地理信息系統在城鄉建設用地增減掛鉤工作中的應用探討

茍錫榮 GOU Xi-rong

（紅河州測繪地理信息服務中心，蒙自 661199）

0 引言

城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱“增減掛鉤”）是指在實施增減掛鉤項目中，通過舊房拆除和土地整理復墾等措施，將廢棄不用的農村建設用地進行拆除和復墾，并將騰退的建設用地指標用于城鎮建設或保障農村產業發展及宅基地，最終實現城鄉建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，城鄉用地布局更合理的土地政策[1]。增減掛鉤政策從2008年開始試點以來，政策不斷的進行了調整完善和升級，集中連片特困地區，國家扶貧開發工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區開展增減掛鉤的，可以將增減掛鉤節余指標在省域范圍內流轉使用[2]，省級扶貧開發重點縣可以將增減掛鉤節余指標在省域范圍內流轉使用[3]，三區三州及其他深度貧困縣城鄉建設用地增減掛鉤節余指標由國家統籌跨省域調劑使用[4]，最大的突破是允許增減掛鉤節余指標的有償流轉并產生收益，政策的充分運用給脫貧攻堅和鄉村振興開辟了新的籌資渠道，通過建設用地指標和資金的流動，有效的緩解了東部發達地區建設用地指標緊張和西部脫貧攻堅地區資金緊張局面[3]。要充分使這一政策落實落地，顯現政策效益，必須要經過嚴格的方案編制、審批、指標管理流程，加強全過程的監管。地理信息系統是以地理空間數據庫為基礎，采用地理模型分析方法，適時提供多種空間的和動態的地理信息，為地理研究和地理決策服務的計算機技術[4]。將地理信息系統應用于城鄉建設用地增減掛鉤，不但可以提高工作效率，還可以實現增減掛鉤工作和項目的全流程監管[5]。

1 地理信息系統在增減掛鉤工作中應用的總體思路

增減掛鉤工作政策性強、任務重、責任大、環節多、群眾關注高，在此情況下開展的增減掛鉤拆舊復墾安置方案編制和規劃設計、項目實施方案審批、實施管理驗收等工作，需要制定嚴密的技術路線、詳細的工作計劃、明確的審查審批流程、開展實施驗收現場核查，其總體思路如圖1所示。

圖1 總體思路

1.1 制定嚴密技術路線

利用最新的土地利用總體規劃（國土空間規劃）數據、搬遷村莊數據、歷史遺留礦山數據、國土變更調查數據、遙感衛星數據、已批準增減掛鉤項目區范圍數據精準尋找增減掛鉤拆舊區資源潛力，利用易地扶貧搬遷安置點規劃，確定安置點用地范圍，利用裝有國土調查云APP的手機、集成自然資源數據APP的移動平板電腦、無人機等輔助開展現場核查舉證，提高工作效率和核查的精準性。

1.2 制定詳細的工作計劃

按照增減掛鉤實施方案和規劃設計編制的工作時限要求，逐個項目制定明確的完成時限，倒排工期，形成工作進展情況周報、月報、季報機制，有利于上級及時掌握相關情況，統一工作調度。

1.3 明確的審查審批流程

增減掛鉤項目拆舊復墾安置方案和規劃設計由縣級組織技術單位進行編制和初審，州市級進行審查并審批規劃設計及資金預算報告，省級審批增減掛鉤項目拆舊復墾安置方案。

1.4 開展實地驗收現場核查

利用裝有國土調查云APP的手機、集成自然資源數據APP的移動平板電腦、無人機等輔助開展現場核查舉證，審批階段重點核查項目區地塊是否真實有效，滿足審批要求，驗收階段重點核查，項目區建構筑物是否拆除復墾到位，是否按照規劃設計完成工程施工，州級審查（初驗）核查、省級審批（驗收）核查，確保全核查質量。

2 地理信息系統在增減掛鉤工作中主要的應用方法

2.1 增減掛鉤拆舊復墾安置方案的編制和規劃設計

增減掛鉤拆舊復墾安置方案的編制和規劃設計，一般可分為內業資料收集、開展摸底調查、勘測定界和地塊條件調查、組合拆舊安置地塊、開展方案編制及規劃設計等環節。各環節都需要地理信息系統的支持和支撐[6]。

①內業資料收集。根據工作的需要，主要收集轄區土地利用總體規劃（國土空間規劃）數據、土地利用現狀數據、耕地質量等別數據、確權登記數據、搬遷村莊數據、安置區數據、統計年鑒、生態保護紅線數據、土壤污染數據、各類自然保護區數據、DEM數據、歷史遺留礦山修復數據、違法圖斑數據、用地審批數據及國民經濟和社會發展規劃、國民經濟和社會發展年度計劃等相關規劃文本資料。

②開展摸底調查。運用地理信息系統，將收集的相關數據資料進行分類整理匯總，建立空間數據庫，對空間數據庫的各類數據按照一定的要求進行空間分析，提取出可作為增減掛鉤項目拆舊區的地塊，作為增減掛鉤拆舊區后備資源潛力地塊。

