土地集約利用時空變化對土地財政的響應

張 寧 白中科 張志輝

(1.中國地質大學(北京) 土地科學技術學院，北京 100083；2. 自然資源部土地整治重點實驗室，北京 100035；3. 自然資源部 礦區生態修復工程技術創新中心，北京 100083；4. 青島農業大學 資源與環境學院，山東 青島 266109)

隨著我國城市化進程，政府對土地的征收越來越多, 導致土地財政增收越來越依賴土地出讓金。在土地財政刺激下，城市用地規模快速擴張，必然要求對集體土地的利用方式進行改變，走集約化利用之路[1]。自1988年國有土地有償使用制度確立以來及1994年國家實施了分稅制改革后，政府的財政收入壓力逐年增大[2]。2009年，土地出讓金收入達15 000億元，而到2010年，僅1年時間，該收入就幾近翻倍，土地出讓金連年創新高[3]。土地財政不斷增加，源于大量土地被征收，而后高價出售，導致城市建設用地規模無序盲目擴張。目前，我國城市建設依舊處于高要素投入、高資源能耗、低資源產出率、低經濟密度的傳統的粗放模式，在嚴格實施土地用途管制，劃定“三區三線”和城市空間向外擴展受限制的情況下，土地資源的合理配置和土地的集約節約利用是城市持續健康發展的有效途徑。土地財政為城市的基礎建設、城市化進程以及產業布局等提供大量的資金，是地方政府支出的重要來源。為了能夠維持經濟發展，選擇新增建設用地進行建設，降低地價吸引投資。使得城鎮建設用地在土地財政的刺激下不斷擴張，但不重視城市內部的閑置用地、低效用地的利用，導致了土地利用粗放，土地利用效率低下[4]。展現了土地財政對土地集約利用的負向主導作用。但隨著社會經濟發展，城鎮化和基礎設施水平的提高，使得環境也得到改善，投資增多，集約水平也可能提高。因此在不斷變化的經濟發展情況下，土地財政與集約利用水平之間存在更為復雜的關系。在此背景下，研究土地財政與土地集約利用之間的關系，由此提出相關政策建議，對推動經濟增長與土地資源優化配置具有重要的理論和現實意義。

國內已有研究多認為“土地財政”是城市建設用地無序快速擴張、房價快速上漲、土地違法等問題產生的根源[5]。政府追求土地財政收入最大化的結果必然導致其對土地市場的干預，從而影響土地利用效率[6]。相關研究表明，土地財政與推動經濟增長和城市化進程有明顯的耦合關系[7]，在推動城市擴張方面有重要作用[8]；土地財政在推進城鎮化以及促進經濟發展的過程中發揮著重要的作用，為更好地適應社會的發展，推動經濟增長，應該對其進行改進而非完全拋棄[9-10]。杜雪君等[11]選擇1998—2005年省際面板數據進行實證分析，結果表明土地財政對經濟增長具有顯著正向影響作用；宋德勇等[12]基于2004—2016年我國地級市數據，運用中介效應檢驗發現土地財政會間接影響產業升級，證實二者之前存在聯系。辛波[13]認為土地財政的增長，有利用推動地方經濟的增長，使得地方政府在發展經濟過程中過度依賴土地財政。我國當前處于城市化快速發展的時期，經濟持續快速發展和城市化水平不斷提高，我國土地使用方式為高要素投入、高資源能耗、低資源產出率、低經濟密度的傳統的粗放模式，不利于土地的集約利用。已有研究探討土地集約利用方面的研究：于春燕等[14]從宏觀角度分析了土地集約利用的影響以及措施；馬佳[15]提出隨著城市化以及經濟發展，對建設用地的需求不斷增加；李荊荊[16]分別從城市群和地級市的角度，提出加大資本和技術要素、嚴格用途管制和加快產業集聚等政策建議。該方面的研究選擇的因素集中于經濟發展水平、城市化水平、產業結構等，而對土地集約利用背后的財政問題研究涉及比較少，鮮有將二者結合起來分析和探討二者之間相互關系的研究。

