國土空間規(guī)劃體系下的詳細規(guī)劃技術改革思路

易承

摘? 要：詳細規(guī)劃在城市和農(nóng)村建設、規(guī)劃和管理方面具有很高的效率，并得到廣泛承認。為了提高人民的生活質(zhì)量和可持續(xù)管理城市和農(nóng)村地區(qū)，詳細規(guī)劃和技術重建至關重要。必須改變平臺的功能，以便科學界定土地使用/領土規(guī)劃系統(tǒng)下水平和垂直管理的權利和義務，并有助于有效實施詳細的技術改革計劃。

關鍵詞：國土空間規(guī)劃體系;規(guī)劃技術;

引言：隨著社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和城市規(guī)劃進程的逐步發(fā)展，國土空間規(guī)劃系統(tǒng)不僅吸引了廣泛的關注，而且在政府的議程上占有重要地位。特別是，我國致力于可持續(xù)發(fā)展，與環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展兼容，可以說，生態(tài)文明的建設與國家使用規(guī)劃密切相關。因此，環(huán)境文化中的國土空間規(guī)劃系統(tǒng)正逐漸成為公眾關注的焦點。

國土空間規(guī)劃體系下的詳細規(guī)劃技術改革的主要問題

現(xiàn)行國土空間規(guī)劃體系中各級各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用，但也存在規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題。空間規(guī)劃體系改革需要明確各部門規(guī)劃技術內(nèi)容，如何界定發(fā)展與空間歸屬關系，對國土空間規(guī)劃體系梳理尤為重要，我國通過建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃統(tǒng)合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，是探索發(fā)展與空間規(guī)劃關系的過程。《關于多規(guī)合一試點工作的通知》要求推動社會發(fā)展規(guī)劃，土地利用規(guī)劃等規(guī)劃多規(guī)合一，對象包括發(fā)展類與空間類規(guī)劃。隨著試點實踐深入，各方面傾向于先進空間規(guī)劃，發(fā)布的中央文件明確提出統(tǒng)籌空間規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋。今后我國發(fā)展與國土空間規(guī)劃體系并行，國土空間規(guī)劃以發(fā)展為依據(jù)，國土空間規(guī)劃要實現(xiàn)確定目標要求，發(fā)展規(guī)劃制定結合空間規(guī)劃資源環(huán)境承載力，及空間要素配置等內(nèi)容，科學確定發(fā)展目標。國土空間規(guī)劃本質(zhì)是政府協(xié)調(diào)發(fā)展的政策工具，體系層級設置與政府行政管理體制相關，借鑒國外空間規(guī)劃管理體系，體系層級設置與行政體制對應。基于借鑒我國國土空間規(guī)劃體系存在的主要問題，圍繞全國統(tǒng)一，分級管理的國土空間規(guī)劃體系目標，借鑒國外空間規(guī)劃體系經(jīng)驗，我國要采用垂直型空間規(guī)劃體系，在省市縣編制統(tǒng)一空間規(guī)劃，統(tǒng)領本層級專項規(guī)劃，實施詳細規(guī)劃方案，形成上下關聯(lián)的垂直型空間規(guī)劃體系。國土空間規(guī)劃以底線控制為主要原則，需要依據(jù)國家級國土空間規(guī)劃編制，落實國家空間戰(zhàn)略與統(tǒng)籌升級宏觀管理的規(guī)劃平臺，是市縣及以下部門編制詳細規(guī)劃的重要依據(jù)。

