關于粵港澳大灣區城市社區治理創新的調研與對策＊
——以珠海市西城社區為例

嚴玥

（廣東科學技術職業學院，廣東珠海 519090）

社區既是政策的落實點、組織的落腳點，也是社會利益的交匯點和矛盾的集聚點，伴隨著類型和規模方面的變化，社區治理的結構和功能也有巨大的轉變[2]。社區治理事關廣大社區居民的福祉，影響著經濟和社會的和諧發展，是促進創新發展的動力源頭。

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出，要建設成為充滿活力的世界級城市群，打造宜居宜業宜游的優質生活圈。珠海作為粵港澳大灣區重要門戶樞紐、珠江口西岸核心城市，始終把創新基層社會治理方式作為政府工作的一個重心，著力把珠海建設成令人向往的青春之城、活力之都。西城社區作為珠海市社區治理的典范，近年來，在市、區、鎮黨委的高度重視和大力支持下，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以黨建工作為核心，以群眾滿意為根本，以社會穩定為基礎，以居民自治為方向，深入開展幸福村居創建活動，促進了社區各項事業的協調持續發展。

1.西城社區治理現狀

1.1 社區的組織結構

三灶鎮人民政府：珠海市金灣區現轄三灶、紅旗、南水、平沙4個鎮，41個行政村（社區）。三灶鎮共有魚月村、中心村、海澄村、魚林村、三灶社區、金海岸社區、草堂灣社區、西城社區8個行政村（社區）。課題組調查的西城社區由三灶鎮人民政府直接指導管理。

居委會：《城市居民委員會組織法》中對居民委員會進行了明確的定義，將社區視為生活在同一地域范圍內，并且具有共同意識和利益的社會集體，其中規定“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。但西城社區在實際的管理中存在著居委會行政化的傾向。西城社區居委會承擔了許多法律規定外的屬于政府行政部門職責范圍內的工作；居委會由三灶鎮政府配備專職干部負責相關事務工作，并且能夠享受事業編制待遇等。

物業公司：物業公司是按照法定程序成立起來的經濟實體，具備獨立企業法人的資質，能夠經營物業的管理業務，與所負責和服務的業主或者使用人之間存在著平等的主體關系。一般都是在接受業主和使用人的正式委托之后，嚴格按照相關法律法規的規定，在特定區域或者范圍內實行專業化管理措施，幫助業主和使用人解決相關問題，嚴格履行物業管理合同，并能夠獲得相應的報酬。這里，時代山湖海屬于信誠物業、保利香檳國際屬于保利物業、鴻泰花園屬于鴻泰物業等。他們進行治安管理、負責業主的安全工作等。

業主委員會：是指在物業管理區域內部由業主或者使用人經過共同選舉所得出的業主代表組成的委員會團體，從根本上代表了業主的利益，在工作中需要積極反映和表達各個業主的意愿以及實際訴求。并且具備監督物業服務的權利，督促物業部門履行自己在服務合同的各項要求，并不具備獨立法人的資格，屬于群眾自主組織，但真正起到作用的卻很少。

1.2 社區的功能設計

西城社區考慮到社區居民的衣食住行等方面，無論是傳統社區、發展中社區、現代社區還是發達社區，在當前互聯網的背景下，功能相比之前也更加豐富和多元化，目前西城社區具有社區規劃、社區建設管理、物業管理、環境衛生管理、文化管理、人口管理、安全管理、服務管理等重要功能，涉及居民生活的方方面面，是社區工作在不斷滿足社會需求過程中所形成的職能體系和發揮的作用。

1.3 社區的服務體系

西城社區的服務體系還是比較健全的，構建了區域性養老、家政、法律、文化、衛生、教育、救助和志愿者幫扶等服務網絡和服務實體，并在社區內設立了相應的服務站點——西城社區黨群服務中心和西城社區社會服務站，更加便民實用。

如圖1所示，對西城社區已有公共服務配套設施（如公共活動所需的場所、軟硬件設施等）滿意度數據主要反映了居民對社區公共服務的滿意程度，社區公共服務配套措施完備與否，對城市社區治理來說是個很重要的問題。上圖顯示居民們對社區公共服務是基本滿意的。

