北極安全合作的現實困境與路徑選擇*

吳 昊

(山東大學 東北亞學院，山東 威海 264209)

近些年，北極地區事務及其治理正在經歷多維嬗變，北極在世界地緣政治格局和國際安全體系中的位置愈顯重要。北極國家紛紛增強參與北極治理的能力建設，將諸多北極治理議題安全化、北極發展議題政治化，北極戰略競爭再度顯著化。受氣候變化和世紀疫情的深刻影響，北極地區在生態環境和公共健康問題上面臨著愈發增多的共同性威脅，北極安全合作的意愿和實踐亟待強化。有鑒于此，本文對北極安全治理與安全合作問題的研究著力從以下幾個方面開展：第一，本文在對冷戰后北極安全治理及其演變進行系統梳理的基礎上，認為北極安全問題呈現傳統安全議題與非傳統安全議題交織的態勢；第二，本文對參與北極安全合作的多元主體及其作用與互動等問題進行研究，認為北極安全合作是多主體共同參與的進程；第三，本文解析當前北極安全合作面臨的現實困境，主要表現在理念、意愿、認知、機制及博弈等諸多方面；最后，本文對如何推進北極安全合作提出了相應的建議，包括構建北極安全認知共同體，建立北極安全合作機制，建設北極安全行動共同體，積極構建“北極命運共同體”等。

一、北極安全問題及其演變

安全問題一直是北極地區的主要問題之一，冷戰期間北極安全問題囿于冷戰格局的整體影響，呈現出兩極對抗的結構。冷戰以來的北極安全態勢經歷了“軍事化-去軍事化-再軍事化”的演變。在非傳統安全問題所帶來的共同性挑戰影響下，北極安全合作的現實需求愈發增強，北極共同命運的態勢持續強化。

冷戰時期，北極安全問題主要是軍事安全和政治安全，美國與前蘇聯在北極地區相互施加的戰略威懾和制海權的爭奪使得北極成為霸權國家開展軍備競賽的高度軍事化的場域。前蘇聯在北極地區部署了大量核潛艇和核導彈，密切關注其他北極國家開展的北極活動，對于前蘇聯周邊北極航道進行嚴密的監控和航行限制。美國在北極建立了軍事基地和早期預警系統，部署了相當大規模的雷達、核潛艇、導彈和戰斗機，并成立北美空間防御司令部，美國與前蘇聯在北極地區冰川上下進行著頻繁的軍事活動。冷戰結束后，隨著北極地區氣候變暖的加劇，北極國家在非傳統安全領域的共同挑戰逐漸增多，合作的意愿逐漸增強，合作的實踐逐步開展。北極理事會于1996年成立，致力于保護北極地區的環境，促進北極地區經濟、社會和福利等方面的可持續發展，北極理事會注重開展內部的改革和包容性的全球開放。北極治理域內協調和國際合作的規范持續優化以及實踐持續開展，北極治理體系循序漸進式優化發展，北極地區“去軍事化”的態勢逐漸明顯。

2007年俄羅斯北極點插旗事件，烏克蘭危機的發生及其后續衍化，美國與俄羅斯北極多重地緣戰略博弈等共同導致北極地區安全格局失衡，北極地區“再軍事化”態勢愈顯。俄羅斯重啟蘇聯解體后遺棄的軍事基地，建設全新的北方三葉草(Severny Klever)軍事基地，北方艦隊成為獨立的軍事行政單位，升級為“第五軍區”，全力建立統一的北極防務基礎設施，提升海軍水面艦艇和潛艇的作戰能力。美國與俄羅斯在阿拉斯加、阿留申群島和白令海等區域存在著復雜的戰略競爭，俄羅斯和北約在北極地區進行多次軍事較量和戰略對峙。2021年3—4月，烏克蘭東部頓巴斯地區(Donbass)局勢突變。烏克蘭軍隊在頓巴斯地區以及克里米亞附近集結并補充兵力，美國等北約國家以混合軍事方式支持烏克蘭的軍事行動。俄羅斯感到其國家安全受到嚴重威脅，在俄羅斯、烏克蘭邊境集結海陸空多兵種軍隊，使烏克蘭和北約感到前所未有的軍事壓力，烏克蘭緊張局勢持續升級。俄羅斯在2021年3月開展代號為“白熊-2021”的北極考察活動，其間俄羅斯三艘彈道導彈核潛艇首次同時破冰而出，展示了強大的破冰能力。2021年5月3日，美軍“北方利刃21”大規模的海、陸、空聯合軍演在阿拉斯加啟動，意在形成對俄羅斯的高壓之勢，表明其戰略警示和武力威懾的意圖?？梢哉f，美國與俄羅斯的北極戰略競爭造成北極地緣政治博弈的熱度“螺旋式上升”，[1]北極地區“再軍事化”態勢愈顯。

近幾年，非傳統安全問題成為影響北極地區事務發展和態勢變遷的凸顯要素，并可以串聯起北極治理的諸議題領域，帶動北極地區經歷政治、生態、經濟等多維度的態勢變遷。氣候變化、環境污染、健康衛生等是北極地區目前主要的非傳統安全問題，具有風險多源、主體多元的特征，其安全的內涵豐富、安全的邊界寬泛、安全的維度復雜。在非傳統安全問題的影響之下，北極地區行為體之間的共同挑戰逐漸增多，相互依賴不斷增強，共同命運持續強化，北極安全事務的聯結性和延展性持續增強。

表1 北極環境安全的六種關鍵解讀[2]

