如何真正實(shí)現(xiàn)“非必要，不借調(diào)”

│文 本刊全媒體記者 曾那迦

“一些省市縣級(jí)部門大量借調(diào)基層人員，特別在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的超過在編人數(shù)的三分之一，還有一部分借調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員。”3 月末，有基層干部在當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)留言板上請(qǐng)求上級(jí)過問該單位被借調(diào)人員情況。

對(duì)此，當(dāng)?shù)厥形M織部反饋?zhàn)C實(shí)各級(jí)各部門的確因工作任務(wù)繁重等多種原因，存在從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層不規(guī)范借調(diào)干部的問題，并表示市委組織部、市人社局已專門印發(fā)《關(guān)于開展違規(guī)借調(diào)人員清理整改的通知》，相關(guān)部門將進(jìn)一步采取行動(dòng)整改落實(shí)。

“這是基層違規(guī)借調(diào)亂象的一個(gè)縮影。”武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員呂德文在接受廉政瞭望·官察室記者采訪時(shí)表示：“借調(diào)本身是上下級(jí)或橫向部門之間正常的干部使用機(jī)制，但一些地方的借調(diào)有點(diǎn)‘變異’了。”

借調(diào)背后的剛性約束

“2019 年，省委組織部向我對(duì)象單位發(fā)借調(diào)函，借調(diào)到組織部工作，時(shí)間是半年，但是現(xiàn)在借調(diào)已經(jīng)超期好幾個(gè)月了，什么說法也不給，也不讓回原單位。”2020 年，東部某地一名干部的家人向該省省委組織部反映情況。

專家表示，一些上級(jí)部門和主管單位長期對(duì)下級(jí)單位人員超期借調(diào)、借而不調(diào)，或長期依賴借調(diào)人員來完成該單位的一般性工作。這里面的原因大體上可以從借調(diào)單位、被借調(diào)單位和被借調(diào)人三個(gè)層面分析。

違規(guī)借調(diào)產(chǎn)生的土壤是上下級(jí)、強(qiáng)勢與相對(duì)弱勢部門的權(quán)力不對(duì)等。呂德文告訴記者：“每個(gè)單位的編制不可能都是剛剛好足夠，編制的不均衡是借調(diào)及衍生出的一些不規(guī)范現(xiàn)象的原因之一。”

相比于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位，上級(jí)單位受到的編制管理更嚴(yán)格，隨著國家機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)，一些機(jī)關(guān)單位編制遭到壓縮，但承擔(dān)的職能和分工卻并未減少，甚至有增加。正是因此，許多機(jī)構(gòu)需要從編制外補(bǔ)充人手。同時(shí)，一些單位在編人員存在職業(yè)倦怠、懶政惰政現(xiàn)象，不能高效完成工作，甚至對(duì)借調(diào)人員形成依賴，即便單位有空余編制，也不再招錄或考調(diào)人員。

全國政協(xié)委員、民進(jìn)中央委員、民進(jìn)上海市委專職副主委胡衛(wèi)曾在接受采訪時(shí)指出：“由于缺乏必要的激勵(lì)及監(jiān)督機(jī)制，一些政府公務(wù)人員對(duì)本職工作敷衍了事。于是，一些司局處室便從下級(jí)單位抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干，來完成理應(yīng)由本部門人員完成的工作任務(wù)。”

“由于很多被借調(diào)人員的原單位和借調(diào)單位存在上下級(jí)的關(guān)系，上級(jí)部門的工作重要性被放大，因而即便干部借調(diào)時(shí)間一拖再拖，下級(jí)單位也多不想管，或者說不敢管。有時(shí)一些借調(diào)也有被借調(diào)單位在人情、考核上的考量。”某地一鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記透露，“上級(jí)部門過去習(xí)慣一個(gè)通知或一個(gè)電話就要求借調(diào)人員。他們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核單位，雖然當(dāng)前考核已趨于科學(xué)化，但仍無法避免主觀性的‘潛規(guī)則’。我們也很為難，如果他們要人你不給，考核可能會(huì)受影響”。

