城市更新視角下的空間治理模式研究

劉 超

（華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430000）

1 問題提出與文獻回顧

城市更新起源于西方國家，最初是為了解決城市中心區衰落、居住分化與社會沖突等整體性的城市問題而提出的。我國城鎮化進程以改革開放為節點，自20世紀80年代以來飛速發展，帶來了許多物質財富，但同時諸多城市問題亦開始凸顯。城市用地面積、人口規模與結構體系都發生了巨大變化，隨著新型城鎮化戰略在我國的提出與實施，“攤大餅”式的城市增量擴張已不能滿足城市發展的需求，繼而轉向空間維度下的存量開發。發展模式的轉變，對城市更新的治理提出了新的挑戰，相對于增量開發中追求經濟增長的線性需求，存量規劃從源頭起便要從多個角度展開思考。當前城市更新主要涉及舊城改造、城中村建設、工業區改造和歷史文化遺產保護等方面，直接或間接參與的利益攸關者眾多，關系復雜交錯，政府、居民以及開發商作為三大利益主體，在治理與決策過程中各自角色也在發生轉變。因此自上而下的傳統治理模式已不再適應當下城市更新的復雜需求。

治理是空間治理的概念源頭，在20世紀90年代于西方興起，與管理的最顯著區別在于其決策過程的多主體內涵，涵蓋政府與社會市民的關系。空間治理不僅具有城市空間屬性特征，而且同時具備鄉村治理特征，有學者認為城鄉規劃內涵本質就是空間治理。諸多學者從“空間規劃”“城市治理”“城市政體”等多個方面進行研究論述，在中國特色的背景下，中國鄉村治理除與城市相似的利益集團關系外，更是包含了宗親關系、鄉紳關系等更為特殊的社會關系網絡。

在當前城市更新的轉型階段，十分有必要在各類實踐經驗中總結歸納，將城市發展進程與治理模式結合分析，探尋出適應中國特色城市更新的治理機制。因此文章結合珠海市東橋村的規劃案例，依據理論-假設-論證-總結的邏輯結構，對假設與現象進行驗證與解釋，找到城市更新過程中的治理模式可借鑒的創新之處，從空間治理角度給出善治的初步建議。

2 空間治理機制與博弈關系

2.1 空間治理的博弈關系

在中國城市更新進程中，空間治理的核心是在利益集團博弈關系作用下，對于城市發展的要素分配，即利益集團基于自身的利益訴求，對城市中的人力、資本、空間等要素進行控制與干預，完成占有、使用和分配的過程。傳統模式下，城市更新過程是三元參與的，博弈過程中，三者在治理路徑上各有不同。政府對城市進行治理時在層級上分為兩級，即地方政府（市、區政府）和上級政府（中央、省政府），其中地方政府是城市空間治理的博弈主體，是民眾與上級政府之間的紐帶，在落實上級政策與要求的同時也代表著本地區民眾的意愿，承擔地方經濟發展與維護社會穩定的責任，由此可以看出，地方政府與上級政府之間的關系也會影響地方政府在城市利益集團博弈中的地位。同樣市場也包含宏觀與微觀兩個層面，即國內外整體經濟環境與地方市場。地方市場參與到城市空間治理的主體主要是投資商、開發商以及相關的金融機構，他們既受國內外經濟環境與政策影響，又受到本地區各類發展要素（尤其是土地要素）約束，其治理路徑的核心是遵循市場規律，建立資本與企業的聯動機制。社會是城市空間治理的主體，也是最為復雜的一環，受到多重因素的多重影響，近年來城市治理中的公眾參與問題逐漸成為研究的熱點之一。

2.2 城市更新中空間治理模型的構建

在對城市更新的空間治理機制和各利益集團的博弈關系進行理論分析的基礎上，文章對空間治理模式做出假設，構建治理模型。以城市更新進程中的空間治理為目標，城市發展要素為對象，基于城市治理三元參與理論，將地方政府、地方民眾和地方市場作為直接影響因素放置在第一層，與三者相互對應互為影響的上級政府、社會環境和經濟環境放置在第二層，它們構成宏觀環境，其變化能夠對空間治理產生間接影響。

建國初期受政策影響以及經濟社會發展不平衡不穩定的限制，我國城市更新主要是政府處于主導甚至決斷地位，改革開放使得經濟制度發生了重大轉變，市場逐漸介入城市更新治理，隨著市場與政府關系的調適，逐步形成了一種市場主導下由政府引導的更新模式，很好地提升了治理效率。隨著社會環境的成熟以及民眾素質的提升，地方公眾維護自身利益和參與城市更新的意愿越來越強烈，并形成了具有一定社會影響力的組織，其中依托社會網絡建立起的宗親會、行業協會和組織機制較為成熟的非政府組織（NGO）等具備較強參與城市更新治理的能力。因此文章在基礎的空間治理模型上延展出以地方民眾和地方市場互動為發力點，基層政府進行監督的多元共治模型，如圖1。

圖1 空間治理模型

3 實證分析：轉型期空間治理的產生與實效

上述理論模型對于城市市場化的程度和社會利益主體的影響力以及集團組織機制的完善程度有著較高的要求，實證案例需要選在經濟發達、社會力量較強、社會關系網絡牢固且城市更新有例可循的地區。故此，文章基于理論分析與模型假設，選取廣東省珠海市東橋村的城市更新規劃為案例，進行實證研究。

