申請(qǐng)權(quán)利濫用規(guī)制措施之探討

曾黎姿

摘? 要：以裁判文書網(wǎng)的案件為樣本，關(guān)鍵詞為：“政府信息公開”、“行政案由”、“行政訴訟”，采集樣本時(shí)間段為2011年至2021年，樣本總數(shù)187674。案件數(shù)量從2011年逐年增加并在2019年達(dá)到峰值，而2019年正是《政府信息公開條例》（后簡(jiǎn)稱為《條例》）修訂的年份，2019年后案件數(shù)量有所減少。從數(shù)據(jù)上可以看出公民對(duì)于政府信息的申請(qǐng)逐漸增多，反映出公民對(duì)于自身權(quán)益保護(hù)意識(shí)的覺醒和對(duì)政府工作監(jiān)督意識(shí)的增強(qiáng)，《條例》頒布后取得一定成效，但同時(shí)條例的修改進(jìn)一步減少了公民申請(qǐng)政府信息的限制，部分公民利用這一特點(diǎn)提起大量的行政訴訟以滿足私欲，擾亂政府工作。

關(guān)鍵詞：權(quán)力濫用規(guī)制;行政爭(zhēng)議;權(quán)利濫用

一、問(wèn)題的提出

目前學(xué)術(shù)界和各地法院對(duì)于“濫用訴權(quán)”這一行為尚且沒有統(tǒng)一權(quán)威的界定，本文立足于2015年最高人民法院公布的公報(bào)案例陸某霞一案進(jìn)行討論，分析該案例判決中法院提出的行為構(gòu)成要件，并提出相應(yīng)對(duì)策。

本案的裁判文書中載明，陸某等人濫訴有三方面的表現(xiàn)：明顯缺乏訴的利益、起訴不具有正當(dāng)性、違背誠(chéng)實(shí)信用原則。

陸某等人為了利己，以相同的理由申請(qǐng)超出合理數(shù)量的政府信息，收到政府機(jī)關(guān)回復(fù)后又多次申請(qǐng)行政復(fù)議，提起多次行政訴訟，該行為對(duì)行政機(jī)關(guān)和人民法院的正常工作秩序造成干擾。如果將陸某等人擬制為一個(gè)“人”，這個(gè)“人”以同樣的理由大批量申請(qǐng)政府信息，進(jìn)行了多次行政復(fù)議，并以同一事實(shí)不同的理由提起多次訴訟。這個(gè)過(guò)程中，“多次”和“相同”的特點(diǎn)，足以反映出“濫”字，足以成為一種擾亂正常社會(huì)秩序的不正當(dāng)行為，應(yīng)當(dāng)予以遏制。

二、問(wèn)題分析

1.明顯缺乏訴的利益

訴的利益是原告存在司法救濟(jì)的需要，包括法院判決解決糾紛的必要性和實(shí)效性。陸某等人與政府機(jī)關(guān)的糾紛，實(shí)際是一方的糾纏。所謂的行政爭(zhēng)議的本質(zhì)，是陸某等人欲通過(guò)這一系列行為增加拆遷補(bǔ)償安置的利益，而該目的與公開政府信息并沒有必然聯(lián)系，以此為行政爭(zhēng)議提起的行政訴訟于解決糾紛而言沒有意義。實(shí)效性是通過(guò)訴訟得到某種實(shí)質(zhì)結(jié)果，陸某等人提起訴訟的重點(diǎn)不在結(jié)果，而是訴訟這一行為本身，意欲通過(guò)大量訴訟引起重視和關(guān)注。陸某等人提起的訴訟既沒有必要性也不期待其實(shí)效性，明顯缺乏訴的利益。

2.起訴不具有正當(dāng)性

本案中原告陸某等人在提起訴訟之前已經(jīng)得到相關(guān)部門的答復(fù)，也獲取了相應(yīng)的政府信息。政府信息公開制度保護(hù)的第一法益是公民的知情權(quán)，陸某等人的知情權(quán)已然得到保護(hù)和實(shí)施卻依舊多次申請(qǐng)行政復(fù)議并多次提起行政訴訟。行政復(fù)議和行政訴訟都是權(quán)利救濟(jì)的途徑，權(quán)利救濟(jì)的先決條件是權(quán)利收到侵害，但陸某等人只是為了增加拆遷補(bǔ)償利益而并不存在知情權(quán)或其他權(quán)利受到侵害的情形。司法救濟(jì)只是向政府施壓的工具，這樣的訴訟并不符合司法設(shè)立的目的，陸某等人的起訴不具有正當(dāng)性。

