青浦區(qū)設(shè)施農(nóng)用地現(xiàn)狀分析及管理對(duì)策研究

李晨嘉

摘要：設(shè)施農(nóng)用地的設(shè)立既是貫徹中央的相關(guān)指示精神，又順應(yīng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化發(fā)展的潮流。青浦區(qū)作為上海市重要的糧食與蔬菜生產(chǎn)基地，其農(nóng)業(yè)發(fā)展也正在從傳統(tǒng)的耕作方式向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，隨之而來(lái)的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對(duì)設(shè)施農(nóng)用地需求的增加。所以設(shè)施農(nóng)用地的管理優(yōu)化既可以保障國(guó)家耕地資源確保糧食安全，又可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。本文以上海市青浦區(qū)為例分析區(qū)內(nèi)設(shè)施農(nóng)用地管理現(xiàn)狀及問(wèn)題，并提出相對(duì)應(yīng)的優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞：設(shè)施農(nóng)用地;管理;上海市

0 引言

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)民收入，保障國(guó)家農(nóng)業(yè)安全的重要一環(huán)。但是設(shè)施農(nóng)用地的使用管理長(zhǎng)久以來(lái)存在不少問(wèn)題，這與政府相關(guān)部門(mén)的政策初衷出現(xiàn)了偏差。所以找到目前使用管理中的問(wèn)題，提出相應(yīng)對(duì)策，是優(yōu)化設(shè)施農(nóng)用地管理的重要工作。

1 設(shè)施農(nóng)用地的核心概念及相關(guān)研究

設(shè)施農(nóng)用地核心概念

1.1.1 設(shè)施農(nóng)業(yè)

設(shè)施農(nóng)業(yè)通俗上來(lái)講就通過(guò)人為的方式運(yùn)用各類(lèi)工程技術(shù)的方法創(chuàng)造出一種人工的有利于動(dòng)植物生長(zhǎng)環(huán)境的農(nóng)業(yè)模式。在設(shè)施農(nóng)業(yè)的具體定義方面目前國(guó)內(nèi)外還沒(méi)有形成較為統(tǒng)一的意見(jiàn)。在國(guó)際上，歐洲、日本通常使用“保護(hù)性農(nóng)業(yè)（Protected Agriculture）”，美國(guó)則通常使用“可控環(huán)境農(nóng)業(yè)（Controlled Environmental Agriculture）”來(lái)代指設(shè)施農(nóng)業(yè)[1]。我國(guó)大多數(shù)研究認(rèn)為，設(shè)施農(nóng)業(yè)就是利用一定附加設(shè)施，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到有效優(yōu)化的農(nóng)業(yè)[2]。

1.1.2 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地在GB/T 21010-2017土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)中明確了定義與分類(lèi)，詳見(jiàn)表1。

根據(jù)原國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》農(nóng)用設(shè)施地類(lèi)型可以分為生產(chǎn)設(shè)施、配套設(shè)施以及附屬設(shè)施三類(lèi)。生產(chǎn)設(shè)施用地是指在設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)直接用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的設(shè)施用地。附屬設(shè)施用地是指直接用于設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的輔助生產(chǎn)的設(shè)施用地。配套設(shè)施用地是指從事規(guī)模化糧食生產(chǎn)所必需的配套設(shè)施用地。

1.2 設(shè)施農(nóng)用地的相關(guān)研究

設(shè)施農(nóng)用地管理方面的研究數(shù)量還不多，通過(guò)對(duì)目前已發(fā)表的相關(guān)文獻(xiàn)收集分析，可以看到相關(guān)的研究主要聚焦于兩個(gè)方面，其一是設(shè)施農(nóng)用地管理中存在的問(wèn)題并提出相關(guān)的對(duì)策建議，另一方面是發(fā)展設(shè)施農(nóng)用地在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的一些思考。