因此，本研究擬構建BOD模型來進行土地集約利用評價和測算土地財政收支缺口率，通過圖像直觀的反映土地財政和土地集約利用之間的關系，理順近年來的發展趨勢；對土地集約用地水平的時空變化規律進行分析，從整體上把握全國集約用地水平，為土地管理者制定分區管理政策以及因地制宜的實施差別化政策提供參考依據和實踐意義。如何將土地財政管理融入到怎樣提升集約用地水平中，充分發揮土地財政對集約用地的正向激勵作用，并為如何正確看待土地財政對土地集約利用的影響、在不同地域存在的差異以及未來的如何持續發展等問題提出參考建議。

1 材料與方法

1.1 城鎮建設用地集約評價的指標選取

當前我國強調社會效益、經濟效益、生態環境效益等多種效益，注重生態文明，強調可持續發展的策略[17-21]。因此本研究在遵循指標體系構建原則的前提下，借鑒其他學者的研究成果[22]，結合我國現階段城鎮建設用地的集約利用情況，以集約的內涵為導向，確定從土地投入強度、土地社會效益、土地經濟效益、土地生態效益這4個方面進行評價來構建土地集約利用評價指標，并選取具有代表性的15個指標。

土地投入強度這類指標是反映單位用地面積投資強度，以現有數據選擇地均固定資產投資、地均城鎮從業人數、建成區面積3個表征負向的指標。土地社會效益的指標選取要求反映社會需求，選取人口密度、人均道路面積、城市人均居住用地面積3個具有代表性的指標。土地生態效益選取人均綠地面積、地均工業二氧化硫排放、地均工業煙粉塵排放、地均工業廢水排放、建成區綠化覆蓋率、建成區綠化覆蓋率5個兼顧正向和負向指標。土地經濟效益應反映地區經濟發展水平，選取地均二三產業產值、地均財政收入、人均地區生產總值、地均社會商品零售額4個指標層。其中指標的屬性參考王敬超[23]、孫小祥等[24]的研究成果。

表1 城鎮建設用地集約評價指標體系Table 1 Urban construction land intensive evaluation index system

1.2 數據來源

選取全國大陸31個省份(自治區、直轄市)總共350個地級行政區，但考慮部分地區數據的獲取具有難度，因此最終選定了全國305個地級市以及4個直轄市作為研究對象，進行土地集約利用評價以及時空分析。研究過程中數據主要來自于國家統計局以及地方統計局官方發布的統計年鑒、統計公報等相關統計信息等。土地、人口、基礎設施用地面積以及污染處理數據主要來自于《2006年城市建設統計年鑒》至《2019年城市建設統計年鑒》以及各地級市統計年鑒，有關財政的數據主要來自《2006年中國國土資源統計年鑒》至《2019年中國國土資源統計年鑒》以及各地級市統計年鑒。

1.3 土地集約利用評價方法

本研究構建BOD模型來計算各評價指標的權重，進而計算土地集約利用復合指數。參考Fusco 等[25-28]研究，BOD模型設定。

(1)

式中：g=(gx,gy)是方向向量。假設模型x是固定的，考慮一個方向輸出距離函數，其中方向向量g=(0,g1,…,gK)。

式(1)具體化線性優化模型式如下:

eo=e(1,Io;φ，g)=
max{e∈+|(1,Io+eg)∈φ}

(2)

(3)

土地集約利用績效指數計算公式如下：

(4)

1.4 土地財政收支缺口率測算

土地財政除土地收入外，采用土地財政收支缺口率表示比財政收入更具有代表性，越缺錢，政府越可能賣地。因此計算2005年、2010年、2015年、2018年4個年度各地級市的土地財政收支缺口率，計算公式為：

(5)

式中：D為土地財政收支缺口率，%；T為地方財政一般預算支出，億元；YS為地方政府一般公共預算收入，億元。

“七五”普法期間，義烏市國土資源局政策法規部門改進以往被動式工作狀態，從“要我做”提升為“我要做”，主動服務，當好參謀，把握原則，敢于擔當，把好門，守好關。通過開展各類法制審核專題討論會、典型案件分析會、重大事項集體會審會等方式來有效解決系統內業務科室和下屬單位在日常工作中遇到的各類難點、堵點問題。為各類重大、疑難問題解決提供強大的智力支持和法制保障。同時也極大地提高了國土資源局的依法行政能力和業務水平，有效降低了重大事項的撤銷和敗訴風險，切實發揮了法規部門的牽頭、引領作用，開創了“有為法規”的新局面。

