森林、草原、濕地專項調查的定位、技術思路和內容初探

單林春

（寧夏自然資源勘測調查院，寧夏銀川 750002）

2018年，根據《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》要求，土地、森林、草原、濕地、礦產、海洋、水資源調查職責將被整合至新組建的自然資源部，賦予自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者以及統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復“兩統一”重要職責。黨的十九屆四中全會明確要求“加快建立自然資源統一調查、評價、監測制度”，這是貫徹落實新發展理念，推進自然資源管理體制改革的重要舉措，也是自然資源管理“兩統一”的前提和基礎[1]。國家自然資源調查監測工作實行分頭管理，導致“數出多門、數據重復、標準不一、內容交叉”等問題[2-3]。據統計，寧夏的森林、草原、耕地數據總和超出寧夏國土總面積約30%。2020年，自然資源部發布《自然資源調查監測體系構建總體方案》，明確提出自然資源調查監測工作的路線圖、時間表、任務書，為加快建立自然資源統一調查、評價、監測制度，健全自然資源監管體制，有效履行自然資源“兩統一”職責提供根本遵循和工作指南。文章根據吳忠森林草原濕地專項調查工作制定統一的自然資源分類標準，完善自然資源調查監測體系，為開展全域、全要素自然資源調查奠定了基礎。同時，對工作中存在的問題進行深入分析，提出切實可行的對策建議，為進一步開展自然資源的調查和管理提供參考。

1 調查工作重新定位和試點工作安排

1.1 調查工作重新定位

2017年10月，國務院印發《關于開展第三次全國土地調查的通知》，對三次調查工作予以全面部署，標志著全國第三次土地調查工作正式啟動。按照中央改革精神，第三次土地調查應根據自然資源管理和生態文明建設新需要，以全面支撐自然資源管理的新視角、整體推進生態文明建設的新立場、客觀反映土地資源及其利用狀況為基礎，進一步加強土地作為自然資源的生態背景。為了解決自然資源規劃不到位、空間規劃重疊等問題，實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理，為“兩統一”職責履行提供有力支撐，需要按照自然資源部的統一安排，不斷完善《第三次全國國土調查實施方案》，從強化三次調查總體定位、制定工作分類、加強與林業濕地草原水資源調查銜接等多個方面進行優化和銜接。通過形成新的工作類別，調整工作內容，完善工作計劃，加快對現有森林、濕地等自然資源調查的實質性整合，解決標準不一致、空間重疊等問題，確保各種自然資源在國家空間的水平分布。

目前，統一時點調查成果已通過國家核查，全國國土空間土地的現狀家底和變化情況已翔實準確，成果數據已應用于國土空間規劃編制等重點工作。下一步，將國土調查向自然資源調查轉變，確定各類自然資源質量和生態狀況，形成統一的自然資源調查，全面支撐對山、河、林、田、湖、草地的全面保護、系統修復和綜合治理。2020年1月，自然資源部提出調查監測工作的總體思路，堅持山水林田湖草是1個生命共同體的理念，建立統一的調查、自然資源評價和監控體系，形成協調有序的自然資源調查監測機制。2020年10月，自然資源部正式啟動2020年度全國森林資源調查工作，是加快建立自然資源統一調查監測制度的必然要求。

1.2 試點工作安排

2020年6月，習近平總書記視察寧夏，賦予寧夏黃河流域生態保護和高質量發展先行區的時代重任，自治區出臺《關于建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區的實施意見》，并在推進黃河流域生態保護和高質量發展先行區的會議上，均明確提出著眼黃河流域生態保護協同性，立足寧夏全域生態系統整體性，堅持山水林田湖草沙是生命共同體，系統謀劃黃河、賀蘭山、六盤山、羅山“一河三山”和森林、草原、濕地、流域、農田、城市、沙漠“七大生態系統”保護修復。為貫徹落實習近平總書記視察寧夏重要講話精神，全面踐行生態文明理念積極推進區域生態文明建設，加快完善區域自然資源統一調查、監測和評價體系，不斷健全自然資源監管體制，認真履行自然資源統一調查監測職責，依據《總體方案》和《實施意見》等相關要求，在自治區第三次國土調查成果基礎上，自然資源廳先行安排部署了關于森林草原濕地等自然資源的專項調查（吳忠試點）工作。

2 試點工作技術思路和主要內容

2.1 技術思路

森林草原濕地專項調查試點工作于2020年9月正式啟動，采用的主要思路是以第三次國土調查成果確定的森林、草原、濕地相應圖斑為基礎，以第二次全國濕地調查成果、森林資源調查年度更新“一張圖”成果、第二次全國草地資源清查成果圖斑為補充，參照地理國情監測地表覆蓋數據、寧夏“1∶2000基礎地理信息數據庫”植被與土質圖層數據、自然保護地整合優化等成果，充分利用高分辨率航天航空遙感影像，通過內業研判、外業“3S”一體化調查，準確查清縣級調查單位內森林、草原、濕地等自然資源邊界、位置、面積及其相應的屬性信息。

自然資源專項調查技術流程如圖1所示。

圖1 自然資源專項調查技術流程

2.2 主要內容

（1）分類標準制定。

為清楚判定各類自然資源，以《總體方案》為指導，在《第三次全國國土調查工作分類》的基礎上，參考現有森林、草原、濕地資源的含義、分類、調查規程等國家及行業標準，按照“連續、穩定、轉換、創新”原則，從資源的角度，科學劃分調查區范圍內森林、草原、濕地等資源類型，初步擬定本次試點工作執行的森林、草原和濕地自然資源的分類標準。

