借調流變

│文 本刊全媒體記者 劉蘭

“要不是父親生重病需要照顧，我可能回不了原單位。”西部某縣機關單位副科級干部付偉告訴廉政瞭望·官察室記者，他之前被某省級機關借調了兩年，直到這次家人生病，他才結束借調回到原單位。

從中央到地方的各級黨政機關單位里，像付偉這樣的借調干部是一個特殊的群體，他們從各自的單位被“借”過來，幫助上級機關單位工作，但人事關系和工資待遇等依舊在原單位，工作結束后再回原單位。“這種借入和調回都稍顯隨意的方式，讓被借調人頗為尷尬，他們甚至被戲稱為‘機關漂移族’，工作處置不當還會兩頭不討好?！蹦呈惺形M織部副部長張彥告訴記者。

借調溯源

2006 年1 月，《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱“公務員法”）正式施行，這是我國干部人事管理中第一部基礎性法律，是公務員管理的基本依據。2019 年6 月，新修訂的公務員法施行。記者對照了兩個版本，對“借調”二字均未提及?！霸跈C關單位，干部流動的方式有多種，有正式的，有章可循；也有非正式的，隨意性較大，‘借調’就屬于非正式的自選動作?！睆垙┱f。

兩相對比，調任、轉任、掛職這幾種干部任用方式都比借調規范。公務員法中提到，公務員可以在公務員隊伍內部交流，也可以與國有企業和符合條件的事業單位中從事公務的人員交流，交流方式包括調任、轉任。公務員法對掛職也提出了明確要求，機關可以采取掛職方式選派公務員承擔重大工程、重大項目、重點任務或者其他專項工作。作為一種非正式的人才交流和公務協作方式，借調沒有相關法律法規支撐。

與借調類似的還有抽調，被借調、抽調者的人事關系在原單位，工資及各項補貼福利待遇等由原單位發放，都游離于公務員法之外。相較于借調，抽調更具臨時性，通常是在一個單位、一個系統內抽調，抽調人數多；而借調一般需要明確時間，可以跨部門、跨行業借調，借調人數可多可少?！把惨曆膊旃ぷ饕话銜捎贸檎{的方式。比如省委巡視組，組長加副組長總共就兩三個人，這就需要臨時抽調熟悉業務的干部組成巡視組，一般會抽調一二十人?！睎|部某省省委組織部一名干部告訴記者。

從客觀上看，借調有其合理性，通過借調，能夠幫助被借調單位完成一些突發的或者臨時性重大工作，也能夠鍛煉被借調者，提高他們的能力素質。同時，相比調任、轉任、掛職等方式，借調不需要經過復雜的審批流程，操作起來更簡便。

“借調的流程比較簡單，通常由借調單位和被借調單位協商借調人選，經組織人事部門審批同意后出具借調函。借調函通常會明確被借調者的基本情況，比如借調人數、借調事由、借調期限等。借調結束后，借調單位會提供一份借調表現鑒定?！敝胁磕呈∈∥M織部一名干部告訴記者，在借調期間表現優異的，可以寫入個人檔案，作為以后評先評優的依據。

五花八門的借調

經過幾十年的發展，借調衍生出多種類型。有以選拔人才為主的適崗性考察借調，也有以幫助工作為目的的常規性借調，還有以爭取政策和資源為考量的主動輸送人才型借調，甚至還有以解決個人需求為主的關系借調。

“上級機關有時也希望通過借調考察干部?！蹦呈形M織部干部孫海濤告訴記者，被借調人一般是原單位業務骨干，借調單位也想通過借調補充新鮮血液?！斑@種類型的借調一般是在專業性強，或者保密性強的系統?！睂O海濤介紹，像政法系統，因其專業性較強，直接從下級單位借調人員的現象比較普遍，另外像組織部、紀委監委機關等，紀律意識強，工作保密性要求高，在借調過程中也會有意識地發掘優秀人才。

這種適崗性考察借調也能給借調單位提供選人過渡期，考察借調對象是否與工作崗位匹配，如果人崗不適則可返回原單位，避免直接調入后才發現人員不合適又無法流動的問題。在借調期間表現優異的干部一般可通過其內部遴選考試擇優錄取，但他們的借調時間較長，一兩年甚至更長。

