基于《水利法律法規教程（第二版）》探究水資源管理的法律制度完善

張 強

林冬妹編著中國水利水電出版社出版

水是生命之源。面對愈加嚴峻的水危機，大眾應予以充分重視，在堅持科學治水、合理治水的同時，深入探究引發水危機的根本原因，從源頭預防并阻斷水資源破壞行為，建立完善的水資源管理法律體系，推動我國水資源利用的可持續發展。由林冬妹編著、中國水利水電出版社于2017年12月出版的《水利法律法規教程（第二版）》一書，結合水利法治建設新成果和實踐經驗，闡釋水土保持、水污染防治、水資源管理、河道管理等水利各領域的基礎性法律法規，并從法律執行角度深入探討水行政執法、行政復議以及行政訴訟等法律實務問題，具有重要參考價值。

《水利法律法規教程（第二版）》共分九章：第一章圍繞《水法》的整體框架體系，系統介紹其法律架構、主要內容和涉及領域，充分闡釋我國在水資源利用、保護、管理、節約、執法監督等方面取得的成果；第二章結合水土保持的整體規劃，詳細介紹水土流失的預防措施、治理方式以及監督機制，并明確界定相關法律責任；第三章立足防洪治理領域，在總結我國防洪工作經驗與成果的基礎上，全面介紹當前的防洪區和防洪工程管理，并提出相應保障措施，明確應承擔的法律責任；第四章面向水污染現狀，結合相關法律法規，從防治標準、治理規劃、監督管理等方面，全面介紹水污染防治的有效措施以及水污染事故處理；第五章基于水資源管理問題，闡述我國現行的水資源管理體制、有償使用機制、許可制度等內容；第六章至第九章闡述河道管理法、水利工程管理法、水行政執法、水行政復議和行政訴訟等內容。

參閱全書可知，水資源管理在廣義層面上是指對水資源開發、利用、節約、污染防治等一切水事活動的監督管理，無論是住建還是環保行政部門的水管理活動都可以納入廣義范疇；在狹義層面上，特指水利行政部門和流域管理機構所實施的水事行政管理活動，具有較為明確的權限與管理責任。從法律視角來看，水資源管理制度是在環境公平原則的基礎上形成的。環境公平是人與人之間的公平關系在資源環境方面的具體體現，一方面，包括同一代人的公平關系，即生活在同一時代的人們享有平等獲取環境資源、使用環境資源的權利，同時需要履行環境保護義務，保護大家共有的生態環境；另一方面，體現代際的公平關系，即環境資源并非當代人獨有的，后代人也享有使用環境資源的權利，因此當代人不能僅考慮個人利益，應當從長遠角度盡可能保護環境，為后代人的生存發展留下足夠的環境資源。在這一公平理念指導下，我國水資源利用不能由市場規律主導，任其自由競爭，而是需要采取法律行政手段，依據公平分配原則調控分配水資源，以保障環境公平的實現。具體來看，我國水資源管理法律制度的形成與發展主要經歷以下三個階段。

第一，中國古代的水利法律制度。中國作為農業大國，自古以來就有豐富的治水經驗，不僅形成了良好的行政管理機制，而且從法律層面進行詳細規定。在古代社會，水的問題關系國家安全和社稷穩定，且涉及領域龐雜、問題繁多，僅憑某一地區的力量無法得到有效解決，必須發揮中央集權作用，由中央統一領導、地方協助配合，共同推進治水問題的逐步解決。戰國時期，管仲首次提出設立水利行政管理部門的構想，并主張設置專門的水官，配以校長、官佐等下屬職位，協同監督管理地方水事，形成了古代水行政管理體制的雛形。秦漢時期，水利行政管理的職權和事權逐漸分化，并制定了水利法律條款，如漢代的“定水令”“均水約束”等法規用以限制農田用水量。唐代的《水部式》是現存最早的綜合性中央水利立法卷宗，不僅規定了中央和地方的水利官員，而且在防洪灌溉等方面有更加詳細的規定。清代治水方面的法律法規更加詳盡，既有明確的治水用水規定，如用水量限制，而且將水利法規與司法案例記錄在一起，以警醒民眾。

第二，新中國成立之后的水利法律制度。我國水資源管理法律體系經歷由分散到集中的發展歷程。1973年，我國首次召開全國性環境保護會議，明確規定環境保護的行政管理機制和領導機構，各部門和單位需在黨中央統一領導下，堅持保護環境、造福人民的方針，全面規劃、系統部署環境保護工作。1988年，我國《水法》正式出臺，改變了原來分散化的水資源行政管理結構，明確提出統一管理和分級分部門管理相結合的管理原則，即水利部與地方水利廳局上下配合，其他相關部門也享有一定管理權限，形成水利部門與水產部門、電力部門、環保部門等八大部門協同管理的治水格局，但間接導致職能交叉重疊現象。1991年《中華人民共和國水土保持法》頒布，明確國務院水行政主管部門主管全國的水土保持工作，流域機構統籌治理全流域水土流失，推動我國水土保持管理體制向集中化發展。

第三，現行的水資源管理法律制度。2002年，我國對《水法》進行了修訂，在內容上更加詳盡具體，明確了水資源統一管理體制，由流域管理與行政區域管理相結合，強調節約用水的重要性，將超額用水累進加價等節水制度寫入法律條文中，同時制定了宏觀的水資源管理戰略規劃，實現水功能區劃和排污總量控制，將水資源保護與環境治理相結合；強化行政法律責任，詳細規定各種水事糾紛的違法認定與處罰方式。此次《水法》修訂充分吸取了過去的經驗教訓，并積極借鑒國外先進的水資源立法經驗，建立符合中國國情、有利于水資源可持續發展的新型水法體系。新《水法》深度融合了國家近年來的水治理政策和指導思想，致力于從傳統水利向現代水利轉型跨越，并明確提出建立節水型社會戰略目標，標志著我國依法治水邁入新時期。