2 結果與分析

2.1 土地集約利用績效指數總體概況

利用ArcGIS軟件進行處理，對土地集約利用績效指數進行分級，結果發現2005、2010、2015、2018年4個年度各地級市的土地集約利用績效指數可分為4級，分別為0.00～0.69、0.70～0.79、0.80～0.89、0.90～1.00。

統計與分析各地級市的土地集約利用績效指數等級水平，對不同等級的城市數量數據進行匯總，結果見圖1。可知：高集約的城市數量總體上先增加后減少，中高集約相對比較穩定，低集約的城市總體上先減少后增加；2005年和2018年，中集約城市數量最多，2010年和2015年高集約城市所占比例最大。通過圖1可以明顯看出總體上土地利用是高集約的狀態，2015年達到集約利用的頂峰，高集約城市所占比例達到了44.34%，2015年低集約利用城市僅18個。總體來看從2015年到2018年集約利用情況有所下降。

圖1 4個年度不同等級的城市數量所占比例Fig.1 Proportions of the number of different grades cities in four different years

2.2 土地利用集約績效指數時空演變

為了更加直觀的對比土地利用集約情況的時間和空間演變，運用Arcmap10.5繪制2005年、2010年、2015年、2018年4個年度的土地集約利用績效指數的城市空間分布圖，結果見圖2。由圖2可知土地集約利用績效指數等級總體呈現“北高南低”的分布格局：2005年的高集約的區域主要分布在東北部分城市、京津翼城市群和長江三角洲城市群，中高集約區分布在珠三角城市及環渤海城市等，低集約和中低集約區大部分分布于內陸以及西北部地區的城市；2010年高集約區增加了黃河沿岸部分城市以及環渤海城市。低集約城市數量減少幅度大，由2005年的45個減少為22個。總體上，從2005—2010年的10 年期間，土地高集約的地區不斷擴大，高集約區城市由89增加到122個，中集約和低集約的地區減少，所占比例由45.63%減少到28.16%，此時低集約區城市所占比例最小為7.12%。可能原因是在這十年內我國的社會經濟發展狀況以及城鎮化水平不斷提升，使得人口、經濟與城鎮用地的協調匹配性持續增強所導致。2015年在基本保持2010年現狀的情況下中低集約區所占比例略有下降，僅為20.04%。東北城市高集約地區擴大，幾乎遍布東北三省。高集約區城市數量所占比例達到峰值44.34%。然而，2015—2018年的3 年中，土地集約利用績效指數等級高的區域開始逐漸縮小，土地集約利用績效指數等級分布逐漸集中于中等級，由2015年的15.21%增加到38.19%，主要分布在中部區域的城市，高集約區域城市數量減少的最多由137減少到79個。究其原因可能由于近年來實施《全國國土規劃綱要(2016—2030年)》政策，該政策強調構建多中心網絡型的區域協調發展的格局，要求兼顧重點開發與均衡發展，要加大重要節點和軸帶開發力度，增強凝聚開發輻射的帶動作用，加大產業轉移承接，因此，土地集約利用績效指數為中等級的數量大幅度增加。

圖2 2005—2018年土地集約利用績效指數等級空間分布圖Fig.2 Spatial distribution of land intensive use performance index grades from 2005 to 2018

2.3 土地財政時空變化分析

2.3.1土地財政時序變化特征

根據地方政府的一般預算收入和地方財政一般預算支出對研究區域內城市2005年、2010年、2015年、2018年的土地財政收支缺口率進行了測算，并對土地財政依賴度進行分級：土地財政依賴度分值<0.2的為低依賴度；分值介于0.20～0.39的為中低依賴度；分值介于0.40～0.59的為中等依賴度；分值介于0.60～0.79的為中高依賴度；分值>0.8的為高依賴度。不同等級依賴度城市數量匯總見表2。

查閱2006—2019年的《中國國土資源統計年鑒》，結合表2統計結果可知，2006—2019年，土地出讓金的規模增長處于波動狀態，土地財政依賴度呈現“選遞增后遞減”的趨勢。在2005年，土地出讓金規模最大的城市為上海市，達389億元；土地出讓金規模最小的城市為烏海市，僅0.011億元。2018年土地出讓金規模最大的城市為杭州市，達2 443億元；土地出讓金規模最小的城市為隴南市，僅1.77億元。在13年的時間內，全國土地出讓金由2005年的0.588萬億元增長到2018年的6.15萬億元，增長率為946%。