在設(shè)施農(nóng)用地管理方面。相關(guān)的研究首先圍繞著設(shè)施農(nóng)用地的供給開(kāi)展，譚智心等學(xué)者在對(duì)全國(guó)29個(gè)省份農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一線經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)設(shè)施農(nóng)用地的需求具有普遍性超過(guò)75%的被調(diào)查者對(duì)設(shè)施農(nóng)用地存在需求，其中對(duì)附屬設(shè)施的需求最為強(qiáng)烈超過(guò)了總樣本的63%。在設(shè)施農(nóng)用地的供給方面存在數(shù)量不足的情況，最終獲批的項(xiàng)目占比總需求的項(xiàng)目不超過(guò)50%，這也導(dǎo)致了設(shè)施農(nóng)用地出現(xiàn)供需缺口[3]。其次在設(shè)施農(nóng)用地日常管理監(jiān)督方面，趙建強(qiáng)等學(xué)者在研究了浙江省的設(shè)施農(nóng)用地相關(guān)管理政策后，發(fā)現(xiàn)在當(dāng)前設(shè)施農(nóng)用地的管理中存在選址落地困難、使用監(jiān)管困難等問(wèn)題[4]。學(xué)者龐玉嬌在對(duì)上海市浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地管理研究中發(fā)現(xiàn)，目前設(shè)施農(nóng)用地管理存在信息化水平不高、到期后復(fù)墾不及時(shí)、耕作層土層剝離要求操作規(guī)范不明確等問(wèn)題[5]。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施方面，隨著振興工作不斷推進(jìn)，設(shè)施農(nóng)用地也變得愈來(lái)愈重要，相關(guān)的研究也相應(yīng)的增多。孔祥天等學(xué)者在對(duì)我國(guó)設(shè)施用農(nóng)地用地變化趨勢(shì)的研究中，結(jié)合我國(guó)設(shè)施農(nóng)用地利用的基本現(xiàn)狀，提出在鄉(xiāng)村振興背景下實(shí)施設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展策略需要完善土地流轉(zhuǎn)制度，健全監(jiān)督制度、加強(qiáng)地區(qū)檢測(cè)，構(gòu)建土地保護(hù)機(jī)制的相關(guān)建議[6]。周曉艷等學(xué)者通過(guò)對(duì)我國(guó)近5年的設(shè)施農(nóng)用地現(xiàn)狀和變化的研究發(fā)現(xiàn)設(shè)施農(nóng)用地的總面積持續(xù)增加，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域，設(shè)施農(nóng)用地增量以規(guī)模化養(yǎng)殖類(lèi)和工廠化栽培的設(shè)施類(lèi)型為主，所以研究認(rèn)為在鄉(xiāng)村振興的大背景下相關(guān)部門(mén)必須嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)政策、實(shí)施總量管控和嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量保護(hù)對(duì)策確保設(shè)施農(nóng)用地的有效和有序利用[7]。

2 設(shè)施農(nóng)用地相關(guān)政策溯源及分析

2.1 政策溯源

1999年國(guó)家發(fā)布了《關(guān)于搞好農(nóng)用地管理促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》。通知臨時(shí)建筑用地按照農(nóng)用地管理，永久建筑用地需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的相關(guān)手續(xù)。

2009年國(guó)家發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見(jiàn)》，要求除了管理和生活用房等永久性建筑物的用地外，其他未硬化或易于復(fù)墾的設(shè)施均可以按照設(shè)施農(nóng)用地管理。

2010年國(guó)家發(fā)布了《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，通知規(guī)范了設(shè)施農(nóng)用地的概念、政策及管理要求。

2014年國(guó)家發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》，通知中細(xì)化了相關(guān)設(shè)施農(nóng)用地的類(lèi)型劃分為生產(chǎn)、附屬、配套三類(lèi)，進(jìn)一步規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地的使用。

2019年國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》。文件細(xì)化了各設(shè)施類(lèi)型的用地標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化了手續(xù)，促進(jìn)了設(shè)施農(nóng)用地的有序規(guī)范發(fā)展。

2020年上海市在中央4號(hào)文之后，多部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》，該文件的出臺(tái)完善了上海市在設(shè)施農(nóng)用地方面的管理細(xì)則與流程，合理保障了農(nóng)戶對(duì)設(shè)施農(nóng)用地相關(guān)的需求。

2.2 政策分析

通過(guò)對(duì)國(guó)家與省市層面出臺(tái)的與設(shè)施農(nóng)用地相關(guān)的政策進(jìn)行梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)以下幾點(diǎn)。首先種植大戶、農(nóng)業(yè)合作社及相關(guān)農(nóng)業(yè)企業(yè)對(duì)于設(shè)施農(nóng)用地的需求確實(shí)存在，是他們開(kāi)展日常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要條件。其次政府相關(guān)部門(mén)十分關(guān)心農(nóng)戶對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的相關(guān)需求，積極配套相關(guān)政策更好的服務(wù)農(nóng)戶，保障相關(guān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有序進(jìn)行。最后，設(shè)施農(nóng)用地的管理是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，在推行設(shè)施農(nóng)用地管理中也需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際經(jīng)驗(yàn)，在管理的實(shí)踐中不斷的探索與細(xì)化，力求既可以合理滿足群眾對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的需求又保證設(shè)施農(nóng)用地被合規(guī)高效的使用。

