從應用層面淺談消防監管法律體系的完善方向

摘 要：近年來，我國消防法律體系日益健全，消防監管體系日益完善。但現行法律法規在應用層面仍然存在一些矛盾和短板，歷史問題沒有得到及時解決，同時不斷涌現新問題，消防監管法律體系建設明顯與社會經濟發展不相適應。本文從應用層面存在的矛盾出發，對完善消防監管法律體系進行深入思考，積極提出了相應的解決策略，為提高消防法制建設提供理論保障。

關鍵詞：消防監管;法律體系;法律法規

現代社會發生的深刻變化，我國的政府由過去的“行政國家”、“全能型政府”逐漸轉變為“服務型政府”，消防救援機構的職能也產生了變化，消防行政的“疆域”逐步縮減，消防監管法律體系日益完善，與國家簡政放權的大環境相匹配，整體呈現向好趨勢。但現階段還存在著諸多問題，且下位法難以突破，亟需進一步加以修改完善。

一、現行消防監管法律體系在應用層面存在的問題

1.告知承諾管理處罰過重

現階段消防救援機構承擔的行政許可僅有公眾聚集場所消防安全檢查一項，實行告知承諾管理，方便了群眾辦事，將事前監管轉向了事中和事后監管。但按照《消防法》的規定，一旦行政相對人承諾與實際不符則要處以責令停產停業并處三萬以上三十萬以下的罰款，行政處罰起點過高，且沒有明確何種程度的不符則予以處罰，容易造成行政相對人不敢承諾、基層執法人員亂執法和執法難的問題，“全國人大常委會檢查《消防法》實施情況時，受委托的第三方評估機構甚至得出了“消防安全檢查告知承諾制落地難”的結論”[1]。

2.小型公眾聚集場所無免檢標準

按照“公眾聚集場所”的定義，小飯店、小公共娛樂場所也屬于公眾聚集場所，依法應當辦理消防安全檢查，一旦行政相對人沒有履行辦理許可的義務，面臨的行政處罰是責令停產停業并處三萬以上三十萬以下的罰款。實際情況是大量小型公眾聚集場所業主并沒有辦理許可的主動性和自覺性，一旦實施行政處罰會給小業主造成滅頂之災，容易產生社會矛盾，基層消防執法存在兩難的困境。

3.消防技術服務機構作用發揮不明顯

應急管理部消防救援局下發了《公眾聚集場所消防安全要求》和《公眾聚集場所投入使用、營業消防安全檢查規則》，規范了行政許可辦理活動，但對于現場檢查提出的流程標準過于完備，在一定程度上造成辦理行政許可的工作人員束手束腳、效率低下。同時，現行制度沒有考慮發揮消防技術服務機構的作用，未將消防技術服務機構出具檢驗結論作為行政許可的重要依據。

4.部分主體違法成本過低且執法程序不完整

現行法律法規對個體工商戶的違法行為按照個人進行處理，《消防法》第六十條中規定個人的部分違法行為只處以警告或五百元以下罰款，違法成本過低，對規模較大的個體工商戶根本無法形成有效威懾，一旦在此期間發生火災事故，“因主觀、客觀原因導致的事故不僅會對當事人帶來更為嚴重的后果，行政機關也會產生一定的行政責任”[2]。同時，對個人的執法程序還存在不完整的問題，如消防設施未保持完好有效的違法行為現行法律法規只能對個體戶責令改正，無法處罰，無法強制執行，如執意不改只能任由其存在。

5.未及時處置同位法的沖突

受到立法體制和立法時間先后等因素帶來的影響，現階段部分消防監管法律區域出現了同位法沖突的問題，如：關于消防控制室值班人員未持證上崗，應急管理部《高層民用建筑消防安全管理規定》和《廣東省實施〈中華人民共和國消防法〉辦法》都作出了規定，但一個是立即處罰，一個是逾期未改處罰，此類沖突本應由國務院提出意見或報全國人大常委會裁決，雖然該項地方立法修訂稿已經審議通過，但在修訂后的地方性法規實施之前，仍會給一線執法人員帶來較大困惑，全國各地地方立法也偶有此類問題。

