江蘇省都市圈市域（郊）鐵路發(fā)展對策研究

曹 震，熊舒威，俞天韻

（1. 華設(shè)設(shè)計集團股份有限公司，江蘇南京 210014；2. 國睿科技股份有限公司，江蘇南京 211106）

加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈是當前我國推進新型城鎮(zhèn)化的重點任務(wù)[1]。市域（郊）鐵路作為服務(wù)都市圈出行的重要交通方式，越來越受到國家的重視。國家發(fā)展和改革委員會近幾年連續(xù)印發(fā)關(guān)于市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見，明確加快發(fā)展、規(guī)范發(fā)展的總基調(diào)。目前，江蘇省已進入以城市群、都市圈為主體推進新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵階段，隨著“三縱四橫”高速鐵路網(wǎng)的全面建成，鐵路發(fā)展建設(shè)的重點由以干線為主向多網(wǎng)融合轉(zhuǎn)變。面對都市圈市域（郊）鐵路規(guī)模不足、短板突出的現(xiàn)狀，如何推進江蘇省都市圈市域（郊）鐵路的發(fā)展，構(gòu)建適合省情的、完善的多層次軌道交通體系，成為亟待解決的重大問題。

1 江蘇三大都市圈發(fā)展現(xiàn)狀

江蘇省目前已形成南京、蘇錫常、徐州三大都市圈，各都市圈空間布局不斷完善，區(qū)域空間協(xié)同和一體化發(fā)展水平不斷提升[2]。

1.1 南京都市圈

南京都市圈為跨省都市圈，包括江蘇省南京、鎮(zhèn)江、揚州、淮安，安徽省蕪湖、馬鞍山、滁州、宣城共8市全域，以及江蘇省常州市下轄金壇區(qū)和溧陽市，總面積6.6萬 km2，如圖1所示。從經(jīng)濟社會發(fā)展看，截至2020年末，南京都市圈常住人口約3 530萬人，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）約11.9萬元，整體城鎮(zhèn)化率約為70%，其中南京市城鎮(zhèn)化率達到86.8%，以南京市為核心的“強中心、圈層式”空間結(jié)構(gòu)基本形成。從通勤特征看，以南京市為核心的通勤圈已初步形成并逐步拓展，當前范圍約為31 km，而周邊句容市、當涂縣、來安縣、博望區(qū)等40 km范圍地區(qū)與南京市的通勤率均高于3.5%，已接近日本將外圍城市納入中心城市通勤圈的標準（即與中心城市通勤率大于5%）；仙林、江北、江寧三大副城是句容市、滁州市、當涂縣等市域外毗鄰地區(qū)的主要聯(lián)系區(qū)域；當前31～40 km通勤范圍內(nèi)的通勤時間約為75 min，距離通勤圈“門到門”1 h仍有差距。

1.2 蘇錫常都市圈

蘇錫常都市圈包括蘇州、無錫、常州3市全域，總面積1.8萬km2，如圖2所示。從經(jīng)濟社會發(fā)展看，截至2020年末，該都市圈常住人口約2 550萬人，人均GDP約15.7萬元，整體城鎮(zhèn)化率約為81.1%，呈現(xiàn)多核心空間結(jié)構(gòu)，“強市強縣”均質(zhì)化發(fā)展態(tài)勢明顯。從通勤特征看，蘇錫常都市圈中心城區(qū)與周邊組團的職住比基本平衡，通勤需求不高，市區(qū)通勤范圍為15～20 km，20 km以外向心通勤客流不明顯。以蘇州市為例，其各縣區(qū)中，職住比最高為虎丘區(qū)1.05，最低為姑蘇區(qū)0.97，各縣區(qū)職住比均在1.0左右，對比上海（職住比0.84～1.32）、北京（職住比0.79～1.19）等強中心城市，職住分離現(xiàn)象并不突出。