3 青浦區(qū)設(shè)施農(nóng)用地管理現(xiàn)狀與問(wèn)題

3.1 青浦區(qū)設(shè)施農(nóng)用地管理現(xiàn)狀

青浦區(qū)位于上海市西南角毗鄰江蘇省蘇州市及浙江省嘉善市，是上海市的西大門(mén)、上海市長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)。青浦區(qū)面積約668km2，其中耕地約

1.69萬(wàn)hm2是上海市重要的糧食與蔬菜生產(chǎn)基地，承擔(dān)了重要的農(nóng)產(chǎn)品保障功能。

根據(jù)青浦區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委及青浦區(qū)規(guī)劃與自然資源局的相關(guān)數(shù)據(jù)，截至2021年全區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案項(xiàng)目約844宗，備案面積約93.33hm2。青浦區(qū)下轄夏陽(yáng)、徐涇、香花橋等11個(gè)街鎮(zhèn)，每個(gè)街鎮(zhèn)均有設(shè)施農(nóng)用地備案，此外還有一部分設(shè)施農(nóng)用地由現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)管轄，數(shù)量情況詳見(jiàn)圖1。

3.2 青浦區(qū)設(shè)施農(nóng)用地管理問(wèn)題

3.2.1 相關(guān)規(guī)劃編制與群眾現(xiàn)實(shí)需要間無(wú)法有效銜接

目前根據(jù)上海市關(guān)于設(shè)施地管理591號(hào)文的精神，設(shè)施農(nóng)用地的備案需要符合項(xiàng)目所在地的郊野單元規(guī)劃或者農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。但是由于土地指標(biāo)有限或是在編制規(guī)劃時(shí)并不能全面考慮到農(nóng)戶對(duì)于設(shè)施農(nóng)用地的需求，導(dǎo)致部分申請(qǐng)主體的訴求因不滿足相關(guān)規(guī)劃而擱淺，但是隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，機(jī)械化操作、冷鏈保鮮技術(shù)等設(shè)施的建設(shè)均需要設(shè)施農(nóng)用地的指標(biāo)，規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)需求間的脫節(jié)大大制約了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的發(fā)展。

3.2.2 設(shè)施農(nóng)用地使用者擅自改變?cè)O(shè)施用途

設(shè)施農(nóng)用地上建設(shè)的建筑物只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這也體現(xiàn)了農(nóng)地農(nóng)用的精神。但是在相關(guān)部門(mén)的管理實(shí)踐中經(jīng)營(yíng)者非法改變備案設(shè)施農(nóng)用地用途的事件屢見(jiàn)不鮮，這從全國(guó)性密集多次開(kāi)展的大棚房檢查及回頭看活動(dòng)就可以發(fā)現(xiàn)，目前設(shè)施農(nóng)用地使用過(guò)程中存在著不少借設(shè)施農(nóng)用地之名，行經(jīng)營(yíng)性非農(nóng)活動(dòng)之實(shí)的現(xiàn)象。青浦區(qū)在2021年開(kāi)展的兩次大棚房檢查中也有發(fā)現(xiàn)部分點(diǎn)位存在違規(guī)現(xiàn)象。此種違規(guī)現(xiàn)象的屢禁不止反過(guò)來(lái)也影響了管理部門(mén)對(duì)備案設(shè)施農(nóng)用地的積極性。

3.2.3 設(shè)施農(nóng)用地的日常監(jiān)督管理難

日常開(kāi)展設(shè)施農(nóng)用地的監(jiān)督檢查是管理工作的重要組成部分。但是設(shè)施農(nóng)用地違規(guī)使用有其特殊性，一方面違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生存在隨機(jī)性和流動(dòng)性的特點(diǎn)，一個(gè)點(diǎn)位在上一次的檢查中符合規(guī)范，可能在下一次檢查中就會(huì)出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象;另一方面設(shè)施農(nóng)用地多處于鄉(xiāng)村中，基層工作開(kāi)展具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，這也要求監(jiān)管隊(duì)伍具有高度的專(zhuān)業(yè)性和專(zhuān)一性，目前在設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管中存在一個(gè)隊(duì)伍身兼多種職能的現(xiàn)象，故不能保證全身心的投入。