圖1 對西城社區已有公共服務配套設施（如公共活動所需的場所、軟硬件設施等）的滿意度

如圖2和圖3所示，調查數據反映出西城社區居民對社區工作內容的了解程度和對社區組織活動的參與意愿。在社區治理中，居民自治程度和參與意識高低直接影響治理效果。從上圖不難看出，西城社區居民參與意識不強，積極性不高。

圖2 對西城社區工作各項內容、組織各類活動的了解程度

圖3 參與西城社區組織各類活動的意愿

1.4 總體原因反思

綜上所述，在對西城社區的調查中，存在許多治理問題，根本原因有以下兩點：（1）體制方面不健全。西城社區從性質方面來看，屬于一個社會組織系統，獨立和區別于政府和企業，當前西城社區所采取管理體制還不夠完善，不能完全替代政府和企業履行管理和決策者的責任，還需要積極配合政府和企業的相關要求和調令，目前社區治理主體之間的關系沒有處理好，也沒有走上真正意義上的治理。（2）社區發展內在動力不足。在社區治理中，居民應是主體，但在我國傳統思想和現行體制影響下，無論是內地居民或是居住在內地的港澳人士，都沒有社區治理參與的意識，最終導致社區發展動力不足，引發了各種治理問題。

2.粵港澳大灣區城市社區治理存在的主要問題

通過對西城社區的實地調研，可以總結出當前粵港澳大灣區城市社區治理中存在以下問題：

2.1 渠道單一，籌集資金不足

資金是社區管理的“血液”，如果供血不足，會使得社區建設很難完成下去。《居委會組織法》中對居委工作的經費來源以及使用方法進行了明確規定，“居委會工作的經費和來源，居委會成員的生活補貼范圍、標準和來源，由不設區的市、市轄區的人民政府和上級人民政府規定并撥付。”根據這些要求，居委會的工作經費和人頭經費應當由財政解決。西城社區目前經費主要來源于三灶鎮政府，西城社區居委會每年根據社區工作實際情況上報年度預算，三灶鎮政府進行審批。但由于社區治理突發情況較多，經費預算往往難以滿足實際工作需要。

2.2 多頭管理，缺乏統一服務

居民居委會、業主委員會和物業公司是社區治理的三大主體，由于彼此利益不同、立場不同，往往會采取分別管理的方式，從各自的角度開展管理工作，各主體之間的利益還存在不一致性。（1）居委會與物業公司之間。現實中，某些居委會對物業公司的管理工作不太配合，導致物業公司開展工作非常困難。許多社區的物業公司對居委會也不理睬或擅作主張，導致對整個社區的管理帶來諸多障礙。同時，居委會和物業公司對社區內的一些收費項目、創收措施卻爭相管理。對于難點工作相互推諉，導致社區內許多問題管理不順。（2）居委會與業主委員會之間。現階段，業主與居民的身份隨著房屋商品化實現了雙重化，社區內也出現了一支新興力量——業主委員會。它是對接受委托的物業公司的管理工作實行監督管理的自治組織，代表社區內某個小區物業全體業主的利益。業主委員會雖屬于自治組織，但它與居委會的性質不同，兩者所代表的成員在數量和目標上有很大差異。居委會可以包括業主并代表其利益，但業主委員會還包括一定數量的承租戶居民，業主委員會不能代表其利益。另外，業主委員會由于是在房地產主管部門主導下產生的，組成人員有傾向性但無代表性，因此很難代表業主利益開展工作，居委會對業主委員會的干涉過多，甚至包辦代替，這些是造成居委會與業主委員會關系不順的主要原因。

