以民主集中制原則創新鄉村生態文明治理制度供給＊
——農村基層黨組織治理權能實現機制新探索

王建芹 耿世銘

提 要：鄉村生態文明治理作為一種特定形態的多元化空間治理，超越了傳統意義上的行政體系與市場體系的單一化治理模式，涉及到治理理念、治理體系、治理模式的創新與發展。現行鄉村生態文明治理結構受限于產權制度、決策、執行與監督機制等的內在約束，難以避免產權厘定過程中的“公地悲劇”、決策機制上的“囚徒困境”和執行監督機制虛化問題，存在著制度上的完善和結構上的創新空間。在這一過程中，黨的民主集中制原則不僅在治理理念上為我們提供了一個新的思路，同時也在制度制定技術上提供了有益的借鑒，其實質是建立在黨依托民主集中制以及黨的組織法規所動員和擁有巨大的組織能力與組織資源的基礎上，結合生態開發空間的需求作出合理的調配機制的能力。這同時也是堅持和完善黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的制度實踐和新時代全過程人民民主理論與實踐的新探索。

加強和改進農村基層黨組織建設，不斷增強其創造力、凝聚力和戰斗力，既是黨的建設新的偉大工程的重要內容，也是推動鄉村振興的重大舉措，關系著黨的路線方針政策在農村的貫徹落實，關系著農業發展、農民富裕和農村穩定。而鄉村生態文明治理作為鄉村振興的主要方面，是新時代深化新的發展理念，推進農業農村改革的重要保障。特別是，鄉村生態文明治理作為一種特定形態的多元化空間治理，超越了傳統意義上的行政體系與市場體系的單一化治理模式，涉及到治理理念、治理體系、治理模式的創新與發展。在這一過程中，堅持好黨的民主集中制原則不僅在治理理念上為我們提供了一個新的思路，同時也在制度制定技術上提供了有益的借鑒，成為當前和今后一段時期加強農村基層黨組織建設，更好地發揮農村基層黨組織“主心骨”“帶頭人”的作用，創新制度供給、豐富治理手段、提高治理能力過程中值得深入探索的重要問題。

一、運用民主集中制原則處理社會經濟關系的現實意義

民主集中制是黨的根本組織原則，其內涵與外延也基于中國共產黨歷史地位的變化而不斷深化和拓展，不斷經歷實踐和理論創新，并形成了一系列以其為理論基礎的黨和國家制度。民主集中制最早是由列寧在1900年至1904年針對俄國社會民主工黨內的兩個傾向——工聯主義意識和無政府主義——通過《怎么辦》和《進一步，退兩步》兩篇文章進行批駁而闡述的組織理論。十月革命后，列寧通過對國家和政黨制度的思考，又進一步豐富了民主集中制的內涵，將其稱之為“民主的集中制”，最終成為馬克思主義政黨學說的重要組成部分。馬克思主義傳入中國后，各地成立了不同的共產黨小組，形成了“南陳北李”的格局。黨成立之初，雖接受了民主集中制的組織原則，但“并未明文落實在黨的二大到四大通過或修訂的黨章中，而是體現在黨章的‘紀律’‘會議’章和重要規范性文件中，且側重于集中一面”。同時，在領導武裝斗爭的過程中，毛澤東根據中國實際情況，分別在三灣改編和古田會議上創造性提出了“支部建在連上”這一在人民軍隊中加強黨的基層組織建設、完善黨的組織體系的要求，以此反對黨內和軍隊中的軍閥主義錯誤傾向。盡管這一理論所闡述的是黨和軍隊的關系，但在當時情況下，武裝斗爭是黨的主要工作、任務和實踐。人民軍隊在民主集中制的指導下，執行黨的各項革命決議，初步進行了民主集中制同中國實際相結合的實踐，形成了以中華蘇維埃的工農兵代表大會制度為代表的黨在政治、經濟以及社會工作中的多種制度，即“民主集中主義的制度，一定要在革命斗爭中顯出了它的效力，使群眾了解它是最能發動群眾力量和最利于斗爭的，方能普遍地真實地應用于群眾組織”。經過革命實踐檢驗和經驗總結，黨的五大通過的黨章正式將民主集中制確定為黨的組織原則。新中國成立后，“中國共產黨不但把民主集中制作為黨的組織原則和制度，而且作為政體形式，并作為國體的重要組成部分。同時，民主集中制也是其他的社團黨派、國家的經濟組織、企事業單位必須遵循的原則和制度，這就在更大的范圍擴展了列寧關于民主集中制與國家政權和經濟管理都有關系、都應該實行的思想”。社會主義改造完成后，毛澤東提出了“馬克思主義與中國實際的二次結合”的問題，蘊含著毛澤東對“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率的回答——民主集中制與人民民主專政、黨的領導同中國實際的結合。