政府間氣候變化專門委員會(IPCC)2018年發布報告《全球變暖1.5℃》顯示，北極地區將是受全球氣候變暖影響最為明顯的區域，未來關于北極的諸多討論將圍繞氣候變化而展開。[3]德國阿爾弗雷德·魏格納研究所-亥姆霍茲極地與海洋研究中心(Alfred-Wegener-Institut Helmholtz-Zentrum für Polar)通過分析格陵蘭島2013—2019年的融冰量數值發現，格陵蘭島2019年的融冰量達到了破紀錄的約5320億噸，平均每分鐘融冰100萬噸，這相當于全球海平面上升了1.5毫米。如果氣候變暖保持當前速率，格陵蘭島冰融將繼續，并在2100年左右使全球海平面上升至少10厘米。[4]北極冰融速度的不斷加快，正在不斷抬升這一地區的商業價值、安全利益和環境生態等多元復合的區域關系態勢。[5]實際上，北極環境變化不僅與北極國家的安全利益密切相關，更關系到全人類的生存與發展。新冠肺炎疫情加劇了北極地區原住民社區的生態脆弱性和發展敏感性，導致北極地區正面臨新的公共健康和社會安全風險。人工智能、大數據、網絡通訊技術、新能源技術等技術手段在北極地區迅速推廣，北極地區行為體在新技術領域的關系正在革新發展。北極地區在政治、軍事、環境、科技等多方面正發生著多維態勢變遷，多領域發展呈現議題交織、機制復合的特征。奧蘭·揚(Oran R. Young)指出，北極治理現狀呈現出的是一種更加多向度的治理復合體，而且很可能在未來繼續有所發展。[6]隨著北極地緣價值的日益提升，北極地區內部的安全互動程度會逐漸提高。原來的安全互動程度低的地區，在傳統與非傳統安全因素的耦合影響下，其相互安全關系逐漸激烈起來，地區間安全態勢互動性會變得更加顯著。在安全相互依存之下，北極地區形成區域性安全復合體(regional security complex)。在俄羅斯、美國以及歐盟等周邊安全復合體的推動下，北極安全復合體先發生外在變革，接著就是其內部極性的變化，從而導致北極安全復合體的深刻變革。[7]隨著北極理事會等北極治理機制的發展，中國、日本、韓國、印度等非北極國家參與北極事務及其治理的領域不斷拓展，程度持續加深，跨地區、跨區域的安全群組之間的安全依賴和多元聯動不斷加強，從而導致北極超級復合體形成。在北極安全事務緊密聯結以及安全相互依賴愈發凸顯的影響下，北極安全復合體的組成部分之間的安全互動態勢愈發強烈，最終會演變為一個新的北極安全復合體——北極安全共同體(Arctic Security Community)。

“安全共同體”(Security Community)最早由理查德·瓦根倫(Richard W. Van Wagenen)提出。[8](P10-11)卡爾·多伊奇(Karl W. Deutsch)從理論和實證等多方面系統闡述“安全共同體”，認為“安全共同體是為實現‘一體化’(integration)的集團，集團成員真地確信他們之間不會訴諸戰爭，而會通過其他方式來解決彼此的爭端”。多伊奇把“安全共同體”分成“合并”(amalgamated)和“多元”(pluralistic)兩種類型，合并安全共同體是指“兩個或兩個以上以前獨立的單元正式合并為一個更大的單元，在合并后有著某種形式的共同政府”；多元安全共同體“保留著每個政府各自的獨立性和合法性”。[9](P5-6)隨著安全合作的深化，戰爭不再被認為是解決爭端的合法手段，一旦出現沖突，則會以談判、仲裁或訴諸法律等方式解決。[10](P290)北極地區所形成的安全共同體，其參與者是獨立平等的，各行為體主要以協商或談判的方式來解決問題，所以，北極安全共同體實際上是多元安全共同體。鑒于北極環境安全對國際社會和人類發展的重要性，北極多元安全共同體其實是在非傳統安全語境下形成的安全共同體。[11]它立足于生存安全和發展安全，更加側重于共同安全，是能充分體現北極治理體系開放性的北極多元安全共同體。鑒于此，我們有必要對北極安全合作的多元參與和現實困境進行系統分析，進而探究北極多元安全共同體的未來趨向。

二、北極安全合作的多元參與

安全是行為體造就的。[12](P47)隨著北極地區安全態勢的發展，北極安全關注從主權國家逐步擴展到國際體系和次國際體系、次國家層面以及個體等諸多層次。在北極多元安全共同體的演化過程中，安全行為體的全球化、多元化趨勢不斷凸顯。

主權國家在北極安全合作中占據核心地位并發揮關鍵作用。北極國家在北極事務及其治理中享有先天的地緣便利和話語優勢。北極國家以相應的國際法或國內法為基礎，在雙邊框架內對一些爭議問題達成諒解，給協商解決北極爭端提供范例。譬如，2018年10月3日，《防止北冰洋中部公海無管制漁業協定》簽署，這是首個北冰洋漁業活動的國際管理協定，該協定鼓勵各方聯合開展北極漁業科學研究與監測，為北極公海漁業資源確立了國際法秩序。[13]該協定的簽署將在很大程度上提升科學在北極治理中的角色，推動北極事務各方以更加平等合作的方式開展北極實踐，有利于北極地區秩序的均衡與穩定。中國、日本、印度等非北極國家關注北極、參與北極、經略北極，在享有充分的法理基礎和現實需求的前提下，通過有效方式積極且合理地參與北極地區事務。非北極國家參與北極事務，開展安全實踐，可以提供北極安全治理和安全合作更為理性的范式選擇，可以給予北極地區的關系架構、結構設計和秩序建設等更為多元的積極促動。尤其是中國作為重要的北極利益攸關方，長期遵循“尊重、合作、共贏、可持續”的原則參與北極事務。開展北極科學考察活動是中國北極事務參與實踐的主要方式，截止2021年，中國已開展了十二次北極科學考察活動，在海洋、海冰、大氣、微塑料以及海洋酸化等領域收集大量的數據資料，有助于中國更好地為北極地區生態環境保護做出貢獻。中國不斷增強參與北極治理之能力建設，積極推動“冰上絲綢之路”的國際共建，努力為北極地區的包容開放、持續發展做出積極的貢獻。