也有純粹出于工作需要的借調。“機關單位中的工作借調又可分為三種情況，幫助中心工作、突發情況的；幫助單位里相關處室日常工作的；還有協助內勤工作的?！鄙鲜鲋胁磕呈∈∥M織部干部告訴記者，中心工作包括去年的換屆工作、今年的黨代會等，突發應急型工作包括疫情防控等，這就需要成立專項工作小組，協同合作，任務完成后，專項工作小組自行解散。相關處室的日常工作和內勤工作都是常規性借調，每年都會從不同地方借調，不僅包括行政單位和事業單位，有時也會從高校、企業借調人員。

2020 年3 月，河北邢臺任縣（今任澤區）發布了一條公開選拔縣委辦公室借調人員的公告。這是一次常規性工作的借調，公告顯示，任縣縣委辦公室常規借調工作人員10 名，其中行政崗位5 名，事業崗位5 名。但這次選拔不同于其他借調，還前置了筆試、面試等環節，程序上更為正規，很多人競相報名。

一般情況下，借調往往是由上到下，但也有些基層單位主動向上級單位輸送人才?！拔覀兛h的項目資金任務很重，為了爭取項目、政策和資源，縣上相關部門會主動借調干部到省發改委幫助工作，做什么無所謂，主要是建立溝通渠道。我們輸送的是骨干人才，是用合規方式爭取地方發展。”某縣縣委組織部副部長向記者分析，基層經濟發展有其局限性，需要借助外力，這種方式是地方與相關部門建立聯系的一種有效途徑。

還有些基層干部通過借調解決個人實際問題?！肮珓諉T招考，越到基層越容易考。對于一些想進入體制內的年輕人，他們會報考縣區或鄉鎮一級公務員，進入體制之后再想其他辦法調動到上級單位，比如借調。”上述縣委組織部副部長說，除了年輕干部，分居兩地的家庭也會采取借調方式“曲線救國”。

對于這部分借調干部，能正式“調”到上級單位固然很好，但即使不能“調”只能“借”，他們也希望能長期借用，不想再回原單位。借而不還，這直接造成基層干部流失，也是清理違規借調行為的重點內容。

“新變種”的負面效應

專家表示，在一些地方，違規借調現象愈演愈烈，出現一些“潛規則”，帶來一系列負面效應。比如，借調單位容易助長懶政風氣，甚至滋生腐敗。對于上級部門和主管單位來說，從下級單位借調人員，無疑是獲得了“免費勞動力”，不用白不用。部分借調單位工作人員甚至以“領導”自居，把本該由自己做的工作推給借調干部，自己無事可做，助長了懶政、怠政的不良風氣。

“雖然每個單位借調數量不一樣，但一般情況下是由借調單位編制數決定的?！睆垙└嬖V記者，比如某地財政局共有20 個編制，在編職工有16 名，就可以從其他單位借調4 名干部幫助工作。怎么分配這些可供借調的名額，借調決策者說了算。于是，借調有時成為個別領導幫助他人實現一些目的的方式。在調查中確實發現，部分借調單位根本無需借調人員，原有工作人員就能勝任工作，借調人員去也無事可做。這就說明這里面存在關系借調、親情借調，容易滋生權錢交易等腐敗問題。

對于被借調單位而言，過多過頻的借調使基層單位面臨“空心化”的窘境。上級機關借調的普遍做法是，本系統無人可借時，就向基層黨委政府借調人員?！斑@在無形之中加重了被借調單位的負擔，業務骨干流失，為彌補人員損失繼續向下級單位借人，造成層層借調，基層被抽空的困境。”一名副縣級干部對這種現狀頗為無奈。

“借”而不“調”也是大部分被借調人員面臨的共同問題。“借調期間，活兒沒少干，班沒少加，責任推不了，但相應的待遇卻享受不了，也留不下來。而且脫離原單位，一些機會便就此錯過了?！币颜{回縣機關單位工作的付偉回憶起兩年的借調經歷，連連搖頭。

違規借調越來越多，清退行動全面展開。從各地清理行動來看，記者發現違規借調主要集中于超審批權限借調，比如沒有正式的借調函，隨意借調；借調對象不符合要求，比如選調生在最低基層服務年限（最低兩年）內借調；超編制數、超期借調等。面對自上而下的清理行動，一些地方仍在繼續違規借調，只不過更加低調謹慎，甚至出現借調的新變種。

“現在不是很流行跟班學習嗎？一些基層單位也在搞‘跟班學習’，但這種方式和那種跨省取經的跟班學習不同，實際上是一種變相借調。”一名縣委辦主任告訴記者，因為對借調查得比較嚴，不少地方用洋氣的名字替代了借調的說法，類似的稱呼還有“上派鍛煉”“頂崗學習”“跟班鍛煉”等等。“只不過換了個‘馬甲’而已，其實質還是借調。”