1.3 徐州都市圈

徐州都市圈為跨省都市圈，包括江蘇省徐州市、宿遷市，安徽省宿州市、淮北市，河南省永城市以及山東省棗莊市、微山縣，并拓展至連云港市、濟寧市和商丘市，如圖3所示。截至2020年末，該都市圈常住人口約2 790 萬人，人均GDP約5.2萬元，整體城鎮(zhèn)化率接近60%，其中心城市徐州市的城鎮(zhèn)化率約 65.6%，首位度并不明顯，處于初期發(fā)展階段。從通勤特征看，該都市圈已初步形成以徐州市中心城區(qū)為核心向外放射的“米”字型客流走廊，但出行頻次、規(guī)模總體偏低，各走廊以城際彈性出行客流為主；通勤客流集中在中心城區(qū)15 km以內(nèi)，銅山-蕭縣、賈汪-臺兒莊等跨界組團之間形成了一定規(guī)模的通勤交通。

總而言之，江蘇省三大都市圈均處在發(fā)展過程中，經(jīng)濟水平、發(fā)展階段、空間形態(tài)等各不相同，在建設(shè)和發(fā)展市域（郊）鐵路時，應(yīng)從各自發(fā)展狀況、客流特點出發(fā)，堅持差異化的發(fā)展策略和發(fā)展節(jié)奏。

2 市域（郊）鐵路發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

目前，江蘇省已開通運營6條市域（郊）鐵路線路，包括5條新建線路和1條利用既有鐵路線開行的線路，如表1所示。新建線路集中在南京都市圈，包括機場線（南京地鐵S1線）、寧和線（南京地鐵S3線）、寧溧線（南京地鐵S7線）、寧天線（南京地鐵S8線）和寧高線（南京地鐵S9線），總運營里程為201.3 km；利用既有鐵路線開行市域（郊）列車的線路為連云港市軌道交通S1線（連云港—連云），全長35.1 km。從客流情況看，機場線、寧和線、寧天線日均客流超過8萬人次，位于主城區(qū)40 km以外的寧溧線、寧高線由于超出當前南京市的通勤圈范圍，尚處于客流培育階段，與其他線路差距較大[3]。

表1 江蘇省市域（郊）鐵路現(xiàn)狀

2.2 存在問題

（1）從頂層設(shè)計看，政策規(guī)劃體系有待完善。目前，江蘇省各市發(fā)展市域（郊）鐵路的熱情高漲，開展了不少相關(guān)的規(guī)劃編制工作，提出了一大批規(guī)劃實施項目。然而，由于省級層面未出臺發(fā)展指導(dǎo)政策，也未設(shè)置差異化建設(shè)門檻等，因此各城市的規(guī)劃方案呈現(xiàn)均質(zhì)化特征，建設(shè)重點不突出、建設(shè)時序難落實，導(dǎo)致規(guī)劃可實施性不強。此外，市域（郊）鐵路規(guī)劃報批渠道有待開拓，目前的項目獲批途徑以依托國家規(guī)劃為主，江蘇省內(nèi)雖開辟了沿江城市群城際鐵路規(guī)劃修編途徑，但其重點針對城際鐵路報批且僅覆蓋沿江地區(qū)，而蘇北地區(qū)缺乏報批渠道。

（2）從基礎(chǔ)設(shè)施供給看，結(jié)構(gòu)短板問題仍然突出。沿江城市群及南京、蘇錫常等都市圈的內(nèi)部聯(lián)系不斷加強，交通需求呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢[4]，既有的“干線鐵路+城市軌道交通”體系已經(jīng)難以滿足高強度、多樣化、高頻次、高時效的交通需求，多層次軌道交通體系“兩頭重、中間輕”的問題顯現(xiàn)，作為中間層次的市域（郊）鐵路已成為突出短板。根據(jù)東京、巴黎、倫敦等國外發(fā)達都市圈的發(fā)展經(jīng)驗[5-6]，市域（郊）鐵路規(guī)模通常應(yīng)為城市軌道交通規(guī)模的4 ～6倍，而江蘇省三大都市圈市域（郊）鐵路的路網(wǎng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)占比等與之相比仍有較大差距。