北極理事會、聯合國和北約是注重北極安全合作的主要國際組織。北極理事會及其附屬機構重視和維護北極地區的安全局勢，在北極安全合作中發揮著重要作用。2011年出臺《北極搜救協定》、2017年簽署《加強北極國際科學合作協定》、2018年簽署《防止北冰洋中部公海無管制漁業活動協定》、2020年出臺《極地研究國際合作參與方案諒解備忘錄》等，積極推動北極治理體系逐步完善。北極安全治理是在聯合國框架下依據有關國際規范進行的。聯合國的主要機構如環境規劃署、大陸架界限委員會和國際海事組織等，都關注并參與北極安全事務，能夠成為北極安全合作順利推進的重要憑借。北極地區對于北約來說是一個非常重要的戰略關注和實踐場域，北極安全格局是“北約全球化”戰略的重要關注。北約的集體防御政策對北極安全影響深遠，是美國、加拿大、挪威、丹麥等國制定其國防安全政策的重要影響因素。過去幾年，北約和俄羅斯的北極軍事行動均緊密開展，且呈現出“針鋒相對”的態勢，背后的軍事指向和戰略訴求極為復雜，給北極地區安全格局所帶來的影響是極為顯著的。瑞典和芬蘭在2014年北約威爾士峰會上獲得北約能力增強伙伴國(Enhanced Opportunities Partner)地位，軍隊和安防體系已逐漸北約化。北約秘書長延斯·斯托爾滕貝格(Jens Stoltenberg)于2021年11月受邀參加北歐部長理事會第73屆會議，會上明確表示“北約的大門向芬蘭和瑞典敞開”，[14]一旦這兩國成功加入北約，北極理事會中的北約成員國將擴展到七個，北約在北極安全事務中的地位將驟升。

北極地區的地方政府位于北極安全事務的最前沿，是北極安全合作的基層力量。格陵蘭自治政府在丹麥外交戰略中有著無可替代的作用，丹麥政府的北極政策往往是雙方利益和戰略協調融合的產物。2011年丹麥政府《丹麥王國2011—2020年的北極政策》明確提出“支持和加強格陵蘭自治政府走向更大程度的自治”，“丹麥政府和格陵蘭自治政府將分享在北極地區的利益和義務”。[15]阿拉斯加州是美國北極國家身份的重要依托，是美國開展北極事務的前沿陣地。保障國家安全、北極資源開發與環境保護、促進國際合作是美國北極政策的優先議程。[16]而阿拉斯加州則關注北極經濟發展和資源開發，主張建設健康社區以及加強科學研究。[17]阿拉斯加州與美國聯邦政府在北極事務優先議程上存在著不同程度的博弈，對美國北極戰略與實踐的影響深遠。蘇格蘭于2019年9月23日發布《北極政策框架》，宣揚其為“近北極重要的海上運輸和物流合作伙伴”，[18]高度關注北極冰融所帶來的巨大經濟獲益空間。英國政府2018年出臺《超越冰雪——英國北極政策》，提升英國在北極的全球影響力、保護原住民和北極環境、實現北極地區繁榮是其三大優先政策選項。[19]蘇格蘭北極政策與英國北極政策存在高度的一致性，均準確捕捉到了北極地區突出的事態現實和發展趨勢，致力于推動北極地區實現環境友好型的經濟與社會發展，有利于英國北極利益的拓展。

作為北極安全維護的重要力量，北極地區有效的安全治理需要加強海岸警衛隊之間的合作。北極海岸警衛隊論壇(Arctic Coast Guard Forum)于2015年10月30日正式成立，建立在現有的大西洋和北太平洋海岸警衛隊論壇的基礎上，是一個基于共識與利用集體資源促進安全的組織。[20]發展目標主要包括建立信息共享機制、加強各國海岸警衛隊的溝通以及北極國家共同保持危機意識等。北極海岸警衛論壇能夠促進北極安全機制建設，特別是信息共享機制的構建，有助于提升北極國家的實踐能力。北極國家2016年6月10日召開會議，各方在信息共享與公開、增進相互信任等方面達成共識，一致同意深化北極安全合作。[21]在北極海岸警衛隊論壇的組織下，北極國家2017年9月在冰島舉行第一次聯合搜救演習，2019年4月在芬蘭舉行第二次聯合搜救演習，在推動北極國家構建北極安全愿景以及加強北極安全合作和維護北極安全等方面發揮了非常重要的作用。北極海岸警衛隊論壇與北約之間建立了順暢的信息互動和行動協調機制，對于維護北極地區以及國際社會的秩序穩定來說意義重大。

北極原住民已經和北極環境融為一體，他們是北極環境變化和生態惡化的實地感受者，他們直接受到北極傳統安全和非傳統安全威脅的影響，他們是北極事務中最有發言權的行動者。自1999年4月1日努納武特(Nunavunt)行政區成立以來，北極原住民的自治運動已經取得了重大進展，在北極事務中的話語分量不斷提升。北極原住民群體通過世代積累下來的本土經驗和最佳實踐，在推進北極社會的可持續發展以及北極安全合作方面發揮了重要作用。“專注于北極研究的科學家團體是人類提高北極認知的基石”，有助于人類認識和把握北極治理現象背后的規律，為北極問題的解決提供指導性建議，推動北極治理機制建設，促進信息溝通和協作，為北極事務發展做出積極貢獻。[22]