當代，在中國共產黨領導下的中國特色社會主義國家建設中，民主集中制作為黨和國家政權的組織原則，其不僅可以用于處理黨組織與黨員的關系，還可以處理黨與群眾的關系；不僅具有黨的組織法規的性質，還具有黨的領導法規的性質；不僅可以作為政黨的組織原則，還可以成為其他制度的底層邏輯和制定理念。在我們黨的百年歷史上，“始終將民主集中制視作建黨的本質要求、服務于事業的手段工具和靈活的領導藝術”。運用民主集中制的理念處理國家建設中的各種社會經濟關系，同樣具有很強的現實指導意義。

民主集中制作為民主與集中兩個要素構成的有機統一體，處理好民主與集中的關系是其核心要義所在。民主集中制既不是單純的民主，也不是片面的集中，而是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。這一辯證關系體現為，在決策層面上的集中，必須以民主為基礎，這是保證決策民主化、科學化的前提；而在執行層面，則要實行集中指導下的民主，這是決策有效實施的保證。民主集中制可視為一種治理體系，其“使命就是使多元治理主體整合出一個有效的治理機構”，如何在鄉村生態文明建設中實現治理體系和治理結構的健全與完善，民主集中制原理為我們提供了一個有益的思路。

二、鄉村生態文明建設中現行治理結構存在的主要問題

（一）產權制度

產權即權利人對生活資料和生產資料所享有的權能。從新制度經濟學的角度來看，厘定產權是降低市場資源配置中的組織成本和交易成本，實現市場最優的關鍵。“屬于所有人的財產就是不屬于任何人的財產。”這一諺語表明了在產權不明確的情況下，公共資源的所有者并不是由法律所決定的，而是由誰實際占有所決定的。例如：在法律賦予集體組織的集體所有權之后，集體組織并不能必然地有效享有法律所規定的所有權權能，相反，這些權能往往是由集體中的個人甚至是集體之外的主體所享有的；其次，產權的確定所影響的僅僅是市場配置資源的過程，即交易和組織的橋梁而非生產與消費的兩端，這會形成哈丁教授（Garrett Hardin）所提出的“公地悲劇”。在公共資源的維護責任與收益分配不均衡的情形下，不僅會導致“內卷效應”，更會帶來整個公共資源的不可再生與衰竭；再次，集體組織的產權不僅包括財產權，還包括成員權等人身權益，無法合理的界定成員權就無法從制度上設置各權利主體在組織中的行為活動，也就無法規范成員對于集體財產的處分與負擔。

在我國農村，集體林權和土地產權的改革過程即是對集體產權的厘定過程。這一過程中存在以下問題：一是當前集體產權仍是尚未明確的，主要表現為界定產權的內涵，即何種生產資料屬于法律意義上的產權；厘清集體產權的權利人歸屬（行政村還是自然村）；二是作為生態資源的公共資源如何避免引發“公地悲劇”來保持生態系統的可持續開發。集體林權改革和土地產權改革的目的在于激發農村經濟活力，為此進行了不同程度的分產。在貫徹落實家庭聯產承包責任制的過程中，一方面通過農村土地承包到戶實現了使用權的分割，目的在于解決公共資源使用的廢置與消極問題。但另一方面也帶來了一些新問題：首先，小農耕作導致了土地肥力下降及林地破壞，原有生態系統難以維持。其次，農民在面對外部資本時，作為生活資料和生產資料的土地、林地被視為唯一的商品，而分產的狀態使外部資本不得不以一家一戶的方式進行談判，導致議價成本過高。而對于分產者而言，亦沒有與之平等的市場地位進行談判。三是在集體產權未分的情況下如何進行新的探索來進行生態空間系統的科學開發。作為一種山水田林湖草綜合的空間資源系統，盡管土地、林地、草地的資源單位是可分的，但將其視為生態資源這一資源系統時，是不可分的。雖然有以合作社和村集體經濟的組織形式的實踐，但并不排除還有多種經濟形式可供選擇和探索。