（3）從推進實施看，協(xié)調(diào)推進機制亟待健全。對于利用既有鐵路開行市域（郊）列車的項目，地方政府和國家鐵路相關(guān)單位之間尚未建立起一套較為完善的改建資金投入、路權(quán)開放、資源共享、運營補貼和利益分配機制，也未形成一套雙方認可且系統(tǒng)清晰的規(guī)則用于界定雙方權(quán)責。對于新建跨市甚至跨省市域（郊）鐵路項目，缺乏跨行政區(qū)共建模式和機制，相關(guān)行政區(qū)在出資比例、產(chǎn)權(quán)歸屬切分、線站位設(shè)置、建設(shè)模式、運營主體、財務(wù)清算、站點開發(fā)等方面常存在諸多現(xiàn)實問題和爭議，協(xié)調(diào)推進較為緩慢。

（4）從可持續(xù)發(fā)展看，建設(shè)、運營面臨巨大資金壓力。市域（郊）鐵路建設(shè)投入大，運營成本高，各市在項目資金籌措上普遍存在困難，面臨巨額建設(shè)投入、運營補貼和還本付息等多重壓力，即使像南京這樣的經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的城市推進效果也不理想。已開通的市域（郊）線路客流強度普遍較低，僅為城市軌道交通的10%～20%。站城融合開發(fā)推進難度大，區(qū)縣政府普遍傾向于采取沿線站點周邊土地一級出讓模式籌集建設(shè)資金，無法充分利用站點周邊土地的價值，鐵路建設(shè)資金自平衡體系尚未形成。

3 發(fā)展對策

針對上述市域（郊）線路發(fā)展存在的問題，本文提出以下對策。

3.1 構(gòu)建“以省為主”的政策規(guī)劃體系

（1）研究出臺省級指導(dǎo)意見。在國家政策規(guī)范基礎(chǔ)上，借鑒廣東、浙江等兄弟省份發(fā)展經(jīng)驗，結(jié)合江蘇省發(fā)展實際，出臺推動都市圈市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見，明確江蘇省市域（郊）鐵路建設(shè)發(fā)展指導(dǎo)思想、基本原則、目標、保障措施等，對各地市的市域（郊）鐵路規(guī)劃設(shè)計、投融資、建設(shè)、運營管理、綜合開發(fā)等環(huán)節(jié)提出任務(wù)與要求。

（2）推進各級規(guī)劃的編制報批。適時啟動沿江城市群城際鐵路規(guī)劃修編工作，統(tǒng)籌考慮市域（郊）鐵路近期重點項目，研究以多層次軌道交通規(guī)劃模式報批；啟動江蘇省三大都市圈多層次軌道交通體系規(guī)劃編制工作，開辟規(guī)劃報批新路徑；推動南京、蘇州等重點城市鐵路樞紐總圖規(guī)劃修編，將市域（郊）鐵路納入規(guī)劃統(tǒng)籌研究；引導(dǎo)有條件的城市開展市域（郊）鐵路規(guī)劃工作，近期建設(shè)項目經(jīng)省級審查后統(tǒng)一納入相關(guān)規(guī)劃并依規(guī)報批。

（3）加強市域（郊）鐵路規(guī)劃管理。逐步理順規(guī)劃流程與審批機制，明確規(guī)劃層級、規(guī)劃階段、規(guī)劃報批流程等，建立統(tǒng)一完善的規(guī)劃體系；對于線網(wǎng)規(guī)劃，加強省級層面規(guī)劃評估，規(guī)劃方案在省級審查通過后由地方批復(fù)；對于建設(shè)規(guī)劃，按照國家要求嚴格核準客流、城市財力等指標，統(tǒng)籌安排建設(shè)時序，確保建設(shè)規(guī)劃批復(fù)內(nèi)容的嚴格執(zhí)行；加強南京、徐州等跨省都市圈市域（郊）鐵路規(guī)劃的省級統(tǒng)籌，保障規(guī)劃的編制和實施。

3.2 推進重點地區(qū)市域（郊）鐵路網(wǎng)建設(shè)