三、北極安全合作的現實困境

囿于北極地區獨特的場域特征、愈顯的戰略價值、多層的治理架構，北極地區多元行為體追求安全利益的意愿和實踐、對北極安全合作的信任度和參與度、在北極安全合作中所愿意承擔的責任份額、在北極安全機制構建中的作用發揮等都對北極安全合作有著深遠影響。

(一)北極國家安全理念差異阻礙安全合作的深化

不同國家介入北極的程度、北極利益訴求、北極戰略的優先選項以及北極安全合作意愿是有明顯差異的。美國特朗普政府在加強北極事務能力建設、引領北極地區發展議程等方面的意愿積極性不高，在北極地區事務及其治理上更加信任和依賴北極雙邊合作。在2017年《國家安全戰略》報告中，“印太”成為美國國家安全戰略中最為重要的區域。[23]特朗普政府2019年6月發布《印太戰略報告》，界定美國在印太的國家利益，提出美國在印太的戰略部署。[24]而特朗普政府并未出臺正式的北極政策文件，拜登政府也尚未出臺北極政策文件，美國“勉強的北極大國”的角色似是愈發明顯。[25]但是，美國海岸警衛隊于2019年4月發布《美國海岸警衛隊北極戰略展望》，[26]美國國防部于2019年6月發布《國防部北極戰略》，[27]美國空軍于2020年7月發布《美國空軍北極戰略》，[28]美國海軍于2021年1月發布《藍色北極：北極戰略藍圖》，[29]美國陸軍于2021年3月發布《重獲北極優勢》報告，[30]這幾份文件可推動美國各涉北極部門開展訴求多元、形式多樣和各有側重的北極行動，也會影響美國的北極實踐。比如，美國空軍在北極地區部署多架F-35和F-22戰斗機，并在2020年9月初將B-1B轟炸機部署在阿拉斯加，已經執行了數十次飛行任務，且多次飛越北極點和俄羅斯北部海域上空，軍事指向明確，威懾效應突出，對北極地區秩序和治理體系的影響巨大。

近幾年，俄羅斯頻頻在北極地區制定軍事舉措。2019年8月，俄羅斯進行了過去三十年中最大規模的“海洋盾牌-2019”(Ocean Shield-2019)海軍演習，充分展示了俄羅斯對本國周邊地區甚至是更遠地區強大的對敵即時反制能力。2020年8月3日至31日，“海洋盾牌-2020”俄羅斯大規模軍事演習再度開展，俄羅斯北方艦隊、太平洋艦隊、黑海艦隊及波羅的海艦隊四支艦隊均參加。俄羅斯在2021年3月開展代號為“白熊-2021”的北極考察活動，其間俄羅斯三艘彈道導彈核潛艇首次同時破冰而出，展示了強大的破冰能力。連續幾年軍事活動不斷，表明俄羅斯對北極地區的高度重視和進行安全維護的決心。而且俄羅斯軍隊于2020年10月在北極地區成功使用“棱堡”岸基反艦導彈系統試射超聲速導彈，提升俄羅斯在北極海岸的戰略能力和軍事威懾。2020年3月5日，《2035年前俄羅斯聯邦北極國家基本政策》正式生效，致力于提升俄羅斯在北極地區的常規部隊以及海岸防衛體系的戰斗力，維護俄羅斯在北極地區的軍事安全。2020年10月26日，《2035年前俄羅斯聯邦北極地區發展和國家安全保障戰略》批準通過，旨在保障俄羅斯在北極地區的國家利益，實現新北極政策的基本目標。兩份文件的接連出臺，充分表明俄羅斯在北極地區的索求正在變得越來越清晰。2021年5月，俄羅斯開始擔任北極理事會2021—2023年度輪值主席國，北極理事會來到“俄羅斯治下”時期。俄羅斯或將提議設立一個單獨的論壇來討論北極安全問題，積極推動北極軍事議題納入北極理事會日程之中，[31]俄羅斯在北極地區的影響將得以提升。

在努納武特因紐特自治運動不斷發展的影響之下，北極在加拿大國家戰略中的重要性不斷提升。2009年7月，加拿大政府頒布《加拿大的北方戰略：我們的北方、我們的遺產、我們的未來》，其核心目標是維護加拿大的主權和安全，防范北極地區非國家行為體所帶來的新安全威脅。[32]2019年9月，加拿大政府頒布《加拿大北極和北方政策框架》，確定了建立健康與充滿活力的加拿大北極和北方生態系統、以規則為基礎的北極國際秩序來有效應對新的挑戰、恢復加拿大北極事務全球領導者的地位等八項主要目標。[33]透過加拿大兩份官方政策文件可以看出，“主權和安全”在加拿大北極政策中占據核心位置。加拿大意圖通過北極環保行動、原住民社區建設等以塑造加拿大北極領導能力，實現保障北極和北方的主權與安全的根本目的?？梢?，美國、俄羅斯、加拿大三國均高度重視本國在北極地區的存在和安全，重視本國北極戰略利益的拓展，對于北極安全事務的戰略關注和軍事投入是巨大的，可能會造成在面對北極突發安全問題時反應過度，引發過激行為，并造成彼此之間相互撕扯的局面；北歐五國的北極政策和行動深受美國的牽引和影響，經常會被美國推到北極地區戰略競爭的旋渦之中，從而導致北極地區整體性安全關系的失衡以及安全合作難以有效開展。