表2 不同等級依賴度的城市數量Table 2 The number of cities with different levels of dependence

2.3.2土地財政空間演變特征

圖3 2005—2018年不同財政依賴度類別空間分布圖Fig.3 Spatial distribution of different financial dependence categories from 2005 to 2018

通過圖3可以得出，在這13年間，各城市土地財政依賴度空間分布大體呈現出東部沿海地區的城市土地財政依賴度低于中部地區，北部地區的城市土地財政依賴度高于南部地區。土地財政依賴度中度以上城市雖然散落分布，但是主要集中在北京、河南、安徽、湖北、廣東、江蘇、甘肅等省份。其可能原因是中部省份的城市的經濟相對落后，其他財政收入比較低，近年來對土地資源的需求量也不斷增加，導致其土地財政依賴度大于東部地區。東部地區的經濟發達，資源豐富，其他財政收入更高，使得土地財政依賴度較低。總體上2005—2010年土地財政依賴度降低，2010—2018年，土地財政依賴度逐漸增加；2010年的土地依賴度最低，其中中低依賴度的城市數量所占比例最大為41.22%，由2005年的56個增加為148個；中高依賴度的降幅最大，由89個減少為43個；2018年中、中高、高依賴城市數量迅速增加至210個，所占比例為97.96%；相較于2015年，2018年依賴度基本維持不變。

2.4 土地財政與土地集約利用關系的時空變化分析

本研究將土地集約利用績效指數與土地財政收支缺口率分別以0.85和0.6為分界點劃分為高等級和低等級，H-H表示高集約、高依賴，H-L表示高集約、低依賴，L-H表示低集約、高依賴，L-L表示低集約、低依賴。

2.4.1土地集約利用與土地財政依賴度的空間變化分析

將數據導入Arcmap 10.5作圖，土地集約利用績效指數與土地財政依賴度的時空變化如圖4所示。

圖4 2005—2018年土地集約利用績效指數與土地財政依賴度類型空間分布圖Fig.4 Spatial distribution of land intensive use performance index and land financial dependence types from 2005 to 2018

可知：2005年低集約、低依賴的類型占最大比例，大多分布在環渤海城市群、西北部地區和東部沿海城市。高依賴、高集約類型所占比例最小，大多分布在黑龍江省和甘肅省的城市。高集約、低依賴類型的城市零星分布；低集約、高依賴類型集中在中部內陸地區。在2010年，低集約、低依賴的類型依舊占較大比例，大多分布在環渤海城市群以及中部城市。但高集約、低依賴的地區不斷擴大，在2005年的基礎上向外延伸，逐漸“蠶食”了高集約、高依賴，低集約、高依賴類型的區域。且可明顯發現東部沿海地區的集約程度增強。在2015年，高集約、低依賴的類型所占比例增加，幾乎遍布東北三省以及甘肅省。但高集約、低依賴的類型依舊占最大比例，大多分布在長三角城市群、京津翼城市群、環渤海城市群以及沿海城市。低集約、高依賴類型城市極少，僅零星分布在各地。在2018年，集約程度急劇下降，特別是南方地區城市。低集約、高依賴類型急劇增加，占據了大部分區域，體現了近年來的用地結構不合理。黑龍江省和甘肅省依舊表現為高集約、高依賴。

2.4.2土地集約利用與土地財政依賴度的時間變化分析

不同等級集約度和依賴度的城市數量表以及各類型城市所占比例情況見表3和4。

表3 不同等級集約度和依賴度的城市數量Table 3 Number of cities with different levels of intensity and dependence

表4 不同等級集約度和依賴度的城市所占比例Table 4 Proportion of cities with different levels of intensity and dependence %

由表3和4得知：2005年，低集約、低依賴的城市數量最多占38.83%，高集約、低依賴所占比例最少為17.48%；2010年，高集約、低依賴的城市數量逐漸增多，由74個增加到147個，成為了城市數量所占比例最大的類型，由23.95%增加到47.57%。低集約、高依賴類型城市數量驟減，由61個減少到20個，所占比例僅為6.47%。低集約、低依賴類型數量與2005年基本持平；2015年，低集約、高依賴的城市數量依舊保持低水平，僅占10.68%。高集約、高依賴類型數量由30個增加到75個。高集約、低依賴所占比例依舊最大，為42.72%。到2018年，各種類型城市數量發生了較大變化，土地的整體集約利用度減少，高依賴增加，用地結構變得相對不合理。高集約、低依賴的城市數量逐漸減少至66個，低集約、高依賴的城市數量逐漸增加至92個。