6.地方性法規和部門規章修訂滯后

“時代發展的速度在不斷加快，社會經濟也在高速增長，使得當前國家的一些制度和政策發生了變化，有關消防方面的法律制度和工作機制卻沒有得到優化和調整”[3]，黨和國家機構改革后，《消防監督檢查規定》《火災事故調查規定》等原公安部頒發的部門規章仍在實施，應急管理部遲遲沒有頒布新的部門規章，消防監督體制跟不上時代發展的步伐，部分消防執法改革措施沒有真正落地，法律法規缺乏操作層面的規章規范。同時，各地已經實施的地方性法規調整進度慢，亟待與上位法統一腳步。

此外，現行消防監管法律體系還存在一些對新業態監管前瞻性不足、事前服務不足、事中事后監管不到位等方面問題，例如上位法沒有對電動車、電動自行車這一火災高風險交通工具的生產、使用、維護加以規范管理，消防安全檢查合格證換證無快速辦理程序，各地“雙隨機一公開”標準不統一等等問題，在此不一一列舉。

二、完善消防監管法律體系的方向

1.轉變思維建設服務型政府機構

前文中提到的告知承諾管理處罰過重、小型公眾聚集場所無免檢標準、消防技術服務機構作用發揮不明顯等問題，歸根結底是尚未將監管思維轉變為服務思維的問題。因此，要從“放管服”的角度出發，加大立法調研的廣度和深度，認真聽取人民群眾的呼聲，明確小型公眾聚集場所基本要求并將之納入到事后監管范圍，通過購買服務方式將消防技術服務機構的檢驗結論納入到服務中來，順應社會發展的大潮，充分發揮消防技術服務機構的中介作用，給人民群眾提供更多服務選項，不斷提高消防救援機構的服務水平和辦事效率。

2.及時調整行政處罰罰則和程序

對于告知承諾管理、小型公眾聚集場所處罰過重和部分主體違法成本過低且執法程序不完整的問題，要及時修訂完善處罰條款和執法程序。按照行政處罰中處罰法定、處罰與教育相結合、過罰相當、一事不再罰等原則，一方面從簡政放權角度出發，免除公眾聚集場所按照告知承諾制申報許可的顧慮，撤銷小型公眾聚集場所未經許可營業則處罰的條款并將此類場所納入事后監管;另一方面從加強監管角度出發，要提高規模較大的個體工商戶違法成本并完善執法程序，不斷完善消防法律法規體系，確保執法形成閉環，“提升消防監管強度與處罰力度，促使經營單位的策略選擇向安全經營的方向演化”[4]。

3.加快消防立法及法律修訂的進程

前文所述的同位法沖突、地方性法規和部門規章修訂滯后的問題，也要及時加以解決。特別是要積極推動《消防法》等上位法的修訂，盡快完善配套的部門規章，明晰消防救援機構職責范圍，劃定職責邊界，還要及時解決消防監管法律體系存在的矛盾和問題，督促各地報送法律沖突的事項并明確解決路徑，深入了解一線執法存在的困難，加大對一線執法工作的指導力度，定期公布指導意見和典型案例，避免出現亂執法、執法亂的問題。

三、結語

綜上所述，近年來，隨著《消防法》兩次修正案的審議通過和應急管理部《高層民用建筑消防安全管理規定》的頒布實施，消防法律體系在不斷迎來變革，取得了一定的發展和進步。但由于受到諸多因素的影響，我國消防法制體系建設工作仍然存在著諸多問題，需要對工作過程中所出現的矛盾和難點問題進行整合，并及時解決，從而在根本上提升我國消防法制建設水平，使其適應社會發展的需求。

參考文獻：

[1]李鵬輝.放管結合齊抓共治補齊短板——消防告知承諾制實施現狀調查[J].中國應急管理，2022（2）：16-19.

[2]趙志武，李云.淺析“三停”在消防執法中的困境及解決路徑[J].中國住宅設施，2021，（11）：37-38.

[3]楊薇.從消防法制與法治建設角度談消防執法規范化問題[J].消防界（電子版），2022，8（03）.38-40.

[4]劉紀達，康寧，安實，等.雙隨機?一公開消防監管模式的演化博弈分析[J].中國安全科學學報，2020，30（12），133-140.

作者簡介：王樹宇，吉林榆樹人，廣東省茂名市消防救援支隊防火監督科中級專業技術職務，廣東省茂名市站前六路消防救援支隊。