(二)北極地區多重博弈阻礙安全治理機制的構建

北極國家內部、北極國家和非北極國家在北極安全利益訴求和安全實踐開展上差異明顯，北極地區的戰略博弈似有愈演愈烈的趨勢。2008年5月，美國、加拿大、俄羅斯、挪威和丹麥等北冰洋沿岸五國在格陵蘭島召開會議，并共同發表了《伊盧利薩特宣言》(Ilulissat Declaration)，宣稱五國承諾負責任地推動北冰洋的未來發展，并維持北極地區的和平與合作。[34]冰島、芬蘭和瑞典等三個非北冰洋沿岸國并未受邀參加會議，原住民組織也沒有被邀請參會?？梢哉f，北冰洋沿岸五國在北極地區事務及其治理上享有更具主導性和優勢性的意愿和地位，其意圖的確立更加有利于沿岸國家的北極地緣政治經濟框架和機制體系。實際上，三個非北冰洋沿岸國家的北極實力是不容小覷的，其對于北極事務及其治理是不可或缺的。冰島所累積的北極航運方面的知識、技術和經驗等，在適應北極環境的迅疾變化，建設北極海運、中轉、倉儲和信息服務一體化的物流中心等方面享有自身的靈活性與務實性。[35]芬蘭擁有北極海洋產業、航運、氣象、礦產、環境等多領域領先的專業技術知識，在北極科研方面享有優勢。[36]瑞典希冀憑借其累積的知識和資源，將瑞典塑造成具有吸引力、創新力和競爭力的北極國家，努力為北極的和平、穩定和可持續發展做出積極貢獻。[37]北冰洋沿岸五國和三個非北冰洋沿岸國之間雖然有廣泛的共同利益，但源于實力差異所導致的力量失衡易引發議題主導權的爭奪，形成“核心成員”與“外圍成員”的身份和利益之爭，不利于北極國家之間發展意愿的聚合、治理行動的開展、機制體系的構建。

北極國家一直努力凸顯其在北極事務中的地緣優越性，排斥北極國家以外的行為體參與北極安全治理。2011年5月12日，北極國家發布《努克宣言》，并提出了非北極國家“必須承認北極國家在北極地區的主權、主權權利和管轄權”的“努克標準”，以此來約束非北極國家和國際組織參與北極事務。北極理事會奉行“排他性開放”的擴容思維和模式，不斷增強北極地區國家和民眾的區域意識，營造“北極是北極國家的北極”的話語體系，[38]創設北極地區“域內自理化”的地緣政治觀感和實踐，造成了域內外之間明顯的地緣政治分界線。北極經濟理事會亦奉行“排他性開放”的模式，議程設置和制度構建等都被北極國家牢牢把控，非北極國家的權力份額和參與空間比較有限。2021年4月8日，美國參議院外交關系委員會推出《2021年戰略競爭法案》，其第六部分專門關注北極地區事務，認為“北極軍事化”和“大國戰略競爭”是北極安全風險的主要來源，強調提高美國的北極領導力，倡導建構“美國領導下的北極國家共管北極”的治理體系，[39]也再度強化了北極地區“域內自理化”的地緣政治分界線。從現實來看，這一分界線主要有兩個層面的影響：一是阻礙非北極國家深度參與北極安全合作，使得非北極國家的重要性無法得到實質性發揮；二是域內治理很可能會引發北極國家的利益紛爭與爭端激化，從而使得北極安全合作的功效大打折扣。隨著客觀環境的變化，區域治理范式無法適應北極從低等級戰略區域轉為具有全球屬性的安全共同體的治理需求。

過去幾年，美國、俄羅斯等國積極增加在北極地區的軍事部署，開展具有指向性的軍事行動，北極安全對峙行為的密度和強度都在顯著上升，北極安全對峙態勢升級。[40]美國和俄羅斯的北極政策或官方表態透露出顯著的北極治理議題安全化、北極發展議題政治化的傾向，給北極地區帶來的影響和投射是明顯的。時任美國國務卿邁克·蓬佩奧2019年5月在北極理事會第11屆部長級會議上表示：“北極地區已成為權力和競爭的舞臺，我們正在進入一個在北極進行戰略接觸的新時代。”[41]蓬佩奧還公開表示美國反對“氣候變化是對北極的嚴重威脅”的這一說法，引發美國與其他北極國家在北極氣候變化問題上的意見差異公開化，直接導致北極理事會部長級會議自1996年成立以來首次未能達成共同宣言。2020年3月30日，美國戰略與國際研究中心(CSIS)發布《2050年北極大國競爭》報告，全面分析2050年之前俄羅斯和中國在北極地區可能的軍事部署和經濟發展狀況，特別是認為中國與俄羅斯兩國北極聯合發展的戰略部署，將對美國在北極地區的領導力和存在感造成極大沖擊。強調美國必須加強在北極地區的外交和安全存在，提出有利于美國的北極安全倡議。[42]這導致全面戰略競爭的烏云籠罩在北極地區上空，進一步攪動北極地區原本就已復雜多變的安全態勢和碎片分化的戰略局面。

(三)北極安全共同體的“松散化”和“碎片化”

我們生活在一個相互依賴的世界，相互依賴的一個很明顯的特征是“非對稱性”。[43](P11)“非對稱性”相互依賴之于已進入戰略接觸新時代的北極地區，表現得更為顯著和復雜。盡管北極地區安全行為體在安全問題上有著諸多共同的利益訴求，但是其安全相互依賴確實是“非對稱性”的。這是因為北極安全問題正處于不同的議題領域相互交織、新舊安全問題都迅疾變化的新態勢階段。隨著北極地區“可接近性”的增加，該地區在地緣政治層面上的緊張局勢也在加劇。[44]囿于北極治理議題的廣泛性與北極理事會授權的有限性之間的矛盾，北極理事會在處理北極事務時往往是捉襟見肘。[45]北極地區現有的治理模式雖然對北極治理發揮了一定作用，但其“碎片化”和滯后性的特征明顯，難以滿足北極航道利用、安全維護、環境保護和公共衛生等北極治理議題的現實需要。北極理事會、北極經濟理事會、北極海岸警衛隊論壇等北極地區現有的重要機構間缺乏有效協作，北極域內規則和制度供給能力不足的問題逐漸凸顯，[46]不能妥善處理北極地區的新安全問題，特別是在應對新冠肺炎疫情等突發性公共衛健問題時，北極地區現有的治理機制(機構)的弊端暴露無遺。