我國水資源管理制度長期落后于水環境治理的現實需求，導致水資源問題未得到及時解決，反而日益惡化，甚至引發水危機。為有效遏制水資源問題進一步惡化，必須借助法律手段，詳細規定水資源管理的權屬、責任以及機制，切實提升治水質量和水資源管理水平。雖然我國在水資源立法方面已取得一系列成果，但面對紛繁復雜的水事問題，當前的水資源管理法律制度仍有不足之處，需要加以完善，具體表現在以下三個方面。

第一，管理權責模糊，協調性不足。在職權分工方面，流域管理機構與區域水資源行政管理部門之間分工不明確，缺乏良好的職能對接和協作機制。在新《水法》中，流域管理機構作為水利部的派出機構，主要負責水利方面的單一管理事項，無法從全局角度出發系統規劃流域水生態環境治理，對于跨區域流域治理問題無法單獨行使管理權限，必須依靠水利部進行協調處理，并且與其他享有水資源管理權限的部門之間不存在隸屬關系，在工作中容易發生利益沖突和管理沖突。在部門協作方面，水資源管理職能雖然在整體上由水利部主導，但是細化的職能則分散于各行政管理部門中，如環保部門負責污染排放處理，城建部門負責河流湖泊的治理規劃。職能的分化使各部門之間缺乏統一的利益驅動，僅從部門利益出發開展水事管理，將嚴重影響水資源管理的整體效能。

第二，缺乏公眾參與機制。發達國家對公眾參與水資源管理的重要性予以肯定，并形成相應的參與機制和保障制度，有效保證了公民在水資源管理中的話語權。然而，我國在關于水資源管理的各項法律制度中，始終未將公民納入管理主體中，也很少涉及公民參與水資源管理的內容，僅由政府機構和水利行政主管部門進行統一管理，影響了依法治水成效。比如，《水污染防治法》中提出一切單位和個人均有保護水環境的責任和監督舉報水污染行為的權利，但是未詳細規定具體的行使方式、行使渠道和實施路徑，使公民參與水環境管理成為空談。實質上，生活在水域附近的居民世世代代與水相伴，見證著水環境的發展變化，既了解其特征屬性，也對流域水治理問題有著更為充分的理解，如果能參考其意見與建議，可以有效提升水資源管理的針對性。

第三，環境公益訴訟啟動難。現行法律無論是《民事訴訟法》，還是《環境保護法》，都把環境公益訴訟的原告主體限于有關機關與組織，排除了公民個人，原告主體資格范圍過于狹窄且具有很大的模糊性，不利于開展環境公益訴訟，導致現行訴訟制度對公眾環境利益的保護軟弱無力。

針對上述問題，我國水資源流域管理需要進一步優化法律制度，既要從宏觀層面把握整體的治理方向和管理理念，也要注重部門之間的管理權限以及實施細則上的合理性，為水資源可持續發展提供完善的法律保障，具體可采取以下三項措施。

第一，突出流域管理機構的主導作用。目前，水資源管理體制的優化建設需要從管理權限出發，系統梳理分散的管理職責，并在法律關系上進行重新整合，堅持水資源統一管理，將水資源保護、開發、監督管理等職能統一起來。同時，明確流域管理機構的主導地位，賦予其自主管理權，擴大管理權限，全面負責水行政許可、行政處罰等職能，并在授權下整體規劃流域治理與開發建設，綜合治理河流和管理水資源，從而有效推動中央與地方對流域水資源的協同治理，構建科學的水資源管理機制。

第二，建立公眾參與的水資源管理機制。水資源管理是一項系統性、綜合性工程，既需要政府統一領導水環境的治理決策、管理機制，使流域管理符合公眾利益，推動水環境的逐步優化，也要適當傾聽公眾意見，尊重公眾的環境管理參與權，保障管理決策的民主性和科學性，提高治水成效。一方面，政府主動公開環境信息，定期公布水資源治理保護的最新政策、保護成效、治理情況等，并搭建暢通的信息反饋渠道或平臺，全面收集公眾對水環境治理的建議或監督舉報信息，保障公眾充分參與到水資源管理中；另一方面，加強宣傳教育，引導公眾主動行使自身環境保護權，積極參與流域管理和保護工作，自覺關注相關政策信息和法律資訊。

第三，完善環境公益訴訟制度。我國《憲法》規定“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務”，為公民參與環境公益訴訟提供了法律依據。環境公益訴訟制度應當賦予公民獨立的訴訟權，這樣有助于保護公民對美好環境的需要，并且利于實現公民履行環境保護的義務。公民作為環境最直接的受影響者，對美好環境的要求也是最為直接和迫切的。把公民個人納入環境公益訴訟的主體范圍內，是對公民個人在環境公益中訴訟權的一種確認，也能在一定程度上避免國家機關在環境公益訴訟中的瀆職行為。鼓勵各類主體積極地提起訴訟，喚起廣大民眾的環保意識與參與意識，能有效遏制水污染現象發生，從而激發公眾參與水資源治理保護的積極性，對環境全面綜合治理做出貢獻。