2.3 社會和居民自主參與程度低

一個完整的社區往往是圍繞居民的聚居點所逐漸形成的，與居民的實際生活之間存在著十分密切的聯系，從根本上來說，居民是社區真正的主人，擁有著重要的決策權、管理權和監督權，居民可以直接對社區治理情況提出自己的建議和意見，也會對社區治理和改革產生直接的影響。一直以來西城社區居委會在工作的過程中，都依托于居民的監督，在政府的指導下進行相關工作的部署，整體來看存在行政化的特征，所采取的也主要是行政化管理手段和方式。根據目前的調研情況來看，西城社區治理中存在的主要問題在于：居民和社會的自主參與度較低，大部分都是老年人和少年兒童參與到社區治理的工作中，年輕人普遍不關心社區治理的成效如何。即便會了解和關心社區管理的一些問題，也沒有深入挖掘問題產生的根源，并沒有以實際行動配合。

3.完善粵港澳大灣區城市社區治理的對策研究

3.1 國外城市社區治理的經驗借鑒

3.1.1 國外城市社區治理的主要做法

粵港澳大灣區城市社區建設的總體目標，就在于促進社區建設和發展，從而更好地適應我國大灣區的整體規劃目標，為今后繁榮穩定的發展奠定堅實的基礎。為了高效實現該目標，可以深入探索和研究一些國家先進的社區治理經驗案例。

（1）美國城市社區治理。美國城市社區治理中主要包括三大主體：政府、營利部門和非營利部門。其中非營利部門主要是非政府組織或社會中介組織。營利部門（企業公司）主要致力于社區經濟的發展，非營利部門主要致力于社區服務和社區管理，政府則通過政策調節、制定法律和財政扶持等措施，站在更高層次上來實施宏觀調控和管理。非營利部門在美國社區治理中有著非常重要的作用。這種組織與政府沒有隸屬關系，是一種純粹的群眾性自治組織，領導人由社區居民民主選舉產生，基本宗旨就是滿足社區居民的需求。

（2）新加坡城市社區治理。新加坡的城市社區治理強調“人本主義”，突出“家庭”和“鄰里”關系。新加坡每個社區都建立了類似“鄰里中心”的基層社區組織，“鄰里中心”包含文化、娛樂、商業網點和便民服務等功能，為社區居民提供日常生活服務。新加坡“鄰里中心”把社區服務和商業功能集于一身，這一做法吸引了許多企業愿意按市場原則進行投資，拓寬了社區治理的資金來源渠道，帶來了城市社區治理市場化和現代化的變革。

（3）中國澳門城市社區治理。中國澳門城市社區一般都會成立一個“街坊會”，它類似我國內地城鎮的“居委會”，是一個致力于民間服務的社會團體。但和內地居委會受上級政府的“領導”不同，“街坊會”是自發的民間組織，沒有上級領導單位。“街坊會”的主要職責是與政府有關部門保持經常性聯系，針對政府出臺的社會政策、社會服務、基礎設施以及許多與社區居民切身利益相關的問題，代表社區居民與政府部門交換意見、提出建議，積極促進社區居民與政府的溝通。同時，“街坊會”還與政府部門長期合作，開展社會福利服務和救災賑災工作，積極推動社區居民參與社會事務和公益事業。在社區治理的資金來源方面，社會捐贈和政府財政支持是主要渠道。

3.1.2 國外城市社區治理的啟示

上述城市社區治理都有可借鑒的成功經驗。他們從各自的國情、社情、區情出發，較好地處理了政府、市場、社區三者之間的關系。他們都成立了基層群眾性自治組織，社區自治組織的功能和職責也比較明確，但社區治理的資金來源渠道各不相同。首先，美國是政府主導型的社會，其社區治理的資金主要依靠政府財政投入和政策支持。其次，新加坡社區治理的最大優勢在于引入市場主體對社區治理投資，拓寬了社區治理資金來源渠道，社區治理市場化較為成熟。相比較而言，中國澳門地區的社區治理則更多地依賴于社區成員的相互關愛、社會捐助和救濟。現階段，我國沒有美國那樣強大的經濟實力，社區治理不可能單靠政府投入。在粵港澳大灣區城市社區治理中，我們可以學習和借鑒新加坡和中國澳門的做法，由政府引導，積極引入市場主體投資社區治理，拓寬社區治理資金來源渠道，并通過宣傳教育社區成員，調動、培養其主動參與社區治理的積極性和意識，實現由政府、市場、社區三者共同治理社區事務。