（二）決策制度

在對生態空間系統開發過程中，決策機制必然要求形成決策組織即所謂“中央機構”。根據產權結構的不同，可以對“中央機構”進行以下三種劃分：對于城市郊區的農村（非城中村）而言，公共資源由國家所有，所以形成了以城市投資公司為主體的國家開發模式；對于其他地區的農村而言，公共資源由集體所有，但使用權及經營權的分包形成了以資本下鄉為主體的私人開發模式；而對于未分包的，則形成了以合作社等農村集體經濟組織為主體的集體開發模式。這些組織都旨在解決“公地悲劇”，即形成一定的集體行為代表者來對公共資源組織管理和有效開發，也即中央機構所扮演的角色主要是提供決策，通過決策來提供一套制度來保障有序開發公共資源。

中央機構并不伴隨自然狀態出現，而是通過組織形成的。組織者在組織過程中會考慮決策者及決策權的問題，且在組織成型后其往往會蛻變為決策者。在進行開發的決策過程中決策者至少包括：政府（城市開發公司）、私人資本、村集體（基層自治組織和集體經濟組織）和村民。農村基層黨組織似乎并未介入生態資源開發之中，但這并不意味著農村基層黨組織不具有決策者的身份。《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定了農村基層黨組織組織生態文明建設的職能和責任，即農村基層黨組織至少以組織者的身份嗣后成為決策者，但這種組織者的身份認同和實踐操作在基層黨組織進行生態空間系統開發與治理的工作中存有一定問題：一方面，有些農村基層黨組織缺乏組織動員能力，甚至不知其生態治理的權責；另一方面，盡管該條例第六章第十九條規定了“四議兩公開”制度，但實踐中，基層黨組織與基層自治組織、基層黨組織和社會組織及黨組織的上下級之間的關系難以厘定，仍然處于“探索不同情況下村民自治的有效實現形式”的階段。

盡管實踐探索中出現了一些典型案例，但對于這些案例進行分析研究、制度化和理論化闡述卻顯得滯后。就決策行為中的中央機構形成過程而言，其制度化過程不僅要遵循憲法和法律的規則，還要關涉集體的選擇，更要考慮資源系統的可持續，并隨著時間的變化不斷加以修正，主要目的在于解決決策行為中的“囚徒困境”，即決策的各方參與者需要擁有系統各部分的完全信息來選擇行為，這需要決策制度具有科學性和民主性。科學性不僅要包括合法性，更需要考慮資源的可持續性和再生性。民主性主要表現為決策過程中的決策權基礎及決策的參與度，決策權基礎是建立在產權之上的，但如何將作為生態系統基礎的自然資源估價入股，進而構建股權基礎上的決策機制，仍需摸索。就參與度而言，在進行集體林權改革和土地管理制度的改革中，以利益為引導所興起的基層民主熱潮，往往隨著產權決策的確定而曇花一現，無法形成常態，也導致民主的監督過程難以落實。

（三）執行與監督

作為決策有效性的事后評估角度之一，執行度不僅可以檢驗決策過程的民主程度，還可以通過實踐來檢驗或修改決策，保障決策的科學性。奧爾森在《集體行動的邏輯》中認為：當集體決策完成后，參與者如果不用執行即可獲得決策所帶來的收益，那么他將會對決策的執行以及決策制度的修訂和監督置若罔聞。這也表明即便在形成了一個中央機構，即共同利益的所有者之后，并不能很好地解決“公地悲劇”問題。說明僅塑造一個集體產權模型——共同體中的個人在基于集體產權形成的共同利益下，該個人并不必然自愿地為促進公共利益而行動。故哈丁給出了第二個條件：需要道德約束與非中心化的獎懲機制。如上文指出的決策過程中“囚徒困境”一樣，就集體利益而言，最優行動是執行決策，但是每個人在最終的決策中都會忽略公共利益甚至不參與公共決策。故而，監督是必要的，而且監督權限不應是中央機構獨享，還應包括集體中的成員，通過互相商定，互相強制來促進公共決策的執行。

