公路養護事業單位全面預算管理的研究

王靜

[摘 要]隨著事業單位深化改革進程的不斷推進，事業單位發展也面臨著更高的要求與挑戰，為了更好地抓住發展機遇，應對發展挑戰，更好地融入到現代化經濟市場中，越來越多的事業單位認識到了實施全面預算管理的重要性，引入全面預算管理體系，以期打破以往財務管理中存在的限制。落實全面預算管理，為事業單位調整資源配置結構提供重要依據，有利于單位加強成本控制，增強核心競爭實力。但事業單位在實際工作開展中仍舊存在較多問題，制約著全面預算管理在單位內部的貫徹落實。基于此，文章以公路養護事業單位為研究主體，以全面預算管理為研究主題，分析單位在落實全面預算管理中可能存在的問題，并試提出相關優化建議，以期對公路養護事業單位實現全面預算管理的貫徹落實有所借鑒。

[關鍵詞]公路養護；事業單位；全面預算管理

中圖分類號：F243 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2022）04-0067-03

在深化改革背景下，公路養護事業單位原有的財務管理模式已經不能完全滿足單位新的發展要求，單位必須積極引入新的財務管理手段，以調整和優化財務管理模式。全面預算管理是財務管理的重要構成部分，相關工作的有效落實，有利于單位提高財務管理水平，提升整體運行水平。

全面預算管理是指企事業單位利用預算，重新分配內部各項資源，既包含財務資源，又包含非財務資源，并通過相應的考核與控制活動，確保企事業單位實現既定的運行管理目標。

作為一種現代化的管理手段，全面預算管理具有“三全”特點，即全員、全面和全過程，包含規劃、協調、控制、溝通、考核和激勵這五大功能。第一，企事業單位需要借助于全面預算管理工具通過具體的執行方案有效落實既定戰略目標，將有效的資源進行最佳配置，提高資源利用率。第二，針對全面預算管理設立獨立的預算管理委員會，由預算管理委員會科學分解整體目標至各部門，確保各部門的工作目標和企事業單位的整體目標保持一致。第三，加強預算控制，充分利用預算控制反饋的信息，及時發現執行中存在的不足，并分析造成該不足產生的原因，在此基礎上，針對性落實整改方案。第四，加強全面預算管理，有利于企事業單位加強各部門的溝通協調，有效消除以往管理模式下存在的“溝通壁壘”。第五，通過有效開展預算考核，并以預算考核結果為依據落實激勵機制，有利于掌握各部門、各員工預算執行現狀，合理的激勵機制能夠有效調動人員工作熱情。

（一）全面預算管理的組織機構有待完善

部分公路養護事業單位尚未就全面預算管理建立完善的組織機構，導致全面預算管理實施過程中缺少必要的組織基礎，各部門之間的協調配合效率低下。一方面，單位尚未明確劃分各部門在預算管理中的職能定位[1]；另一方面，缺少必要的預算管理領導機構。例如，某公路事業單位于每年9月底成立預算管理領導小組，以負責預算編制、討論、修訂和申報工作，當預算編制工作結束時領導班子也會隨之解散，隨后的一系列預算管理工作，如預算執行、預算調整都統一由財務科負責。而由于缺少預算工作領導小組的統籌安排，財務科在落實預算管理工作時，各部門的配合率低下，影響了相關工作開展。此外，部分單位尚未針對預算執行設立完善的監管機構，尚未針對預算考評設立相應的考評機構，在一定程度上使得預算執行剛性不足。

（二）全面預算管理理念薄弱

一方面，部分公路養護事業單位沒有嚴格遵循“全員性”原則開展全面預算管理工作。目前，仍舊有不少單位的科室認為預算管理工作僅僅是財務科和計劃科的工作內容，與自身并無太大關系，導致財務科在推動預算管理工作時，各部門參與效率低下，甚至是持有抵觸情緒拒不參與，預算管理工作效率低下。

另一方面，對全面預算管理流程的認知存在一定的局限性與片面性。將預算管理等同于預算編制，“重編制、輕執行”問題凸顯，對除預算編制以外的預算管理環節的重視度不足，致使預算管理流于形式。

（三）預算編制不科學

一是預算編制時間較短。部分單位在預算編制時使用“自上而下、自下而上、上下結合”模式，其中，初稿完成階段花費的時間最長，整體工作量最大，需要進行編報、匯總、編制初稿、審議上報等諸多工作，時間不充分就無法保證工作質量。而在此期間，財務科主要負責對各科室提交的預算進行匯總工作，無法落實檢查評估工作[2]。