3.2 完善粵港澳大灣區城市社區治理的措施

3.2.1 確定居民角色，強調人本觀念

從以上研究分析可見，一方面，社區治理的外在動因是轉變政府管理職能和引進市場投入，另一方面，社區治理的內在動力是增強社區居民主體意識。長期以來，社區居民一直把自己當作管理客體，被動地接受政府的行政管理，缺乏主體意識和熱情參與社區管理，同時，資金問題一直以來也困擾各社區，光靠外力支持，不是長遠之計。這就需要我們加強人本思想的宣傳教育，培養居民的社區理念和自治能力，給予居民治理的空間，使居民在社區治理中負有責任感，具有“社區治理與自身命運休戚與共”的命運共同體意識，形成“社區是我家，人人都愛它”的局面，這樣必然能減少社區治理成本，進而推進社區治理，使社區長遠發展。

3.2.2 明晰社區性質，突現服務功能

粵港澳大灣區城市的社區需要積極承擔起服務居民的責任，伴隨著社會生活的快速發展，加強對社區性質的界定，不僅需要為居民提供充分的日常生活相關的服務，加強居民之間的聯系，促進社區規模得到進一步擴展。同時還需要注重滿足居民的實際需求，構建多元化社區服務系統，借助先進的技術，構建統一的管理平臺，獲取居民的反饋信息。在改進和完善社區服務機制的過程中，需要堅持以人為本、服務群眾的原則，堅持以社區居民的實際需求為導向，積極調動居民的參與動力。當前居民的訴求是多元化的，在改善社區治理工作體系的過程中，應注重充分發揮市場的作用和功能，借助中介機構以及服務組織加強與當地居民之間的溝通，建立完善的管理體系，不斷優化當地的機構和基礎設施，從而盡可能服務于整個管轄區域，促使所負責的地域范圍內的社區成為有效社區，盡可能提高社區居民的滿意度。除此之外，社區還需要進行統一調度，構建政府、市場等主體共同參與的管理體系，由此督促各個主體積極發揮自己的優勢和效能，構建和諧社區提高社區居民的實際生活質量，同時還應建立完善的管理服務組織，積極服務于居民，切實解決居民在生活方面存在的問題。社區應在未來的發展過程中盡可能提升自己的產業化和社會化管理水平，健全現有的基礎設施，還應建立專門的公益性組織，為居民提供豐富的服務形式。

3.2.3 關注結構重組，完善社區組織

粵港澳大灣區城市社區治理是系統化管理，它應通過社區發展的實踐過程實現社區發展的價值目標。所謂系統化管理就是要求系統的各個組成部分、要素之間保持協調運行，所以社區治理在內容上十分豐富，延伸至各個方面，主要涵蓋社區黨建、社區經濟、社區文化、社區教育、社區衛生、社區治安、社區環境等方面。這些都需要我們充分開發和利用社區資源，完善社區各項配套改革措施，鼓勵社區各組織參與，以系統化管理的思維來協調彼此的關系，重構社區組織，完善社區治理模式。在調研過程中，我們發現西城社區中的一些單位缺乏對社區基本事務的了解，不能切實解決社區建設中存在的問題，而且尚未能向其提供充分的服務。一些單位往往由于彼此利益不同，采取獨立管理的方式，很難參與到社區治理工作中，除此之外，也缺乏與社區組織之間的溝通和交流，這也會導致一些地方社區“上門求助”，主動尋求單位的幫助。對此，需要建立具有獨立法人資質的社區自治組織，積極承擔起社區治理和管理的責任，首先可以開拓不同主體參與的渠道和路徑，另外，西城社區中還有為數不少的中共黨員，這是非常寶貴的人力資源和組織資源，這就需要加強社區黨組織建設，建立社區黨群服務中心，使黨員和黨組織在社區參與中發揮帶頭作用，進一步促進和加強社區管理。