三、把握民主集中制科學內涵，創新鄉村生態文明建設治理結構

鄉村生態文明建設的實質，不僅是通過生態資源的開發促進經濟社會的發展，更是一種特定形態的多元化鄉村生態空間治理，目的在于實現經濟、社會、環境的共同發展與空間生態均衡，在這個意義上，鄉村生態文明治理是一個全新的治理模式。近年來的實踐中，出現了集體林權及土地管理制度改革帶動的基層民主決策熱潮，如：大連的“1+4”組織設置模式、清遠推動“三個重心下移”的村級組織改革、廣東云安的“綠色發展”工作以及河池市與安馬鄉的“黨領民辦、群眾自治”模式等典型案例，提供了分析生態文明建設在產權、決策及執行與監督等關于治理模式方面的創新案例，其所涉及的問題大都圍繞民主決策的科學化展開。事實上，無論解決鄉村生態文明治理難題的理論模型或實踐回應，基本上可以歸結為如何實現決策過程中的民主化以及集中指導下的民主性問題，中國共產黨成功的民主集中制理論與實踐無疑為之提供了一個有益的思路。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，從治國理政的現實要求出發，針對民主集中制原則下的一些重大理論和實踐問題，提出了許多新觀點、新論斷、新要求。習近平總書記特別強調，要“真正把民主集中制的優勢變成我們黨的政治優勢、組織優勢、制度優勢、工作優勢”，也提出了“民主集中制是我們黨的根本組織制度和領導制度……中央相關部門、各級黨委（黨組）要結合實際，把黨的組織法規和黨中央提出的要求具體化，建立健全包括組織設置、組織生活、組織運行、組織管理、組織監督等在內的完整組織制度體系，完善黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任的制度，并嚴格抓好執行，不斷提高黨的組織建設的制度化、規范化、科學化水平”。因此，如何將民主集中制原理轉變為治理效能，在農村生態文明建設治理過程中運用好、發揮好民主集中制的制度優勢、工作優勢，處理好當前農村生態文明建設中各種社會經濟關系，在加強黨的基層組織建設的過程中保證農村基層黨組織更好地參與到農村生態文明治理建設過程中，并通過民主集中制來保障組織結構的內生動力，是一個重大的理論和實踐課題。

如前述，當前我國鄉村生態文明治理中存在的主要問題涉及產權、決策以及執行與監督三個方面，與之相對應，表現為“公地悲劇”“囚徒困境”和集體行動的邏輯中的“搭便車”等制度困境。就理論模型而言，“公地悲劇”的解決方法有兩個：一是形成一個能作出有效決策的中央機構，二是具有道德約束或者去中心化的監督機制。“囚徒困境”所關注的是在決策時數個決策者基于信息不完全作出非理性決策，其解決方法就是在決策時有一個足夠公開的議事制度；集體行動的邏輯強調并非具有集體利益，行為人就會主動參與到公共事務之中，要解決“搭便車”問題，就需要由中央機構壓低議價成本和充分動員。因此，解決上述三個制度難題的理論模型方案需要包括一些要素。中央機構提供一個制度非常必要目的是保證加入中央機構的參與者都能在形成制度之時形成均勢協調，使其不能選擇單獨行動。但這并不能保證在參與者間形成一種共同體的觀念，這種觀念的形成需要參與者彼此之間相互承諾，并在相互承諾之外還需要相互監督來保證參與人信守承諾。因此上述要素實際上是三套制度的組合，即憲法制度、集體制度和操作制度。首先，需要在憲法和法律的框架下選擇和制定集體制度；其次，在集體制度下進行決策和執行決策形成操作制度；最后，這一制度至少包括生態資源的產權、建設決策議事規則及執行與監督這四部分內容。結合鄉村生態文明治理的現實要求可以看到，就上述三套制度而言：在憲法制度內，一個主體產權的種類和內容是法律確定的，即物權法定；而在集體制度下，主體的產權是可以相協定的，即突破物的限定，在這個意義上，對所有公共資源的占有均可稱之為產權，包括成員乃至制度等；同時在操作制度下，對產權進行分割，類似于股權的分割，即將股權所蘊含的人身權和財產權加以區分，以實現對公共資源占有轉換為人身權和財產權的二分。例如：自然村和行政村的土地資源所有，在憲法框架內產權并不明確的情形下，實際占有的集體制度將會產生作用，這并不抵觸憲法制度下所享有的完全的權利屬性；同時結合操作制度中黨的基層組織領導組織作用的發揮，方可確保整個公共資源系統在三個制度框架內實現有效供給。