二是預算編制內容不全面。部分公路養護事業單位在預算編制環節，會將部分內容進行合并，例如，將人員經費的“獎金”與“伙食補助費”統一編制納入“津貼補貼”科目，這對于后續考評工作的開展有著較大的不利影響。

三是預算編制方法單一。部分公路養護事業單位在收支預算時仍舊沿用單一的增量預算編制方法，即各部門以上一年度的預算為基礎，在上浮10%到20%的區間內編制本部門本年度的公用經費支出預算，沒有基于自身實際情況合理編制各項費用支出。增量預算編制方法本身就具備較為強烈的主觀色彩，部分負責人的個人想法直接影響著上浮與下調的比例，科學性不足。

（四）預算調整隨意性突顯

一方面，預算執行剛性不足。公路養護事業單位申請的項目經費，一般情況下財政部門不會予以一次性撥付，所以，這就要求單位必須進行統籌規劃。但是在實際工作中，部分單位沒有進行合理規劃，在項目前期投入大量資金，致使項目中期時常出現資金短缺問題，面臨著較大的停工風險。同時，在部分公用經費的審批中，存在審批不嚴現象，沒有嚴格按照相關審批流程執行。

另一方面，預算執行的監管工作落實不到位。第一，部分單位尚未針對預算執行現狀和各部門預算執行進度進行有效監督，一般是在年末決算時，才會統計各部門的預算執行情況。第二，部分公路養護事業單位尚未在內部設立獨立的監控機構，難以針對預算執行進行動態化監督。

（五）預算差異分析缺位，預算考評體系不完善

一方面，公路養護事業單位缺乏有效的預算差異分析方法。部分公路養護事業單位的預算差異分析工作落實不到位，極少數單位甚至在預算管理實施過程中缺失差異分析這一環節，沒有制定相應的流程或是在管理制度中明確規定開展分析造成預算執行結果出現差異原因的工作。同時，單位在分析預算差異時最常使用比率分析法，單一化的分析方法導致分析工作流于形式，無法針對全面預算管理提出建設性的改善意見。

另一方面，績效考評體系不完善。目前，部分公路養護事業單位是在編寫完決算報告之后，財務負責人在了解預決算的基礎上，與各科室的負責人進行深入的溝通與談話，在一定程度上對預算起到了績效考評作用。但是這種方法的使用，只能夠幫助單位了解是否出現超支現象、是否完成預算目標，對于項目實施質量的關注度較低。同時，沒有建立完善的績效考評體系，績效考評指標的合理性較低，獎懲機制不完善，各部門對于預算執行的重視度稍顯薄弱，預算控制難度較大。

（一）完善組織結構

公路養護事業單位應建立完善的全面預算管理組織結構，即由預算管理領導小組和局長共同擔任的決策層、由財務科與人事科共同構成的管理層以及由各部門負責人與各部門預算人員構成的執行層。設置上述的組織結構，主要有以下三點優勢：一是設立常設領導機構，即預算管理領導小組，進行統一管理，提高各部門對預算工作的重視程度，并加強各部門的溝通。二是財務科與人事科的協調配合的管理層，為預算績效考評與獎懲機制落實提供保障。三是在各部門設立專門的預算人員，構建“部分負責人-預算員”的二級體系，為各部門有序推進預算工作開展奠定基礎。

（二）樹立全面預算管理理念

一方面，應提高管理層的管理理念。公路養護事業單位管理層要重視全面預算管理工作開展，充分發揮帶頭引領作用，自上而下地在單位內部營造良好的預算管理實施環境。同時，針對預算管理制定完善的制度體系，針對違規行為制定明確的懲處措施[3]。

另一方面，增強全體職工的全面預算管理理念。公路養護事業單位必須遵循“全員性”原則開展全面預算管理工作。單位應充分利用內部期刊和門戶網站資源，財務科人員應及時在內部媒介上更新預算基礎知識，例如政府采購制度，并要求各個職工以科室為單位定期撰寫閱讀學習心得。同時，應加大政策法規學習力度，及時將政策變更情況發布至內部媒介，以便于全員學習和了解預算管理相關的政策法規。

（三）提高預算編制的科學性

一方面，選用合適的預算編制方法。公路養護事業單位應改變以往單一使用增量預算編制法現象，積極學習和引入新的預算編制方法，如零基預算，以提升預算編制的科學性。以零基預算為例，為了確保零基預算編制方法的有效使用，單位需要打破固有的增量預算編制思維，調整定員定額標準，各部門應以部門未來的年度目標為依據，重新編制預算。