③進行勘測定界和地塊條件調查。對后備資源地塊經過數據處理后加載進入移動端APP（比如國土調查云等），開展實地調查和勘測定界工作，實地調查地塊建筑物類型、道路交通設施、灌溉設施、排水設施、電力設施等情況。調查地塊適宜性條件，主要包括地形坡度、灌溉保證率、土層厚度、土壤質地、土壤pH值、土壤有機質含量、土壤積溫、地類權屬等情況，編制項目拆舊區勘測定界報告和拆舊復墾前項目區現狀圖。實地調查群眾意愿，充分聽取項目區群眾對拆舊地塊拆除復墾意愿、復墾方向和配套設施建設等的意見建議。

④組合拆舊安置地塊。根據對拆舊、安置地塊的勘測情況，按照“相對集中、便于管理、節省成本、規模控制、占補平衡”的原則，在確保項目拆舊區復墾產生的建設用地指標（耕地）大于于安置區占用的建設用地指標（耕地）、產生的耕地質量高于占用的耕地質量、占水田補水田的條件下，通過空間分析和人工優化相結合的方式，確定納入同一個項目區的拆舊、安置地塊組合。

⑤開展方案編制和規劃設計。在完成項目地塊組合后，開展增減掛鉤項目拆舊復墾安置方案的編制和規劃設計，運用地理信息系統空間分析技術，詳細分析每一個地塊的土地利用總體規劃（國土空間規劃）、土地利用現狀、水資源、生態保護紅線、土壤污染、坡度等情況，根據相關規程，比如位于生態保護紅線內的地塊應復墾為有益環境保護的林地，不應復墾為耕地；涉及土壤污染的地塊原則上不能復墾成耕地、園地等種植食物的地類；對坡度超過25度的地塊不能復墾為耕地等，構建土地復墾適宜性評價模型[6]，開展適宜性評價，地塊適宜性調查的基礎上，選取部分因子構建土地復墾適宜性評價模型，選取地形坡度、灌溉保證率、有效土層厚度、土壤pH值、表層土壤質地、土壤養分、土壤積溫、對外交通條件等8個定量因子，對拆舊區土地質量和適應性進行評價。土地質量反映土地構成要素對各種土地利用的適宜程度，共分八等，一至四等為宜農地（70～100），五等為宜農宜園地（60～70），六等為宜農宜牧地（50～60），七等為宜牧地（40～50），八等為難利用地（40分以下）。在適宜性評價的基礎上，結合群眾意愿，初步確定每一個地塊的復墾方向和需要采取的工程，在拆舊區規劃設計中，本著改土治水的主導思想和發揮拆舊區集中連片、易于整治的優勢，將田塊、灌排體系、耕作道路等進行有機結合，根據工程設計規劃規范，逐個地塊進行規劃設計，合理配置布設相應的土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農田防護與生態環境保持工程、建構筑拆除及清運工程，，通過工程的布設施工，使地塊達到相應的地類標準，形成增減掛鉤項目拆舊復墾安置方案和規劃設計報告成果并編制圖紙。

表1 拆舊區土地適宜性評價模型因子

2.2 為審批提供決策服務

增減掛鉤項目拆舊復墾安置方案完成編制和審查論證后，需要通過審批機關的審批，才能實施。地理信息系統可以為審批機關審增減掛鉤項目項目提供輔助決策，通過對上報審查審批的增減掛鉤項目拆舊復墾安置方案用地范圍與經過備案的土地利用總體規劃（國土空間規劃）數據、土地利用變現狀數據、耕地質量、建設用地數據、地質災害分區數據、生態保護紅線、坡度數據、土壤污染數據等進行疊加分析，可有效的獲取拆舊區、建新區各地塊土地利用總體規劃的符合情況、現狀地類情況、占用耕地的質量等別情況、與已批準建設用地重疊情況、安置區地災隱患情況、生態保護紅線情況、坡度、土壤污染情況等信息，為經辦人判斷增減掛鉤項目是否符合審批要求，提供精準輔助決策信息，為增減掛鉤實施方案和審查審批決策服務。

2.3 為項目管理驗收提供支持

增減掛鉤項目的批后實施驗收是增減掛鉤項目最重要的環節，通過運用地理信息系統，可以有效的監管項目的實施情況，通過對項目區每月、季度、半年、一年等的無人機（遙感）影像建立空間數據庫，進行入庫存儲分析，可實時掌握增減掛鉤項目區的施工進展、工程效果等情況，對監管過程發現的復墾不到位、撂荒等問題，及時向項目主管單位發出督辦提醒函，項目完工申請驗收，驗收主體可通過分析監管形成的數據，提取疑問圖斑，對疑問較大的圖斑可要求項目申報驗收單位采用“互聯網+”舉證方式，視頻連線舉證，減少到實地核查的次數，節約驗收成本，提升項目驗收效率。

3 結束語

地理信息系統的發展為自然資源管理提供了先進的技術支持支撐，特別是對增減掛鉤項目的實施管理驗收提供了有效的技術支撐，通過對地理信息系統的應用，可有效提高增減掛鉤項目方案編制和規劃設計、方案審批、項目管理驗收等方面的工作效率，提升了工作的準確性和針對性，提供了全流程、可視化的服務。建立地理信息系統支持的增減掛鉤方案編制和規劃設計、項目審批決策、管理驗收機制和技術流程，為增減掛鉤管理做好堅強的機制和技術保證，為支持脫貧攻堅成果鞏固和鄉村振興發揮更大的作用。