北極地區安全合作機制的缺失極大地阻礙了北極地區安全合作的深度開展。北極地區現有的治理機制大多是針對具體問題的，依據不同的議題領域而制定不同的規范，“松散化”的特征比較明顯，未能形成具有聚合力和統領性的治理機制，未能建構綜合化、復合型的治理機制體系。北極地區治理機制的建構大多是基于國家之間的宣言或無約束力的國際條約之上，具有明顯的“軟法性”特征?！败浄ㄐ浴眳f議或條約的執行性比較低，基本上依靠簽署國的國際道義來進行自我約束，很難實現在深層次治理議題上的有效協商和深度合作。[47]北極安全問題的敏感性與脆弱性比世界其他場域表現得更為明顯。敏感性是指一國會在多大程度和多快速度上受到他國政策變動的影響。脆弱性是指行為體因外部事件強加的代價而遭受損失的程度。[43](P12-13)如前文所述，俄羅斯和加拿大兩國在北極安全問題上更具敏感性，北極安全戰略競爭和安全局勢演變對其國家安全的影響和沖擊更為直接；而其他的北極國家則不如俄羅斯、加拿大這么敏感，北極國家在北極安全事務上的敏感性和脆弱性是差異化的。北極地區安全博弈導致北極國家和非北極國家無法實現深度安全合作，構建北極多邊安全合作機制的進展緩慢，北極安全合作的領域和層次不能得到深入和拓展，北極安全體系更具脆弱性。北極地區的安全行為體，其行為體利益與群體利益之間的可交換程度比較低。北極安全共同體的互惠性的發散程度比較低，當前的北極多元安全共同體是“松散的”，[48](P25)這不利于妥善處理北極安全新態勢下北極安全治理的新變化和新挑戰。

在新冠肺炎疫情全球蔓延的當下，受疫情自身的特點、各國的政治體制和社會傳統、現實利益考量和大國間政治博弈等綜合影響，“新冠肺炎疫情將現存多邊或諸邊抑或全球或區域體系沖垮擊碎，世界各國以鄰為壑，甚至進入叢林戰爭”，新冠肺炎疫情將對世界格局造成“持續兩年左右的短期巨型沖擊”。[49]北極地區作為國際政治新疆域，由于其生態環境的先天脆弱性、經濟發展的能源依賴性、居民健康的社會風險性等，北極地區疫情應對的阻礙頗多，成效不大，由此導致北極地區正經歷新的安全問題。北極國家在病毒監測、患者救治、數據共享、疫苗和防疫物資的協調以及人力配置等疫情防控中協作性和互操作性較低等問題持續凸顯出來。北極國家依據本國法律及政策治理其北極轄區的疫情，有關國際組織也出臺系列文件和實施行動以維持北極地區公共衛生秩序，但是由于信息溝通和政策互動不及時，造成北極防疫資源的浪費和防疫機制的重疊，導致北極疫情防控的成效有限。新冠肺炎疫情在很大程度上激化了北極國家之間原本就有的利益爭奪和關系裂痕，加劇了北極國家之間的不信任，降低了北極地區國際關系的和諧度。新冠肺炎疫情給北極原住民的身心健康帶來的沖擊是直接且深遠的，特別是農村地區和小型原住民社區的基礎設施建設非常薄弱，比如缺乏比較迅捷的互聯網覆蓋，醫療衛生設施和能源設備不足，導致疫情的數據搜集和共享工作難以迅速有效地開展。[50]北極原住民的高血壓、糖尿病、心臟病、肺結核等疾病的發病率通常比較高，原住民中的老齡人口受新冠肺炎疫情的沖擊極為明顯，疫情所帶來的并發癥增加北極原住民這一敏感群體的生存脆弱性，也會加深其族群認同危機和誘發自殺問題，導致北極地區的社會問題日益嚴重。而且在新冠肺炎疫情的沖擊下，北極地區的民族/民粹主義、保護主義、孤立主義等思維與“逆全球化”思潮相互勾連的趨勢愈發凸顯，加劇北極地區安全秩序的不確定性和治理體系的碎片化，加劇了北極安全合作的現實困境。

四、北極安全合作的路徑選擇

國際社會需要選擇合理有效的路徑，改善北極安全合作的現實困境。改善北極安全合作困境的可行之路是：凸顯全人類在北極地區面臨的共同威脅，提升對安全維護的共同認知；在國家間相互依存概念固化的基礎上，確立更大的共同體生存方式；探尋北極共享共建安全體制，建構緊密型的北極多元安全共同體，不斷推動“北極命運共同體”構建的進程。