3.3 居民參與是完善社區治理的關鍵

值得一提的是，增強社區創新的內生動力源是居民自主改造和意識，因此需要加強對居民的宣傳和教化，圍繞大局，建設有利于居民的社區，確保居民能夠在社區發展中得到實惠，由此提高參與治理的積極性。要想真正創新治理路徑，光靠以上的結構重組與體制改革是不夠的，這就要考慮到實現和完善居民自治問題。居民參與便是完善社區治理的關鍵，如果進一步思考與探究，對居民自治的完善有以下思路。

3.3.1 志愿者服務：擴大居民參與的基礎

社區志愿者隊伍是社區志愿服務體系的重要組成部分。打造一支結構合理、素質優良的社區志愿者隊伍，是有效推進社區治理工作深入開展的現實需要。志愿者服務能有效地擴大居民參與基礎，增加居民與社區的互動。例如，現在的老年人經常沒有兒女陪伴與照顧，志愿者就能很好地發揮作用。又如在這次新冠疫情防控過程中，西城社區志愿者們發揮著他們的力量。

為加強社區治理，把黨的政策落實到各項工作中，西城社區涌現一批志愿者，其中愛心灑滿情侶路志愿者團隊最為代表。這支隊伍人員主要是退休的西城社區長者，平均年齡在65歲以上，團隊人數達60余人，風雨不改做著志愿服務，為廣大群眾提供最暖心的服務，每晚到情侶路進行志愿活動，撿起地上被別人隨時丟棄的垃圾，對人們進行保護環境的宣傳，還幫助路人尋找丟失的物品等。在疫情期間，志愿者自發到社區提供防疫服務，為居民測量體溫、排查大數據、維持秩序，他們用最飽滿的熱情使得晚年生活依舊發光發熱，為社區貢獻自己的一份力量。

3.3.2 居民論壇：居民參與的重要路徑

隨著科技日新月異的發展，社區治理中出現了“虛擬社區”這一概念，虛擬社區從網絡技術的角度看，又稱BBS或論壇。在這里，居民可以使用自己的ID進行網上交流及信息的查閱。當前，只用一般的管理手段顯然已經不能滿足居民需求，居民論壇正是給廣大居民提供一個交流平臺，是居民參與的重要路徑。管理者也可以通過網絡信息及時得到反饋，這種管理成本小但效率高的治理方法逐漸被社區采用。實地調查中發現西城社區已基本上實現了社區信息網絡化，推行電子政務，但居民論壇的建設在今后應該注重信息完備、安全度高、及時更新等特點，以便更好地為社區居民服務。

3.3.3 互動合作：社區治理模式重構

首先，要充分發揮社區多元主體的作用。比如積極培育社區中介組織和社區居民自治組織，加強政府與社區組織、社區成員的合作，促進社區治理主體由單一向多元發展；其次，改革以往自上而下的政府管理運作方式，使社區治理組織體系由垂直管理結構轉變為橫向互助結構；最后，創新社區治理模式,建立政府、社區組織及社區居民之間多元互動的互助合作治理模式，促進社區乃至整個社會的穩定與發展。總之，社區治理就是通過“競爭-合作”，由政府與社區組織、社區居民三方互助協作，旨在改善社區環境，促進社區經濟發展，提高社區居民生活質量，最終走向“善治”的過程。

4.結語

當前城市化進程在不斷向前推進，現代社會生活獲得了更快的發展，與此同時社區也得到了進一步的發展。本文從治理的角度出發，以珠海市西城社區為研究對象，主要以調查問卷法，探討了粵港澳大灣區城市社區治理中渠道單一，籌集資金不足；多頭管理，缺乏統一服務；社會組織和居民自主參與度和頻率還較低。試論了解決問題的對策：確定居民角色，強調人本觀念 ；明晰社區性質，突顯服務功能；關注結構重組，完善社區組織。正確處理政府、市場、社區等治理主體，以居民自治為核心，由管理走向治理道路。我們相信，只要我們堅持以黨建引領，調動各方力量，創新“信息+網格化”工作機制，建立“社區搭臺+社會資源融合”激勵機制，深入開展幸福村居創建工作，積極探索社區治理新模式，以更具創新性的舉措、國際化的視野、探索社區治理之道，全面提升社區建設水平，為打造國際化人居環境，建設宜居宜業的社區貢獻我們的智慧和力量[3]。