三項支出之間調劑使用；完善間接費用管理，間接費用用于補償項目承擔單位為項目實施所發生的間接成本和績效支出；改進項目結轉結余資金管理，對于結項后符合要求的結余資金，可按規定留歸項目單位使用”。

2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(中辦發〔2016〕50號)，有針對性地解決科研人員提出的項目資金管理過細過死、重物輕人等問題，制定如下改革舉措：簡化預算編制，將會議、差旅國際合作與交流三項費用合并進行預算，同時減少測算依據，下放調劑權限給項目承擔單位；提高間接費用比重，進一步增加對科研人員的激勵；勞務費預算可不設比例；項目驗收通過后結余資金在2年內可由項目承擔單位統籌安排科研直接支出；對橫向項目經費也進一步放開，按照合同約定或委托方要求使用。

2018年7月，國務院印發《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》(國發〔2018〕25號)，提出建立完善以信任為前提的科研管理機制。經費管理方面，進一步提升了單位對于經費管理使用的自主權，除設備費外，直接費用的其他科目預算調劑均由項目承擔單位審批；選取部分科研院所進行試點，允許提取不超過20%的獎勵經費。

2021年8月，國務院辦公廳出臺《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》(國辦發〔2021〕32號)，在經費管理方面進一步提升承擔單位和科研人員自主權，合并預算編制科目，按設備費、業務費、勞務費三大類編制直接費用預算；設備費預算調劑由項目承擔單位審批，其他費用調劑權下放給項目負責人；在人才類和基礎研究類科研項目中推行經費包干制；進一步提高了間接費用比例；財務報銷方面，國內差旅中難以取得發票的住宿費可實行包干制。

通過梳理近年來國家相關科研經費管理政策可以看出，國家政策有針對性地不斷進行調整，包括簡化預算編制、下放預算調整權限，提高間接費用比重、加大績效支出，勞務費不設比例限制，改進結轉結余資金留用處理方式等，就是為了解決科研人員反映的項目管理手續繁瑣、經費管理過多過嚴、經費管理要求不符合科研規律、事務性負擔過重等“痛點”和“難點”問題，給科研人員減輕負擔，讓他們專心搞科研。

2 國家級基金項目“放管服”政策落實情況比較研究

根據《若干意見》精神，特別是針對科研經費管理過程中科研人員反映的突出問題，2021年國家三大基金項目均修訂了項目資金管理辦法，對相關政策進行了調整。

1)項目預算管理方式及費用構成。通過以上對比看出，國家三大基金項目在預算管理方式上都做出了調整，增加了人才類和基礎研究類等可適用包干制的項目，直接費用預算均簡化為三類，之前需要細化預算的資料、出版、差旅、會議等費用均涵蓋在業務費預算項中，減少了科研項目執行過程中因費用預估不準確而需要執行的預算調劑程序。項目預算管理方式及費用構成如表1所示。

表1 項目預算管理方式及費用構成

2)間接費用比例。通過對比三大基金項目間接費用提取比例看出，間接費用均進一步提高，尤其是對科研人員反映強烈的純理論類研究項目間接費用提取比例最高達60%，此類項目智力投入相對較多，需要執行的科學試驗、儀器設備等的需求較少，此次改革切合不同類型科研項目的實際需求。間接費用提取比例如表2所示。

表2 間接費用比例

3)預算調劑。通過對比三大基金預算調劑相關規定看出，自科委和社科辦只保留了對預算總額和調增外撥經費的審批權限，其余預算項目的調劑全部下放給了項目單位和項目負責人，“繁榮計劃”的調劑權限全部下放給高校和項目負責人，進一步減少了由于科研人員對每一類項目預算開支范圍區分和把握不準確而帶來的預算編制問題，也簡化了因科研活動不確定性帶來的調整程序。預算調劑相關規定如表3所示。

表3 預算調劑

4)財務報銷。通過分析此次改革關于財務報銷的規定看出，對參會人員的交通費等可在會議費中報銷、符合規定的住宿費可包干使用、對科研活動中的特殊情況可根據實際發生額報銷等規定，符合科研活動實際，進一步解決了科研經費報銷中長期存在的“煩”與“繁”問題。財務報銷相關規定如表4所示。