圍繞沿江城市群以及南京、蘇錫常、徐州三大都市圈，強調(diào)都市圈同城化、一體化發(fā)展，堅持“有序推進新線建設(shè)，鼓勵利用既有鐵路”的發(fā)展導(dǎo)向，以構(gòu)建“都市圈1 h通勤圈”為目標[7]，按照“分層次相互融合，分區(qū)域各有側(cè)重，分階段逐步實現(xiàn)”的布局理念，推進三大都市圈市域（郊）鐵路規(guī)劃建設(shè)，形成南京和徐州都市圈放射狀、蘇錫常都市圈網(wǎng)格狀的多層次軌道交通網(wǎng)，在滿足日常通勤需求的同時，兼顧多樣化彈性出行需求，為現(xiàn)代化都市圈建設(shè)提供有力支撐。南京、蘇錫常、徐州三大都市圈的市域（郊）鐵路發(fā)展策略如圖4所示。

（1）南京都市圈。大力發(fā)展市域（郊）鐵路，建設(shè)以南京為核心的放射狀線網(wǎng)，構(gòu)建“0.5～1 h通勤圈”，支撐“一極兩區(qū)四帶多組團”都市圈空間格局加速形成。推動寧鎮(zhèn)揚片區(qū)一體化發(fā)展，規(guī)劃南京經(jīng)儀征至揚州線、南京經(jīng)句容至茅山線、南京經(jīng)鎮(zhèn)江至揚中線、揚州經(jīng)揚州泰州機場至泰州線等項目；促進寧馬滁片區(qū)同城化發(fā)展，規(guī)劃南京至滁州線、南京至馬鞍山線、南京至天長線、南京至和縣線、南京經(jīng)烏衣至滁州線等項目。

（2）蘇錫常都市圈。實現(xiàn)對市域（郊）鐵路與城市群城際鐵路的融合利用，在使城市群城際鐵路兼顧市域（郊）鐵路功能的基礎(chǔ)上，規(guī)劃蘇州經(jīng)常熟至張家港線、無錫經(jīng)江陰至靖江線、無錫至宜興線、南通江海快線、南通機場快線等都市圈中心城市輻射周邊城市的市域（郊）鐵路線，形成以滬蘇錫常、如通蘇湖等城市群城際鐵路為骨干，蘇州、無錫、常州、南通等城市市域（郊）鐵路為補充的多中心、網(wǎng)絡(luò)化軌道交通線網(wǎng)格局，支撐都市圈網(wǎng)絡(luò)狀的空間格局。

（3）徐州都市圈。充分挖掘京滬、隴海、徐沛、豐沛等既有鐵路開行市域（郊）列車的能力，對于徐州至賈汪、徐州至蕭縣等有一定客流基礎(chǔ)的走廊，應(yīng)有序推進市域（郊）鐵路新線建設(shè)，形成以徐州中心城區(qū)為核心的放射狀市域（郊）鐵路網(wǎng)，打通徐州與周邊城市、中小城鎮(zhèn)聯(lián)系的通道，構(gòu)建徐州地區(qū)1 h通勤圈。

（4）其他地區(qū)。加強蘇中、蘇北地區(qū)利用隴海、寧啟、新長、宿淮等既有鐵路線開行市域（郊）列車的可行性研究分析，對于需求較強的城市、區(qū)段，研究通過優(yōu)化運輸組織、改擴建局部線路、改造或增設(shè)車站等方式，挖掘釋放既有運能，公交化開行市域（郊）列車。

3.3 完善市域（郊）鐵路項目推進機制

（1）完善項目協(xié)調(diào)機制。應(yīng)充分吸取寧句、錫澄線項目工程推進經(jīng)驗，建立規(guī)范化、常態(tài)化的跨省、跨市協(xié)調(diào)溝通機制，強調(diào)各地區(qū)政府、各運營部門或企業(yè)間共商共研重大事項，協(xié)商解決規(guī)劃統(tǒng)籌、建設(shè)安排、資金籌措、運營組織和補貼分擔等問題，有效推進跨省、跨市項目落地。此外，根據(jù)連云港市軌道交通S1線運行經(jīng)驗，應(yīng)深化地方政府和鐵路企業(yè)合作模式創(chuàng)新，確保利用既有鐵路開行市域（郊）列車項目的順利推進實施。