(一)在塑造共同安全愿景的基礎上構建北極安全認知共同體

在全球化的世界里，安全是相互關聯的，[51]合作是基本生存方式，全球化時代的安全觀將是各行為體的共同安全。北極的氣候變化屬于“人類共同關注事項”，北極地區的氣候變化對全球氣候公共治理具有“牽一發而動全身”的影響，它必然應成為全球氣候公共治理的重要議題之一。[52]北極地區安全行為體在北極地區所面臨的共同安全威脅在不斷增多，需要加強合作安全的意愿和政策實踐。合作安全旨在加深安全的相互理解，并拓寬安全的定義，即將軍事、環境、經濟和社會等安全議題都囊括進來。安全共同體的基礎是各行為體對北極安全威脅具有共同的認知，樹立北極安全協同治理的目標，對于北極安全合作的機制建設和未來走向有明晰的規劃。北極地區安全行為體需要樹立并貫徹“共同、綜合、合作、可持續”的新北極安全觀，主動從全人類長遠利益而非狹隘的國家短期利益出發，注重培養共同的北極安全關切理念，推動維護北極安全集體行動的開展，訴求北極共享安全未來。北極地區安全行為體需要在新北極安全觀的指導下，自覺提升“實施能力”，加強參與北極安全治理的能力建設。北極理事會與北約、國際海事組織、聯合國開發計劃署等之間加強密切合作，可緩解北極地區日益惡化的外交摩擦問題，[53]進而可以維護北極地區的安全與穩定。

北極地區愈發凸顯的全球性屬性決定了北極安全事務的有效治理離不開非北極國家的實質性參與。北極理事會需要盡可能地放松“努克標準”，對觀察員所享有的權利和義務有一個明確的規定，不應是約束限制，提供觀察員積極參與北極事務的平臺和機會。北極國家應當意識到，非北極國家參與北極安全事務可以在很大程度上調和北極國家彼此之間的博弈和競爭，有助于北極地區秩序的向好發展。非北極國家能夠增強參與北極安全事務之能力建設，實質性參與北極安全事務，并成為應對北極挑戰不可或缺的力量。北極國家和非北極國家需要在遵循《北極搜救協定》原則的基礎上，加強國內應急響應機制與國際聯合搜救機制的聯動與協作，促進北極搜救合作和構建良好的北極搜救秩序。北極各安全行為體應加強在北極塑料污染綜合治理上的全方位合作，尋求操作性更強的綠色能源解決方案，促進北極藍色生物經濟的長遠發展；搭建更為實際可行的北極科技合作平臺，建立完善北極科技共享數據庫，不斷深化北極科技合作；強化北極共同安全的現實和愿景，構建北極安全認知共同體，奠定北極安全合作的意愿基礎。

(二)在深化多元和多邊合作的基礎上構建北極安全合作機制

北極安全合作需要建立安全合作機制，該機制主要包括北極安全協調機制和北極安全信任機制。北極安全協調機制不涉及參與主體的核心利益，所有參與主體都有權參與安全事務決策。由于大國在北極安全合作中的核心地位，在北極安全協調機制中要注重大國間協調機制的構建。特別是美國、俄羅斯、加拿大三國在制定本國北極政策和開展北極實踐的過程中，應當尊重其他國家的發展和戰略需求，在謀求本國北極戰略空間的同時，遵循北極地區事務發展和治理的規則和規范，不過于擠壓其他國家的戰略空間，包容其正當合理的利益追求；努力增強本國行動和地區合作的合法性和可行性，推動北極安全治理的集中性和有效性，建立一種更具內聚性的北極地區新型大國協調機制。北極地區的安全合作是一種“多元多邊的合作”，這是基于普遍行為原則和多邊制度主義基礎上的合作模式，從整體的角度即從地區或全球角度強調多邊制度模式，考慮國家間的互動方式，尤其是考慮制度性因素對國家間互動產生的影響。[54]在出現安全問題的時候，北極安全協調機制能起到緩沖作用，并推動有效磋商的開展。

北極安全信任機制可以強化規范，克服成員之間的利益分歧，從而有助于北極安全共同體的建設。北極安全信任機制的構建需要發揮北極理事會和北極海岸警衛隊論壇的積極作用。北極理事會海洋環境保護工作組(PAME)正在推動制定一項海洋廢棄物區域行動計劃，協調北極國家在北極生態環保方面的意愿和行動，致力于減少海洋廢棄物對北極地區海洋生物、生態環境、公共衛生和社會安全等方面的影響。[55]俄羅斯擔任北極理事會2021—2023年輪值主席國的一個重要任務目標是，致力于追求北極地區可持續發展的負責任治理，提升北極理事會在北極國際合作中的主體地位，加強與北極理事會觀察員的對話和互動，促進觀察員有意義和均衡地參與北極理事會的活動。[56]北極海岸警衛隊論壇則致力于增強內部利益協調，提升自身的行動力；加強與北極理事會及其附屬機構的工作協調，特別是加強與緊急預防、準備和回應工作組(EPPR)的互動合作，積極建立應對突發事件的信息共享和風險評估機制；加強與北極安全部隊圓桌會議(ASFR)和北極/北方國防部長會議之間的北極安全對話和行動協作。

(三)在凝聚北極安全共識的基礎上推進北極安全行動共同體

規范既具有建構認同的作用，又具有規定國家行為的功能。[57](P6)在國際變局時代，北極地區安全行為體需要建立合理有效的安全合作機制規范，以此推動北極多元安全共同體的構建。北極地區安全行為體應該尊重彼此的獨立和領土主權完整，承認彼此在北極地區的利益訴求，尊重彼此的發展差異。各國在北極安全機制中享有平等地位，大國的利益得到滿足，小國的關切也需得到尊重。協商解決北極安全事務的各種挑戰，北極安全各議題可以尋求到切實的解決路徑，北極地區的安全維護需要北極地區安全行為體磋商意愿的加強和磋商行動的廣泛開展。國際社會需要更高層次和更寬廣視角獲得對北極事務及其治理更具全局性的理解，需要各方通力合作以推動北極地區的可持續發展。各方積極整合北極安全治理的理念和意愿，豐富北極安全合作的渠道和方式，提升北極安全合作的積極效應，促進北極地區的多層融通、多元合作、多域協和。