二、國土空間規(guī)劃體系下的詳細規(guī)劃技術改革思路

1.主要任務。按照國家深化改革的要求，按建設與非建設的主線，圍

繞國土空間用途管制的實施，構建空間規(guī)劃體系。劃定部門統(tǒng)一空間格局，制定配套措施，實現(xiàn)空間觀看體系優(yōu)化，空間規(guī)劃是國土空間用途管制的依據(jù)，應確定各類空間的管控部門。空間規(guī)劃體系構建首先從標準入手，針對空間規(guī)劃交叉，包括確定上位規(guī)劃傳導下位規(guī)劃的管控重點，如空間發(fā)展底線等，確定下位空間規(guī)劃編制后需反饋內(nèi)容，如國土空間開發(fā)強度等。確定規(guī)劃銜接工作方式，確定銜接時間段等，通過接口體系方式保障國家省市空間規(guī)劃統(tǒng)一性。我國現(xiàn)有空間分區(qū)管制體系各有側重，功能區(qū)空間管制核心是定政策，城規(guī)空間管制核心是定空間，是對建設用地空間開發(fā)進行規(guī)制。土規(guī)空間管制核心是定底線，是綜合協(xié)調(diào)土地總供需。環(huán)保規(guī)劃核心是定措施，是強調(diào)環(huán)保生態(tài)的單一功能區(qū)劃。國土空間規(guī)劃包括城鎮(zhèn)化土地，生態(tài)空間與農(nóng)業(yè)空間，城鎮(zhèn)化土地包括生產(chǎn)生活空間，如餐飲娛樂用地等，生產(chǎn)空間中的標準廠房等。生態(tài)空間有森林等。農(nóng)業(yè)空間主要是耕地等，國土空間規(guī)劃要明確空間接線，劃定空間格局。構建綜合性空間分區(qū)管制，基于發(fā)展保護要求，以管制城鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)主體空間為基礎，界定發(fā)展與保護底線，強制守住空間底線。包括生態(tài)保護紅線，城市開發(fā)邊界線，是綜合現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃確定的，是國土空間規(guī)劃的核心，對空間進行指導強制管控，進行空間分區(qū)制定。

2.創(chuàng)新鼓勵區(qū)域政策和機構發(fā)揮作用。許多因素可以提高效率，沉積只會使效率變得不活躍和浪費。土地和空間資源的最佳分配不僅需要領土規(guī)劃，還需要政策和制度。首先，城市和農(nóng)村地區(qū)土地資源增加和減少之間的聯(lián)系必須超越地理界限。目前，除了幾個試飛區(qū)外，在大多數(shù)縣，擴大和減少土地資源的關系仍然局限于地區(qū)。這嚴重限制了土地改善價值的實現(xiàn)，阻礙了城市化進程的推進。區(qū)域邊界必須逐步自由化，在不久的將來，可以通過擴大經(jīng)濟聯(lián)系更緊密的城市區(qū)域來擴大，以便在更廣泛的背景下協(xié)調(diào)和優(yōu)化資源分配。其次，對城市商業(yè)土地的控制必須更加靈活。考慮到公平和效率，應區(qū)分城市土地使用的不同屬性。

3.實現(xiàn)規(guī)劃管理體系的多級聯(lián)動。首先，做好要素甄選。國土、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門都在不同程度上設置了規(guī)劃許可相關制度，在此情況下，針對國土空間方面的管控要素逐漸增多，而規(guī)劃審批也在實施時變的越發(fā)復雜，在規(guī)劃過程中，加強管控與簡政放權的關系有待進一步進行梳理。在此過程中，先要對市場與政府之間的關系進行梳理，可以將市場作為主導，促進其調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮，盡量減少對市場的干預，只對外部效應的管控要素進行管理，使公共利益與社會公平得到充分保證。對于詳細規(guī)劃層面來講，管控要素比較復雜，因此需做好對管控要素的甄別。除此之外，需對社會和政府之間的關系進行梳理，轉變政府將社會事務全部包攬的現(xiàn)狀，使權利下放在基層中，減少政府在進行審批時的負擔，促進其工作效率的提高。其次，從橫向上對各個層級在規(guī)劃管理中的權責邊界進行界定。總體來講，自上而下的國家、省市、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃管理體系已經(jīng)得到了較為廣泛的接受。最后，需將詳細規(guī)劃的具體管控體系理清。管理體制方面的問題已經(jīng)得到了較為有效的緩和，但是生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門、城鄉(xiāng)建設部門等具體權責需進行逐步界定，在此過程中，需實現(xiàn)對不同類型空間性規(guī)劃管控要素的整合。

三、結語

詳細規(guī)劃系統(tǒng)已成為城鄉(xiāng)具體地塊用途和開發(fā)建設強度的核心要素。詳細規(guī)劃系統(tǒng)的改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間管理系統(tǒng)改進的綜合方法的一部分。

參考文獻：

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