3.1 東橋村城市更新規劃背景

東橋村隸屬珠海市主城區南灣城區，在以東橋村為圓心的6 km范圍內，可達橫琴十字門商業區、拱北口岸商業中心區，緊鄰南屏商業區；在12 km范圍內，可達珠海老香洲城區、吉大景山路商業中心區、橫琴口岸商業區及澳門。同時，基地可方便到達九州港、珠海機場等區域型交通節點，區位位置優越，交通條件便利，發展潛力逐步釋放。全村可占用土地面積205 500 m2，其中已建城市建設用地占83%，但建筑質量不高，社區服務較薄弱，尚需統籌規劃布局。

3.2 地方政府、開發商、社區的空間治理效應

2015年修訂的《珠海市總體規劃（2001—2020）修改》明確將南灣區劃入中心城區，同年《珠海市城市更新專項規劃（2013-2020年）》發布，將造貝、東橋、南屏、十二村、紅東、作物村等6個舊村列入改造計劃，至此，東橋村的更新改造正式開始。

在地方政府的空間治理層面，東橋村改造項目由香洲區政府負責，落實主要在于鎮政府但規劃與決策的具體部門在香洲區城市更新局，責任劃分明晰。與政府主導和政府-企業合作的模式不同的是，負責東橋村更新的地方政府，在其中主要起到對社會-企業互動的監督管理作用。一方面，珠海市啟動《珠海市參與式社區規劃》工作，探索規劃實踐中的公眾參與問題。另一方面，舊改項目簽約后，地方政府逐漸淡出改造項目主體位置，大多由村委會與企業進行溝通。

在地方市場的空間治理層面，開發商在對資本和土地等城市發展要素的調配上具有高效性，在政府的監督引導下，地方民眾（村委會等）對規劃實施予以反饋，這種城市更新的方式既高效又可以保障民眾利益。

在地方民眾的空間治理層面，東橋村村民十分積極地參與到城市更新的規劃項目中，由于東橋村經歷了兩輪舊村搬遷，情況較為復雜，對于新一輪舊改政策的或有疑慮，市政府、鎮政府各職能部門與村委會及時溝通，村委會與地方政府形成合作，在政策解讀、民眾情緒安撫以及城市更新的推進方面起到了極大的作用。

3.3 東橋村規劃更新項目實施成效

東橋村城市更新計劃于2014年由村民表決通過，2016年市住建局明確東橋改造項目總開發規模為587 700 m2，2018年8月，全面啟動了舊村場范圍內房屋移交、付租工作，2018年10月，啟動了項目回遷安置房選擇確認工作。到2019年7月，珠海市香洲區城市更新局對項目實施主體進行了公示，2020年5月，南區北區改造項目正式動工。

在東橋村的規劃更新項目實施過程中，取得了良好的社會反饋，民眾的訴求與利益得到了保障，政府并沒有單一進行主導，企業對于資本和建設的投入、利用，地方民眾的自發主動參與，都對項目的推動和進程中的空間治理起到了積極作用。從治理路徑來看，自下而上的特征較為明顯，企業的利潤訴求和民眾的美好生活訴求得到回應，反過來可以推動政府對于經濟發展的訴求，多方利益主體結構穩定牢固為后續改造的實施奠定良好基礎。總體來說，東橋村的城中村改造治理模式，體現了政府、市場、社會三方合作，突出了在政府引導監管下，社會與企業的互動互聯。

4 研究結語與啟示

我國的城市空間增量不足，包括珠海在內的多個城市早已進入存量挖掘時代，而城市中心區擁堵，新開發的土地利用程度低、空置嚴重等問題突出，為了保持供需平衡，城市更新既要滿足經濟發展需求，也要實現各方利益追求。實質上，城市更新速度與質量切實影響我國城鎮化進程，而城市更新轉型的關鍵就在于空間治理的發展與轉型。作為對資源利益處置的博弈過程，空間治理本身就是解決城市更新問題的關鍵和基礎。城市中存在多元利益主體，有些直接參與空間治理，有些間接影響空間治理，從東橋村的實證分析可以看出，各個利益集團的博弈關系深刻影響治理進程。

當前我國經濟結構正在發生轉折性的變化，空間作為經濟、社會發展的載體，其轉型應滿足經濟與社會轉型的發展要求。在經濟與社會進入新常態的重要時期，政府治理如何轉型，如何接納和鼓勵企業與社會民眾參與到城市空間治理中，如何發揮市場機制的活力，調動公眾參與的積極性，完善社會組織力，協調多方關系，是當前探索的重點，由此可見，多元共治的治理模式是未來城市更新的顯著趨勢。城市更新的治理模式需要與城市發展水平相適應，當前治理中關注點主要聚焦于公共利益和空間治理實效。在不同的層面上，公共利益有著不同的表現形式，如公共設施建設對城市品質與功能有長遠影響，在一些地區歷史文化街區等優質建筑的保護與修繕，對城市內涵提升影響深遠。多方形成共識，進而和諧推動治理，是當前探索的關鍵。一種模式無法適用于所有城市，因此理論要結合實際，在真正的城市空間治理中，要注重治理實效，可通過規劃評估的方法合理評判實際效果，使多方主體了解問題所在，共同完善空間治理模式。