聯合國人權理事會，國家間博弈場？

謝卉

4月7日，聯合國大會就烏克蘭問題舉行緊急特別會議，以93票贊成、24票反對、58票棄權的表決結果，通過決議，暫停了俄羅斯在聯合國人權理事會的成員資格，人權理事會這個聯合國機構一時間也被推到了輿論的風口浪尖。

安全、發展、人權是聯合國的三大支柱。聯合國成立近77年來，其處理人權事務的專門機構也在不斷演變中。目前，聯合國人權事務主要由聯合國人權理事會、聯合國八個人權公約監督機構和人權事務高級專員辦公室組成的龐大體系來承擔。

聯合國人權理事會的前身是聯合國1946年在經濟及社會理事會之下設立的人權委員會。人權委員會在改善世界人權狀況方面曾發揮重要作用。該委員會主導起草和發表了《世界人權宣言》，這是第一個關于人權問題的國際文件，奠定了全球人權事業的基礎;曾經對一些國家采取特別行動，以改善其糟糕的人權狀況，比如曾實行種族隔離制度的南非，以及曾發生種族屠殺的盧旺達。該委員會還主持建立了一系列人權工作的機制。

但是，人權委員會在運作過程中也出現了一些問題。在美蘇冷戰背景下，委員會一度成為聯合國系統政治對抗最激烈的場所。冷戰期間和結束后，在國別人權專題下，委員會內部形成了發達國家對發展中國家人權進行指責的格局，發展中國家對此感到極大不滿，紛紛批評人權委員會的工作機制和方法采取“雙重標準”，甘當意識形態斗爭工具。

2005年，為了更好地實現保護和促進人權的目標以及完善人權機制，時任聯合國秘書長科菲·安南提議設立聯合國人權理事會，并將其置于與聯合國經社理事會、安全理事會同等重要的位置。經多輪磋商，2006年3月聯大通過決議成立聯合國人權理事會，取代人權委員會。雖然與安南最初的設想有一定差距，但人權理事會在組織地位和機構權威性上都得到了較大提升，從經社理事會職司機構升格為聯大附屬機構。

人權理事會成員國的數量和各地區組席位也進行了調整。起初，西方國家以理事會應專注于提高行動力為由不同意增加成員國數量。經各方談判，理事會成員的數量從人權委員會的53國減少到47國，同時根據公平地域分配原則重新分配各地區組成員國名額，糾正了亞洲國家代表性不足的問題。最終，各地區組席位為：亞太組13國、非洲組13國、拉美組8國、東歐組6國、西方組7國。人權理事會成員資格向所有聯合國會員國開放，由聯合國大會無記名投票選舉產生，當選理事會成員國需獲得聯合國全體會員國半數以上支持票，任期三年，最多連任一次。

根據相關章程，聯合國人權理事會每年召開不少于三屆的常規會議，總會期十周，經理事會成員國要求及理事會三分之一成員國支持下可舉行特別會議。會議內容涉及廣泛，包括聽取聯合國人權高級專員的年度報告、發現并處理侵犯人權情況、推動各國全面履行人權義務等。

另外，聯合國人權理事會通過各項特有機制開展工作。一是普遍定期審議機制。該機制重在對聯合國所有會員國人權狀況、履約情況進行審議，并提出可行建議。每輪審議周期為四年半，每年對約42個國家進行審議。自2009年以來，中國已接受三次普遍定期審議并順利通過核可。二是特別程序。其旨在從具體國別或專題角度對人權問題提供報告和專業咨詢。目前，理事會共有敘利亞、馬里、厄立特里亞、伊朗、阿富汗等13個國別任務和種族平等、性別、公共衛生等45個專題任務。三是申訴程序。此程序下設來文和情勢兩個工作組，前者負責對指控侵犯人權的來文做出是否受理的決定，后者向人權理事會提出案件是否屬實的報告及相關建議。四是若干專家機制、主題論壇和政府間工作組。

聯合國人權理事會對促進和保護人權起到積極作用，主要體現在：該機構關注聯合國成員國的普遍人權狀況，提供改善人權的建議、技術支持等;關注的人權內涵獲得極大豐富，從政治權利擴展至經濟、社會和文化權利;人權理事會和成員國國家內部人權機制相輔相成。

2022年4月7日，聯合國大會舉行烏克蘭問題緊急特別會議，投票通過了一項關于暫停俄羅斯在聯合國人權理事會成員資格的決議。

然而，理事會作為一個主權國家驅動的政府間機構，由于各國現實利益和人權觀不同，難免成為國家間博弈的場所。

首先，人權問題政治化現象依然明顯。理事會至今通過多項國別人權決議，涉及以色列、蘇丹、朝鮮、伊朗和白俄羅斯等國，但針對長期持續動蕩的巴以局勢，卻難以發揮作用，因為美國一貫投票反對通過譴責以色列在巴勒斯坦及其他占領領土上侵犯人權的決議。美國每年還發表所謂的《國別人權報告》，對他國人權狀況指手畫腳，并一再在涉疆、涉港、涉藏等問題上對中國進行抹黑造謠。

其次，不同國家圍繞理事會成員國資格多有齟齬。2006年理事會成立之時，美國、歐盟和廣大發展中國家對于成員國資格、暫停和任期機制就有不同意見。美要求提高成員國當選門檻，以阻止“嚴重侵犯人權的國家”當選，具體辦法是要求競選國必須得到本地區半數以上外交部長支持函。經商議，聯合國并未采納美國的主張，小布什政府遂以理事會吸納“人權記錄不佳國家”為由拒絕成為其成員，只是以觀察員身份施加影響。此后，美雖然多次成為理事會成員國，但對其成員國“門檻”相當不滿，數次點名委內瑞拉、古巴、俄羅斯、沙特、阿爾及利亞、越南、伊朗、中國等國。

三是各國圍繞人權標準、普遍定期審議機制爭論不休。理事會內部關于人權的定義一直存在爭論。一些成員國主張人權應為“普遍有效的權利”，一些成員國認為人權“應根據具體的宗教、文化和政治環境而定”。普遍定期審議機制是理事會發揮作用的重要形式，一些國家認為審議目標國并不全面覆蓋“嚴重違反人權國家”。截至2021年底，理事會共計33次特別會議中，有九次針對巴以問題，美認為理事會過度“關注”以色列而忽略其他國家和地區的人權狀況。

自人權理事會成立起，中國已五次當選其成員國，最新這個任期到2023年結束。就如何促進和保護人權，中國鮮明主張堅持以人民為中心，堅持人權普遍性與各國實際相結合，堅持系統推進各類人權，堅持國際人權對話與合作，在理事會當中發揮著維護國際正義的作用。