黨的領導作為中國特色社會主義的本質特征，決定了農村基層黨組織在新制度的供給過程中，可以探索將農村基層黨組織嵌入到制度設計之中的一些思路，主要體現在鄉村生態治理中央機構形成與運行的過程中。農村基層黨組織雖然不具有憲法制度下的產權主體資格，但我國的政治體制決定了農村基層黨組織所具有的組織能力亦屬于公共資源的一種，這使農村基層黨組織參與公共資源系統的治理具備合法性與合理性。在鄉村生態文明治理過程中，由于生態文明的多元特性、生態資源的空間特性以及山水田林湖草的區域分界特征和立體開發的價值，要求其應有一個中央機構基于網格空間來實現建設領域與參與者的整合，實現生態空間綜合治理。中央機構作為一個議事機構的出現，是對分散情形下談判成本過高、談判地位不平等作出的系統優化選擇。在這個過程中，中央機構的形成與合理運行并不能自然出現，而是需要一個相對超然的組織建構，而這正是黨的農村基層組織作用發揮的優勢所在。

首先，在制度安排上，黨的政治領導和組織優勢可以為鄉村生態文明治理中各類資源的整合如財產權、成員權和集體權的有效協同提供政治保障。同時，在中央機構建立運行過程中，可以探討通過臨時黨支部的建立并根據項目、工作內容或網格區設立黨小組，充分運用民主集中制原則完善決策與監督機制。在這一過程中，黨的組織雖然不是決策的直接參與者，但作為中央機構這一議事機構和決策機構的發起人和召集人，可以發揮制度供給者和監督者的作用，其不僅是一種政治領導責任的體現，也是監督落實鄉村生態文明治理過程中完善民主集中制原則的要求。再有，在決策的執行與監督方面，通過黨員先鋒崗、黨小組項目制及委員分工負責制等方式來壓實責任，保障決策的有效執行。在上述過程中，黨的基層組織所具有的政治優勢、組織優勢和先進性才能得到充分發揮。

農村基層黨組織通過供給新制度來解決生態文明建設的進路，實際上是建立在黨依托民主集中制和黨的組織法規所擁有的巨大的組織能力和組織資源的基礎上，結合生態開發空間需求作出合理調配機制能力的體現。農村基層黨組織在這一過程中依托制度所蘊含的群眾路線及民主集中制的技術原理，彌補憲法和法律框架的不足，激活基層活力，保證黨的農村基層組織在鄉村治理領域的組織領導地位。需要明確的是，不同于黨的組織法規中的民主集中制，新的制度供給中的民主集中制具有一種空間治理的特性，具體表現為一定地域范圍內跨流域、跨領域以及多元主體的人與自然、人與人、人與組織的系統結合。在這個意義上，以黨的民主集中制原則塑造的治理體系和治理結構才能夠更有效地回應實踐需求，成為堅持黨的領導前提下實現科學決策、科學治理的一種制度化創新。與此同時，民主集中制原則同樣也是發展全過程人民民主本質要求，全過程人民民主要求將民主與集中、民主與效率、民主與法治、效率與公平公正有機統一起來，確保黨領導人民依法有效治理國家。在這個意義上，鄉村生態文明治理過程中黨的領導作用的體現，不僅在于保障人民群眾更有效地參與國家政治生活、更有效地表達利益訴求，同時也將黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一在中國特色社會主義民主政治的偉大實踐中。