（2）建立項目建設(shè)管理機制。應(yīng)建立省級市域（郊）鐵路建設(shè)啟動評估機制，依托人口、經(jīng)濟、財政收入、客流強度等指標評估不同城市的建設(shè)條件，并針對各城市的具體情況進行動態(tài)的調(diào)整和完善。此外，應(yīng)建立省級鐵路債務(wù)風險監(jiān)測預(yù)警機制，加強對市域（郊）鐵路項目出資能力、運營補虧能力等的審核，嚴控政府債務(wù)風險；對于列入債務(wù)風險預(yù)警范圍的城市，應(yīng)暫緩審批新項目。

（3）優(yōu)化項目運營管理機制。應(yīng)鼓勵省內(nèi)已開通城市軌道交通的城市中的軌道交通運營主體做優(yōu)做強，積極參與市域（郊）鐵路運營；支持城市政府與鐵路企業(yè)合作，通過合作運營、委托運營、購買服務(wù)等市場化方式，因地制宜、因線施策，合理選擇利用既有鐵路開行市域（郊）列車的運營管理模式；打破行政區(qū)劃和行業(yè)管理制約，支持有條件、有需求的市域（郊）鐵路與城市軌道交通貫通，推動二者的信息互聯(lián)、票務(wù)互認、安檢互信、支付互容，實現(xiàn)一體化運營管理服務(wù)[8]。

3.4 保障市域（郊）鐵路可持續(xù)發(fā)展

（1）積極拓寬籌資渠道。應(yīng)鼓勵利用企業(yè)債券、項目收益?zhèn)⒉粍赢a(chǎn)投資信托基金（REITS）等市場化方式拓寬項目建設(shè)運營資金來源，積極爭取政府和社會資本合作（PPP）專項建設(shè)基金、保險資金等低成本債務(wù)資金支持；建立利用國家和省級財政資金促進市域（郊）鐵路重點項目規(guī)劃建設(shè)的引導(dǎo)機制；制定利用土地出讓收益支持市域（郊）鐵路建設(shè)的政策；積極推動社會資本參與市域（郊）鐵路建設(shè)，鼓勵民營企業(yè)以股權(quán)、債權(quán)方式參與其建設(shè)運營和站區(qū)開發(fā)，逐步形成合作共贏的模式。

（2）加快推進綜合開發(fā)。政府應(yīng)出臺更具科學性、可操作性的綜合開發(fā)實施意見，加快完善綜合開發(fā)頂層設(shè)計，加強土地綜合開發(fā)的政策宣貫；鼓勵市域（郊）鐵路建設(shè)方與沿線用地開發(fā)建設(shè)主體共同組建項目公司，合作推進項目建設(shè)、車站服務(wù)、多種經(jīng)營及土地綜合開發(fā)業(yè)務(wù)，提升盈利能力，擴大社會效益；建立綜合開發(fā)審查機制，市域（郊）鐵路站點綜合開發(fā)方案需經(jīng)市級主管部門審查通過后報市政府審定，并將審定后的開發(fā)方案作為上報市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃的要件之一；建立土地綜合開發(fā)績效考核與規(guī)劃、審批掛鉤的機制，對于市域（郊）鐵路周邊用地綜合開發(fā)推進不力的地區(qū)，應(yīng)暫緩審批相關(guān)規(guī)劃和項目。

4 結(jié)語

當前，江蘇省已進入深入推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、大力促進省域一體化和新型城鎮(zhèn)化的攻堅階段。隨著干線鐵路、城市軌道交通“兩網(wǎng)”的加速完善，市域（郊）鐵路網(wǎng)建設(shè)已成為江蘇省下階段發(fā)展的主戰(zhàn)場，需要科學、系統(tǒng)地對其進行謀劃，構(gòu)建適合省情的多層次軌道交通網(wǎng)。本文針對江蘇省都市圈市域（郊）鐵路發(fā)展的現(xiàn)狀及存在問題，提出構(gòu)建政策規(guī)劃體系、推進重點地區(qū)線網(wǎng)建設(shè)、完善項目推進機制、促進可持續(xù)發(fā)展等對策，以更好地支撐城市群、都市圈一體化發(fā)展，期望為江蘇省加快建設(shè)多層次軌道交通網(wǎng)、打造“軌道上的江蘇”提供參考和借鑒。