表4 財務報銷

3 關于落實科研經費“放管服”政策的思考與建議

1)完善科研財務助理制度。2016年，《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》就明確提出“項目承擔單位要建立健全科研財務助理制度，為科研人員在項目預算編制和調劑、經費支出、財務決算和驗收等方面提供專業化服務”。但實際工作中，制度的落實與執行與改革目標還存在差距，未達到政策預期效果。①受制于經費的限制。普通的科研項目尤其是人文社科類項目，研究經費較少，大多項目經費總額在幾萬到幾十萬不等，用于項目研究本身相對較為緊缺，無法支撐專職科研財務助理費用。②受制于認識上的不足。項目承擔單位和科研人員認為聘請科研助理需要解決的只是報銷問題，科研助理就是幫助科研人員整理粘貼發票，執行報銷手續。大部分科研助理為對科研經費管理政策一知半解的兼職學生或行政人員，并不能在科研項目執行全過程中真正發揮助理效用。③受制于科研財務助理的專業差距?？蒲胸攧罩淼恼w專業水平不高，對政策的學習、理解和運用能力有限，且由于受科研人員聘用，產生了依附關系，面對一些可能存在的財務風險，提出獨立客觀意見的機會不多，更加削弱了專業性?；谏鲜鰩c問題，建議除有長期穩定經費支持的科研團隊外，由項目管理單位統一聘用科研財務助理，按照科研項目規模進行分配，如高?？捎蓪W院或系所根據本學院(系所)科研經費規模聘用相對固定的若干名專業人員作為科研財務助理，為本單位老師提供科研立項、預算、報銷、結項、協助審計等全過程專業財務服務。學?？蒲泄芾聿块T和財務管理部門可對財務助理進行定期培訓，做好政策宣傳和問題反饋，提升科研財務助理的專業化水平，其聘用經費可由學院(系所)承擔或由老師科研項目經費分攤，在提高財務服務效能的同時，減輕老師的科研經費開支負擔，減少經費違規風險。

2)加強科研領域誠信建設，建立負面清單。按照科研“放管服”要求，項目主管部門和承擔單位應該力求在工作機制、制度規范、教育引導、監督懲戒方面進行完善，全面營造誠實守信的科研環境，強化科研人員“底線”意識，防范違規行為的發生。在全國范圍內推動科研誠信系統與信息平臺建設，對于科研人員在成果認定、經費報銷等環節中出現的失信情況納入信用記錄管理，追究相關單位和人員責任。對于審計檢查中發現的違規現象和不合理使用科研經費的情況，建立負面清單，將典型違法違規案例進行公開通報作為警示教育，讓科研人員知道不能做什么，幫助科研人員識別科研經費使用中的“紅線”和“禁區”。

3)強化績效評價和結果運用。《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》提出，要“強化科研項目績效評價”“推動項目管理向重質量、重結果轉變”“加強績效評價結果的應用”。首先要提升科研人員的績效意識。從實際情況看，部分科研單位和人員對績效的認識還存在“重爭取、輕管理、重使用、輕績效”的慣性思維。在經費使用過程中仍然存在經費支出與科研項目的相關性不足的問題。其次，在科研管理實際中，要依托信息化手段，以科研活動目標為導向，科學合理設定績效指標體系，進行全過程預算績效管理，并將績效執行和評價結果情況與分配制度相匹配，激勵科研人員提升科研能力。

4)加強科研管理信息化建設。建立科研信息共享平臺，推進科研管理與財務、資產、合同等系統一體化建設。項目依托單位相關職能部門可通過信息平臺對科研人員關注的科研管理熱點、難點問題進行解答，搭建起快捷高效的溝通平臺。通過科研與相關業務系統數據共享和相互推送，科研人員可在網上完成項目立項、經費到賬認領、預算調整、合同審簽、資產申購、經費支出、經費核對等各類業務線上實時辦理。在此基礎上搭建科研管理大數據監管平臺，并依托數據模型對可能存在的風險點、疑點問題進行信息實時反饋，管理部門和科研人員均可通過平臺對項目經費支出情況、績效完成情況及反饋信息進行實時查看，由事后控制轉為事前、事中控制，防范管理風險，提升科研經費使用效益。