4 設(shè)施農(nóng)用地管理改進(jìn)對(duì)策

4.1 細(xì)化規(guī)劃編制，合理滿足供給

按照政府部門(mén)的政策精神，設(shè)施農(nóng)用地的選址必須依據(jù)相關(guān)的規(guī)劃，所以細(xì)化規(guī)劃的編制是可以更好的服務(wù)相關(guān)農(nóng)戶的基礎(chǔ)。一方面要更多的收集種植大戶、專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)的訴求了解群眾真正的需求，另一方面也要對(duì)接上位規(guī)劃合理設(shè)施農(nóng)用地的布局和發(fā)展方向，引導(dǎo)群眾往產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)靠攏，力爭(zhēng)讓設(shè)施農(nóng)用地通過(guò)合理的規(guī)劃編制更好更有效的服務(wù)到實(shí)際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

4.2 加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提高隊(duì)伍素質(zhì)

設(shè)施農(nóng)用地管理政策的不斷出臺(tái)，也是體現(xiàn)了其管理目標(biāo)的不斷細(xì)化，因此也對(duì)基層監(jiān)管隊(duì)伍提的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)出了更高的要求，所以加強(qiáng)相關(guān)培訓(xùn)成為了提高監(jiān)管隊(duì)伍素質(zhì)的關(guān)鍵。一方面上級(jí)主管部門(mén)要定期開(kāi)展設(shè)施農(nóng)用地管理方面的培訓(xùn)，由于基層隊(duì)伍中年齡層次和知識(shí)水平的不同，導(dǎo)致對(duì)設(shè)施農(nóng)用地相關(guān)政策理解上會(huì)出現(xiàn)偏差，因此上級(jí)主管部門(mén)需要定期開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)保證政策精神可以得到貫徹落實(shí)。另一方面對(duì)于監(jiān)管隊(duì)伍自身而言，需要不斷在實(shí)際工作中進(jìn)行積累與思考，將基層的實(shí)際情況定期的向上級(jí)主管部門(mén)進(jìn)行匯報(bào)，以便在解決復(fù)雜問(wèn)題的時(shí)候，確保既讓群眾的利益得到保障，又讓政策精神得到貫徹落實(shí)。

4.3 運(yùn)用技術(shù)手段，強(qiáng)化監(jiān)管力量

隨著時(shí)代的發(fā)展，設(shè)施農(nóng)用地的監(jiān)管也需要與時(shí)俱進(jìn)，在日常監(jiān)管工作中可以通過(guò)新技術(shù)手段強(qiáng)化日常監(jiān)管能力，提高監(jiān)管效率。由于設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管的復(fù)雜性，所以要求基層監(jiān)管力量全力投入，但是基層工作的特性導(dǎo)致無(wú)法面面俱到出現(xiàn)真空期。再這樣的形勢(shì)下引入新技術(shù)手段一方面可以降低人力投入成本，另一方面可以提升管理效率。在新技術(shù)引入方面主要可以考慮從移動(dòng)化信息終端、衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)、聯(lián)網(wǎng)直報(bào)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)方面入手，既保證從上至下監(jiān)管的效率，又可以讓自下而上的問(wèn)題或者需求及時(shí)反饋。

4.4 推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興

隨著現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)集約化、科技化是大勢(shì)所趨，設(shè)施農(nóng)用地的設(shè)立也是有意于往這個(gè)方向引導(dǎo)。例如優(yōu)良種質(zhì)資源的育苗場(chǎng)、新鮮農(nóng)產(chǎn)品保鮮運(yùn)輸?shù)膬?chǔ)藏包裝場(chǎng)，既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本需求，也是延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提高農(nóng)民收入保證農(nóng)業(yè)長(zhǎng)久優(yōu)質(zhì)化發(fā)展的基石。所以政府部門(mén)在設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管過(guò)程中需要推動(dòng)農(nóng)業(yè)向更集約更高效的方向發(fā)展，通過(guò)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量的發(fā)展來(lái)帶動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)的振興，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

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