在這里面還有一些更可惡的狀況。“有人通過‘借調(diào)’實(shí)現(xiàn)‘晉升’，這其中就不乏賄賂巴結(jié)，甚至是因人設(shè)崗、擴(kuò)大編制數(shù)的腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重?cái)_亂了人事任用的公正公平。”河南大學(xué)黨委宣傳部部長王明欽表示。

各式各樣的地方探索

借調(diào)行為的規(guī)范化正經(jīng)歷一個(gè)從無到有、從有到優(yōu)的過程。近十年來，全國多地在化解違規(guī)借調(diào)現(xiàn)象上進(jìn)行了相應(yīng)探索，制定出的規(guī)范性文件大體一致，但在細(xì)節(jié)上仍有不少區(qū)別。

2012 年以來，甘肅天水麥積區(qū)、山東泰安肥城、福建漳州、新疆阿克蘇地區(qū)、山東濟(jì)寧任城區(qū)等地從借調(diào)原則、范圍、審批權(quán)限、審批程序等管理層面，出臺(tái)了針對(duì)市直機(jī)關(guān)借調(diào)人員的管理辦法。由于沒有國家層面的相關(guān)管理辦法可做參考，這一時(shí)期各地出臺(tái)的規(guī)范性文件均結(jié)合當(dāng)?shù)刈陨硇枰剿鳎行﹥?nèi)容偏原則性，有些則更加具體和細(xì)化。

例如，在借調(diào)干部的條件要求方面，天水麥積區(qū)、濟(jì)寧任城區(qū)均要求借調(diào)干部必須是正式在職干部，年齡一般不得超過35 周歲。山東肥城市則規(guī)定，市直機(jī)關(guān)不得隨意從其他部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和下屬單位借調(diào)人員，同時(shí)嚴(yán)格控制自收自支、差額撥款與全額撥款事業(yè)單位之間，事業(yè)單位與黨政機(jī)關(guān)之間逆向調(diào)動(dòng)。

在借調(diào)期限上，各地標(biāo)準(zhǔn)也不一。其中，漳州規(guī)定較為嚴(yán)格，要求借調(diào)工作人員原則上為3 個(gè)月，最長不超過6 個(gè)月。濟(jì)寧任城區(qū)的時(shí)限要求寬松一些，提出借調(diào)一般不超過半年，最長一年。廈門市人社局對(duì)借調(diào)方式的規(guī)定更為細(xì)致，明確了跟班學(xué)習(xí)一般不超過3 個(gè)月，幫助工作一般不超過6 個(gè)月。

值得注意的是，在這期間不少地方并未明確區(qū)分“借調(diào)”“抽調(diào)”等概念，常用“借用”來統(tǒng)稱這類行為。比如2012 年11 月重慶萬州區(qū)開展違規(guī)借用人員清理、清退工作，并制定了嚴(yán)格的人員借用審批、管理、考核辦法。

2014 年各地開展了“吃空餉”問題專項(xiàng)整治，其中清退了一批以借調(diào)為名的“吃空餉”的人。除多個(gè)省清理清退一大批省直部門違規(guī)借調(diào)人員外，廣西賀州、陜西略陽、新疆伊犁州伊寧對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)違規(guī)借調(diào)干部進(jìn)行專項(xiàng)整治。

此后的幾年，各地出臺(tái)借調(diào)人員管理規(guī)范性文件的速度有所放緩。2019 年以后，隨著違規(guī)借調(diào)問題再次顯現(xiàn)，很多地方開始新一輪的監(jiān)管探索。在這一階段，諸如河北固安、河南淅川等區(qū)縣出臺(tái)的規(guī)范性文件比之前更細(xì)致，首先對(duì)借調(diào)人員的身份予以界定，并對(duì)借調(diào)單位、借調(diào)人需滿足的條件提出更詳細(xì)、明確的要求。如河南淅川規(guī)定關(guān)鍵崗位、涉密崗位不宜使用借調(diào)人員，借調(diào)期超過6 個(gè)月的，在借調(diào)單位進(jìn)行考核，考核結(jié)果報(bào)送原工作單位；借調(diào)期不足6 個(gè)月的，一般在原單位進(jìn)行考核。河北固安則明確要求縣直單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）同時(shí)在外借調(diào)干部不得超過2 人。