3 結論與對策

3.1 結論

1)土地集約利用績效指數等級大體呈現出“北高南低”的分布格局，并且在2005—2015年，土地集約利用績效指數等級高的地區在不斷擴大，土地集約利用績效指數等級分布逐漸集中于中等級，基本覆蓋了東北部、東部、東南區域的城市。

2)2005—2018年，土地出讓金的規模增長處于波動狀態，土地財政依賴度呈現“選遞增后遞減”的趨勢。土地財政收支缺口率越大，表示其土地財政依賴度越大。2005—2018年，各城市土地財政依賴度空間分布大體呈現出東部沿海地區的城市土地財政依賴度低于中部地區，北部地區的城市土地財政依賴度高于南部地區。

3)2010年的土地利用相對最為合理。到2015年高集約、低依賴的城市數量依舊保持較高水平，低集約、高依賴的城市數量依舊保持較低水平。到2018年，土地的整體集約利用度減少，高依賴增加，用地結構不合理。高集約、低依賴的地區集中分布于東部發達地區，低集約、高依賴的地區集中分布于中西部和東北地區。土地財政對城鎮建設用地集約利用水平具有主導作用，其主導作用既體現在加劇了城市的擴張，又體現在推動城鎮化進程，促進土地利用效益的提高，土地集約利用水平也有了進一步的提升。

4)土地財政對土地集約利用的影響不是單一的正向促進，也不是單一的負向抑制，而是具有正向和負向的雙向作用。一方面，在城市化快速發展的前期，土地出讓金是城市起步發展的重要資金來源，但隨著工業化、城鎮化、現代化的發展、招商引資的需求加大和“雙穩健”政策的不斷推進，城市發展逐步出現無序擴張的局面，土地利用粗放情況顯著，土地財政對土地集約起抑制作用；另一方面，土地財政為公共服務設施和城市基礎設施的建設提供物質和經濟支持，拉動經濟快速增長，助推二三產業發展，促進城鎮化進程，土地財政對其正向促進作用。

3.2 對策和建議

1)充分發揮土地財政正向的積極作用。土地財政是促進我國經濟增長的重要來源，因此我們應充分發揮土地財政的積極作用，避免消極作用。尤其對于低集約度、高土地財政依賴度的地區，應當將從土地出讓等途徑中獲得的財政收入進行更加科學合理的分配，如進行廢棄地再利用、開展國土空間規劃以及城市更新等，提升集約利用水平的同時，并逐步減低對土地財政的依賴。

2)促進南北部和東西部地區協調發展。通過研究發現，南北部地區和東西部地區集約利用和依賴度差別大，政府應當始終發揮政府主導地位，回收閑置浪費的土地，加強對土地的宏觀調控。

3)優化土地用地結構，促進土地集約節約利用。土地具有稀缺性和不可再生性，所以我們必須要依據不同城市的社會經濟發展狀況，按照不同的產業采用相應的土地供給政策和管控政策。我們應合理編制國土空間規劃，優化土地用地結構，促進土地集約節約利用，通過對新增建設用地指標的管控，從源頭上控制城鎮建設用地總量。

4)根據不同地區間差異，實施因地制宜的地域差別化管理控制措施。對于土地集約程度較高的地區，注意建設用地的適度集約利用，兼顧集約利用和適度利用，繼續完善當前的用地方式和管理方法。對于集約利用水平處于中度集約的地區，結合當地的經濟狀況和發展條件，立足內涵挖潛，積極探索實踐土地集約利用方法，同時加強集約用地政策制定及相關部門監管力度，為提高集約利用水平創造良好的制度環境和條件。對于集約利用水平較低甚至存在嚴重粗放利用的地區，一是出臺相應政策，通過招商引資方式，吸引外來投資，提高用地強度和用地效率；二是加強規劃管控，加強閑置、空置土地處置工作，控制新增建設用地規模，加強供地后監管，改善低效、粗放利用的狀況；三是加強集約用地等方面的宣傳工作，加強節約資源的意識，形成集約用地的良好社會氛圍。