觀念(concept)一般是指主體對客體以及主體間的認知和信念。[58]北極地區安全行為體應當樹立一種共同安全、合作安全的觀念，并開展安全實踐。北極地區的安全問題事關國際社會的共同安全，北極地區安全行為體盡管安全利益訴求多元，但在北極面臨的安全威脅卻是緊密相連的，各行為體需積極樹立北極安全命運共同體理念，并將其付諸實踐。北極安全從本質上看是一種包容性安全，各國的差異性和多樣性應成為北極安全合作的活力和動力，包容性多邊主義和多元性安全合作在北極地區的現在和未來是極為需要的。北極地區安全行為體需要在尊重和保障彼此核心利益的前提下，以更加包容和理性的態度推進北極安全治理；在相互依賴和戰略信任增強的基礎上，運用大數據和云計算等高新技術手段，開展廣泛協作，以便切實保護北極生態環境，妥善應對疫情等突發公共衛生危機；充分發揮“冰上絲綢之路”的經濟帶動作用，增強北極與歐洲、北美、東亞等地區的經濟聯動和互促發展，促進北極經濟的可持續發展。[59]

(四)在完善北極治理體系的基礎上建構“北極命運共同體”

北極地區各行為體應當增強“北極命運共同體”理念，構建“北極命運共同體”機制，開展“北極命運共同體”實踐。“命運共同體”是一種旨在應對人類共同挑戰的全球價值觀和共生觀。[60]鑒于北極地區場域特征的特殊性，“命運共同體”理念之于北極事務及其治理，明顯區別于“域內自理化”等強調現實主義權力觀的地緣政治理念，提倡以協商的方式來緩和北極現有爭端，訴求北極善治的實現與北極共同命運的未來；與強調國家主義的“域內自理化”和“排他性開放”的理念不同，提倡北極地區深度合作的現實必要；作為新型國際關系的目標指向，“命運共同體”承認主體間的發展現實差異，強調的是一種互利共生、合作共贏的新理念?！氨睒O命運共同體”對于北極事務發展來說，既是一種全新的北極治理規范，又是一種全新的北極治理實踐，是一種責任建設、利益分配與價值塑造的理念與實踐進程。

北極地區行為體追求互利共贏的目標，在承擔國際道義的前提下開展北極實踐，“確保和拓展共同利益，保護國際空間利益，強化多維多向合作進程”，[61]為推動北極善治做出實質努力。北極國家在北極安全事務上是相互依賴、彼此需要的關系，美國、俄羅斯、加拿大在開展北極安全實踐時需要平等對待北歐五國，北極八國形成聚合態勢。北極國家與非北極國家形成協同參與北極事務及其治理的局面，突破“努克標準”和“域內自理化”的局限。北極理事會、北極經濟理事會、北極海岸警衛隊論壇、北極大學、巴倫支—歐洲北極理事會等北極地區現有的重要機構間建立信息交流和工作協調機制，在條件允許的前提下可定期召開決策層之間的碰頭會，相互知悉彼此的近期工作安排，以便在工作開展中實現行動互助，提升協同效應；北極地區各原住民團體、國際組織、科學家群體、企業等積極主動擴大交流與合作，建立健全戰略和政策對接機制，豐富拓展北極戰略協作關系網絡。北極地區行為體需要真正確立權、責、利相統一的意識和政策，強化兼容并包、開放有序、合作共贏的“北極命運共同體”理念與實踐，致力于優化和提升北極地區的經濟多元性、文化完整性、社會和諧性以及發展可持續性；加強北極原住民社區特別是偏遠和農村社區的基礎設施建設，提高醫療衛生水平，改善住房飲水條件，助力原住民能夠更好地適應北極地區自然和社會環境的新變化；充分運用大數據、云存儲、物聯網等新信息技術手段，增強北極地區事務發展和治理體系的現代化和數字化。北極地區行為體應努力培養和不斷推進北極地區的復原力和共生力建設，增強北極地區經濟、政治、軍事、生態、教育和科技等多領域的韌性和耐性，降低北極事務的政治性和競爭性，提升北極治理的包容性和協同性。北極地區增強復原力建設以妥善應對各種突發性安全危機和挑戰，北極地區增強共生力建設以真正聚合北極惠益共享的意愿和實踐?？傊睒O地區在北極多元安全共同體的基礎上構建“北極命運共同體”，進而實現北極善治。

五、結語

隨著世界安全態勢的新變化和全球氣候變暖的加劇，北極地區安全領域、行為主體、治理范式和發展愿景等都在發生著顯著變化，北極安全的內涵一直處于不斷延展深化的過程中。北極安全問題并不僅僅是指現有的存在性威脅，更主要的是那些潛在性威脅。潛在性威脅不易把控，且復合化程度很高，對于北極安全的影響深刻。北極安全是一個內涵廣泛且在不斷拓展的概念和實踐。當前的北極地區處于新舊安全問題交疊、競爭與合作并存、共同命運不斷凸顯的戰略接觸新時代。北極安全問題受到安全理念差異、安全利益博弈、安全機制碎片等方面的影響和束縛，北極安全合作面臨諸多現實困境。北極多元安全行為體需要為促進北極安全合作、提升北極治理積極效應而做出切實的努力。北極多元安全行為體需培養相當程度的共同體認同，形成緊密的經濟相互依存關系和社會聯系，努力擁有廣泛的共同利益、共同責任和高度的相互信任以及對和平的可靠預期；在共同安全、合作安全觀念的促動下，有效開展協作性安全實踐，全力構建北極多元安全共同體。在北極安全態勢多維變遷的情勢下，中國需要全力提供北極安全合作所需的公共產品和實踐方案，與北極多元安全行為體一道構建以共贏為目標的多層次北極合作框架，積極推動北極地區的包容性多邊合作和制度化進程，推動北極多元安全共同體走向“北極命運共同體”。