森林資源分類標準及編碼如表1所示。

表1 森林資源分類標準及編碼

續表1 森林資源分類標準及編碼

草原資源分類標準及編碼如表2所示。

表2 草原資源分類標準及編碼

濕地資源分類標準及編碼如表3所示。

表3 濕地資源分類標準及編碼

續表3 濕地資源分類標準及編碼

（2）調查范圍確定。

在明確資源類別標準的基礎上，以第三次國土調查相應的林地、草地和濕地圖斑為基礎，充分考慮各類資源調查的技術標準不統一，已有成果調查時遙感影像的現勢性等問題的原因，對三次調查已經明確的林地草地等圖斑外其他圖班內達到相應資源分類認定標準的圖斑進行細化和補充提取，對濕地圖斑按照制定的分類標準重新確定范圍，采取共享三次調查舉證照片庫以及外業核實舉證等措施進行確認。

①確定森林資源斑塊范圍。以“三調”確定的林地圖斑為主體（即可恢復的林地除外），以林地“一張圖”的林地圖斑為補充，參照地理國情地表覆蓋數據的林地，通過高現勢性高分辨率的航空航天遙感影像確認后的林地為森林資源斑塊范圍。

②確定草原資源斑塊范圍。以“三調”確定的草地圖斑及從其他地類中補充進來的草地圖斑為主體，扣除補充調查過程中確定為森林資源斑塊的草地圖斑后的剩余的圖斑確認為草原資源斑塊范圍。

③確定濕地資源斑塊范圍。參照《分類》，提取第三次全國國土調查成果中沼澤草地（0402）、河流水面（1101）、湖泊水面（1102）、水庫水面（1103）、坑塘水面（1104）、養殖坑塘（1104A）、內陸灘涂（1106）、沼澤地（1108）、鹽田（0603）等圖斑為濕地資源斑塊范圍。

（3）屬性指標確定。

森林、草原、濕地自然資源屬性調查方面，各資源調查內容的專業性很強，目前開展的工作只是探索試驗，主要采用繼承已有的各類自然資源調查成果的方式，采用“內外業”相互結合的方式進行補充調查。其中，森林方面涉及地類、管理類型、森林類別、林種、優勢樹種、權屬、坡度、地貌及覆蓋度/郁閉度等；草原方面涉及地類、草原類、草原型、優勢植物及主要伴生植物等；濕地方面涉及濕地斑塊名稱、所屬濕地區名稱、濕地類、濕地型、植被面積、主要優勢樹種、水質類別、主要重點保護濕地鳥類以及水源補給狀況等。

3 存在的問題

3.1 自然資源調查類標準和規范尚未頒布實施

專項調查試點工作面臨無據可循、無標準可依等問題。森林草原濕地自然資源調查的屬性指標單純繼承相關部門已有的調查成果還是按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念進行重構；具體指標專業性很強，因調查范圍不同，如何保持銜接；各類調查已經形成的業務體系是整合創新還是不變繼承；目前調查試點工作的技術思路、分類標準、確定的調查屬性指標是否合適等。目前國家尚無明確的自然資源調查法律法規、分類標準、操作規范等詳細規定出臺，如何履行調查工作是一道難題。

3.2 更加高效規范的分析評價體系尚未建成

自然資源各類調查產生大量數據和結果，分析、評價、應用數據和結果需要科學判斷、慎重對待。不同的處理方式會產生不同的結果、結論，應依據《總體方案》要求，使各類調查數據總和更契合吳忠國土總面積的實際，建立更加科學、規范、精準的分析評價體系。

3.3 自然資源調查對生態文明建設的推動作用須加強

通過自然資源調查，形成自然資源調查“底圖”，大體摸清吳忠自然資源的總體情況，基本明確需要開發和保護的區域，達到促進生態文明建設的目的。基于生態環境保護的目的，自然資源調查有關工作需進一步細化，要搞好統籌規劃、強化頂層設計。

4 對策建議

4.1 建立自然資源統一調查標準體系，推動標準化進程

自然資源統一調查的科學、規范、精準，需要加強標準化工作。建立自然資源調查標準體系，有助于解決長期存在的無統一標準可依、數出多門、數據重復、內容交叉、概念不統一等問題，實現自然資源統一調查的科學性、系統性和準確性。

4.2 建立統一的自然資源調查、分析和評價體系，促進信息高效利用

利用地理空間分析、區塊鏈、知識映射等先進技術，解決資源-資產-資本信息時空建模與集成管理問題，克服調查監測過程中信息聚合與協同處理的困難，實現從調查監測成果數據到知識服務的跨越。推動建成實用技術方法、技術解決方案、工具軟件等，實現自然資源統一調查的信息化。

4.3 適應生態文明建設的需要，強化自然資源調查的整體觀

加強自然資源統一調查基礎，推進生態文明建設支撐作用。改變側重滿足開發利用需要的理念，提升對土地、礦產、森林、草原、水、濕地等資源生態價值的認識，不斷適應山水林田湖草整體保護、系統修復和綜合治理的需要，對調查監測體系進行改革創新和系統重構，使其更加符合科學、簡明、可操作的工作要求。

5 結語

自然資源統一調查是一項利國利民的工作。根據《總體方案》，2023年我國將完成自然資源統一調查、評價、監測制度建設，形成完整的法規制度體系、標準體系、技術體系以及質量管理體系。作為寧夏自然資源統一調查的從業者，面對工作中的新情況、新要求，工作人員將圍繞全新的自然資源調查監測工作，打破常規，積極創新思路，堅持自然資源調查監測“六統一”要求，構建自然資源三維時空模型，以第三次國土調查工作為基礎，從生態文明建設的視角轉變自然資源調查監測理念，構建全新、服務管理和監管需要、融合現代科學技術、多快好省的自然資源調查監測工作體系，全面提升寧夏調查監測工作能力和分析評價服務水平。