另一方面，拓寬預算編制內容。公路養護事業單位的預算編制主要包含兩方面內容，一是編制收入預算，二是編制支出預算。從支出層面來講，公路養護事業支出主要是管理公路養護費用支出和單位管理支出；從收入層面來講，主要是公路養護費收入和單位管理經費收入。

（四）嚴格預算執行，提高預算調整的規范性

首先，公路養護事業單位應針對預算執行建立動態化的監管措施。一方面，嚴格資金審批，確保各項支出申請手續齊全，憑證齊全。圖1為某單位制定的報銷所需憑證表。

另一方面，必須動態化監管預算執行全過程。單位財務科應以月為單位，在結賬后及時開展數據統計與分析工作，并編寫《預算執行動態統計情況表》[4]，重點關注預算項目的支付進度，及時發現預算執行中存在的問題，并快速落實解決方案，為單位提升預算執行效果奠定基礎。

其次，遵循預算調整原則，嚴格按照預算調整程序執行。公路養護事業單位在預算調整時應遵循以下三大原則：一是預算調整應與單位工作目標保持一致；二是預算調整必須以收支平衡為前提條件，堅持成本效益原則；三是只有當外部環境出現巨大變化時才能進行預算調整，不能因人才因素而進行隨意調整。同時，各科室各部門應嚴格按照預算調整流程進行調整，先向有關部門提交預算調整事項，由財務科進行審批，審批通過后交由預算管理領導小組進行審核，審核通過后才能夠予以上報。

最后，加強與撥款單位的信息溝通。一方面，公路養護事業單位應定期與撥款單位進行溝通協調，核對往年未撥付款項，并及時清理，以單位項目需求為基準進行撥付，將剩余結余款項及時上繳國庫。另一方面，樹立預算資金撥付流程，確保后續預算資金及時、足額地撥付至單位，為單位各項工作的順利開展奠定資金基礎。單位應以月為單位核實實際撥款金額與批復的預算金額是否一致，如果不一致應及時與財政局溝通，明確原因，真正實現當期批復、當期撥付，及時清理未撥付款項，從而有效應對以往因資金撥付不到位而導致的項目進度延緩問題。

（五）提高差異分析能力，完善預算績效考評體系

一方面，公路養護事業單位必須增強差異分析能力。第一，公路養護事業單位必須明確預算差異分析的主體。預算差異分析是指單位在預算執行活動后所開展的考察分析活動，發現差異，并明確造成差異的原因，歸納總結，為單位下一次的預算活動開展奠定基礎。第二，選擇合適的分析處理方法。公路養護事業單位應綜合性使用多種差異分析方案，提高差異分析結果的客觀性與實用性。如比較分析法、比率分析法、因素分析法等。

另一方面，公路養護事業單位應建立完善的績效考評體系。首先，單位應設立預算績效考評小組，專門負責預算績效考評工作。其次，單位應明確預算績效考評的具體內容。預算考評主要包含兩方面內容：一是對預算管理全過程的績效考評，二是對預算管理結果的績效考評。從這兩方面著手進行預算績效考評，確保考評結果的全面性和真實性。最后，單位應制定完善的獎懲機制，為全面預算管理的貫徹落實提供有力保障。單位必須以預算績效考評結果為依據進行獎懲，對表現優異的部門和個人予以表彰，如發放獎金、召開表彰大會等，針對表現較差的部門和個人應予以懲處，如通報批評、約談等，以便于更好地調動職工參與預算管理工作的積極性。

綜上所述，公路養護事業單位在預算管理實施中仍存在預算管理組織結構不完善、預算管理理念薄弱、預算編制不科學以及預算執行剛性不足且預算調整隨意性凸顯問題，制約著單位發展。針對于此，單位應建立預算管理三級組織結構；樹立全面預算管理理念，培養“全員”參與理念；選用適用的預算編制方法，拓寬預算編制內容，提升預算編制的科學性；加強預算執行剛性，明確預算調整流程和應遵循的基本原則，增強預算調整的規范性，助力單位提升預算管理實施質量。

[1]陳青.財政撥款公路養護單位全面推進預算績效管理現狀與對策分析[J].中國產經，2021（14）：116-117.

[2]孫予鄂.關于事業單位公路管理所全面預算管理的問題及對策[J].財經界，2020（08）：22-23.

[3]徐國銳.公路養護事業單位預算管理存在的問題及對策[J].財會研究，2021（01）：19-21.

[4]文繼福.公路事業單位全面有效推進預算績效管理存在的問題與對策[J].社會科學家，2018（09）：157-160.