3.違背誠(chéng)實(shí)信用原則

陸某等人濫用訴權(quán)前，已經(jīng)濫用了申請(qǐng)政府信息公開的權(quán)利，即濫用了知情權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)?！稐l例》中對(duì)申請(qǐng)人的預(yù)期設(shè)定為遵紀(jì)守法的善良公民，這種預(yù)想設(shè)定給了陸某等人滿足私欲的途徑。誠(chéng)實(shí)信用原則在民法領(lǐng)域運(yùn)用廣泛，在行政法領(lǐng)域要求公民遵守誠(chéng)實(shí)信用原則似乎是在不平等的關(guān)系上加碼，嚴(yán)格了弱勢(shì)一方的責(zé)任。但在政府信息公開的申請(qǐng)過(guò)程中，政府是被動(dòng)一方，政府信息公開圍繞公民的知情權(quán)和對(duì)政府工作的監(jiān)督而展開。2019年《條例》修訂減少了對(duì)政府信息申請(qǐng)的限制，但減少限制不等于沒有限制，用普適性的誠(chéng)實(shí)信用原則要求申請(qǐng)人可以使政府信息公開制度更加貼近其立法預(yù)期的作用。

三、問(wèn)題的完善

1.建立一套精細(xì)化信息申請(qǐng)?zhí)幚眢w系

在申請(qǐng)政府信息公開的階段對(duì)信息申請(qǐng)進(jìn)行精細(xì)化處理。建立一套精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)體系，包括對(duì)政府工作人員嚴(yán)格要求的工作細(xì)則，更好地建設(shè)服務(wù)型政府，為人民服務(wù)。另一方面在處理被申請(qǐng)的政府信息時(shí)對(duì)信息進(jìn)行精細(xì)化處理，依具體情況處理。在這一點(diǎn)上，宿遷市政府的政府信息公開標(biāo)準(zhǔn)體系的發(fā)展模式值得借鑒，該模式實(shí)施率達(dá)95%情況下的政府信息公開制度，群眾的滿意率達(dá)90%以上。

政府部門也可對(duì)已公開的政府信息采取措施。在面對(duì)不同主體申請(qǐng)同一信息時(shí)，一方面對(duì)于已經(jīng)公開的政府信息依托政務(wù)平臺(tái)或者利用新媒體渠道進(jìn)行公示，減少重復(fù)申請(qǐng)次數(shù)。對(duì)于不可公開的信息，政府部門可以就該申請(qǐng)進(jìn)行公示，同樣也能減少申請(qǐng)次數(shù)，減輕政府工作負(fù)擔(dān)。

2.限制明顯惡意信息申請(qǐng)人的申請(qǐng)權(quán)利和提起行政訴訟的權(quán)利

明顯惡意是一種主觀存在，主要通過(guò)客觀的行為來(lái)判斷。在明知申請(qǐng)人主觀惡意的情況下，依托精細(xì)化的處理體系對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行判斷，將惡意申請(qǐng)排除政府的處理之外。但這其中的自由裁決需要進(jìn)行限制，避免矯枉過(guò)正走向另一個(gè)極端，對(duì)公民合法監(jiān)督政府工作造成限制。

對(duì)濫訴申請(qǐng)人提起行政訴訟加以限制，同時(shí)具有司法處理和行政處罰的含義，屬于行政訴訟領(lǐng)域。通過(guò)對(duì)濫訴申請(qǐng)人的限制，一方面可以解決其濫訴行為的問(wèn)題，也可以對(duì)后來(lái)效仿者以震懾，保持司法的嚴(yán)肅性。

四、結(jié)語(yǔ)

政府信息公開制度的實(shí)施存在著應(yīng)然和實(shí)然的差別，社會(huì)基礎(chǔ)對(duì)這一制度提出更高的要求。如何在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)，因地制宜把制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮到最大，還需要更精細(xì)的思考和精巧制度設(shè)計(jì)。

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