一些地方還打出了監(jiān)管“組合拳”。江蘇南通海門區(qū)委編辦從制度建設(shè)、數(shù)據(jù)維護(hù)、監(jiān)管手段等三個(gè)方面加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制日常監(jiān)督管理，建立人員出入編管理電子信息。湖南澧縣將機(jī)構(gòu)編制工作情況和紀(jì)律要求執(zhí)行情況納入縣委巡察監(jiān)督范圍，將機(jī)構(gòu)編制管理及機(jī)關(guān)事業(yè)單位臨聘人員管理工作納入全縣績效評(píng)估考核內(nèi)容，進(jìn)一步強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制剛性約束。

此外，近年來各地機(jī)關(guān)、職能部門也相繼出臺(tái)本系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)間借調(diào)的管理、監(jiān)督管理辦法。例如，2017 年福建省紀(jì)委印發(fā)《省紀(jì)委監(jiān)察廳機(jī)關(guān)及派駐紀(jì)檢組人員借調(diào)工作管理辦法》，規(guī)定一案一借，不得連續(xù)多次借調(diào)，且一般不超過3 個(gè)月，因工作原因需延長的，累計(jì)不得超過12 個(gè)月。2021 年6 月，北京延慶區(qū)紀(jì)委監(jiān)委印發(fā)了系統(tǒng)內(nèi)借調(diào)人員管理辦法，明確借調(diào)期限一般不超過6個(gè)月，嚴(yán)格執(zhí)行回避制度。

專家：同工同酬、“編隨事走”

不少專家認(rèn)為，借調(diào)亂象從本質(zhì)上來說是權(quán)力任性的結(jié)果，要破解借調(diào)亂象，還是應(yīng)該從根源上入手。

呂德文建議，應(yīng)建立干部合理流動(dòng)、能進(jìn)能出、能上能下的常態(tài)化機(jī)制。他從完善晉升機(jī)制、打破空間流動(dòng)的結(jié)構(gòu)限制、規(guī)范和約束非正常流動(dòng)三個(gè)層面對(duì)規(guī)范借調(diào)行為“支招兒”。他認(rèn)為“公平合理的干部晉升機(jī)制，是干部流動(dòng)的制度基礎(chǔ)。對(duì)在農(nóng)村工作的青年干部而言，急需打破層級(jí)提拔限制。”

四川大學(xué)公共管理學(xué)院研究員韋仁忠提出，應(yīng)對(duì)借調(diào)人員薪酬管理機(jī)制進(jìn)行合理調(diào)整與完善，確保同工同酬，實(shí)現(xiàn)薪酬公平，以發(fā)揮薪酬的激勵(lì)作用。同時(shí)加強(qiáng)借調(diào)期滿后續(xù)管理，暢通借調(diào)人員流動(dòng)渠道，切實(shí)打破上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的用人壁壘。“若借調(diào)人員十分優(yōu)秀且符合借調(diào)機(jī)關(guān)要求，應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)格的考錄及相關(guān)調(diào)動(dòng)程序來為其解決編制問題，但在這一過程中一定要嚴(yán)格把關(guān)，謹(jǐn)慎進(jìn)人，防止權(quán)力腐敗。”

還有專家指出，可以針對(duì)短期性、臨時(shí)性、應(yīng)急性的工作任務(wù)需要聘用編外人員時(shí)，試行“專項(xiàng)工作專項(xiàng)聘用、臨時(shí)工作臨時(shí)聘用”。招聘之初就根據(jù)工作量、緊急程度和工作難度擬定聘用時(shí)間，工作結(jié)束時(shí)聘用行為隨即結(jié)束，解決突發(fā)性事務(wù)造成的短時(shí)間人員短缺問題，并以此避免混編混崗和編外用人規(guī)模擴(kuò)張問題。

歸根到底，解決借調(diào)亂象需要規(guī)范借調(diào)制度，強(qiáng)化監(jiān)管，把一些單位任意借調(diào)的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。“尤其是上級(jí)部門和主管單位不能任意向下級(jí)借調(diào)人員，而應(yīng)該有一定的數(shù)量限制。需要建立一個(gè)原則：非必要，不借調(diào)。”呂德文表示。