北極航運安全治理：多層治理、治理困境與路徑選擇*

謝曉光 杜曉杰

(遼寧大學 國際經濟政治學院，遼寧 沈陽 110136)

一、問題的提出

隨著全球氣候變暖，北極海冰持續融化，北極冰川面積明顯縮減，航次運輸量不斷增多(見表1)，北極航道蘊藏的巨大經濟利益和無法估量的地緣戰略價值逐漸顯現。在這種背景下，推動北極航運發展對于全球航運、能源布局和經貿發展都具有重要意義。保證北極航運安全作為促進北極航運健康發展的基礎和前提，主要包含兩方面的內容：航行安全和環境安全。首先，由于北極地區復雜惡劣的氣候和地理環境，在北極地區進行航運活動以及處理事故的搜尋救援等問題十分具有挑戰性。另外，北極航運的發展會通過原發性污染(如船舶排放的廢氣和廢水以及產生的噪音和光污染等)和人為或事故性污染(如生活垃圾排放或石油泄露)等方式對北極海洋生態環境造成破壞。[1]因此，北極航運安全治理不僅要保證航行安全，還要筑牢航運本質安全，推進北極航運可持續發展。[2]

為推動北極航運安全治理，聯合國、國際海事組織、北極國家和域外國家以及相關地方政府和非政府組織都積極參與，采取了一系列行動，初步形成了一種多層航運安全治理機制。這種多層治理機制為多元主體共同參與提供了平臺，可以協調多元價值需求，平衡多元主體的利益；匯聚各方力量，實現決策權力的民主化、決策過程的透明化和政策實施過程的科學化，進一步提高了北極航運安全治理的有效性。[3]在此基礎上，進一步理清目前深化北極航運安全多層治理面臨的困境與問題，并提出深化北極航運安全多層治理的路徑選擇，可以為北極航運安全治理和中國的深層次參與提供參考。

表1 2011—2019年北方海航道船舶數量及貨運量(1)數據來源：NSR Shipping traffic -Transits in 2019[EB]. Northern Sea Route Information Office, https://arctic-lio.com/nsr-shipping-traffic-transits-in-2019/,2021-06-25.

二、多層治理視角下的現有北極航運安全治理架構

(一)多層治理理論與分析框架

20世紀90年代以來，隨著全球化的快速發展，各種治理問題接踵而至。1989年世界銀行在《撒哈拉以南：從危機到可持續發展》報告中首次使用“治理危機”一詞之后，治理理論被廣泛應用于多種問題領域，其概念內涵也不斷豐富。1995年聯合國全球治理委員會在《天涯若比鄰》(Our Global Neighborhood)中將全球治理定義為“個人和公共或私人機構管理其公共事務的諸多方式的總和。這是一個可以協調相互沖突和不同的利益并采取合作行動的持續的過程”。[4]治理理論的早期代表庫伊曼(J. kooiman)也指出“治理所要創造的結構或秩序不能由外部強加，其發揮作用是要依靠多種進行統治的以及相互發生影響的行為者的互動”。[5]“治理”理論所強調的這種多元主體互動的特征為“多層治理”概念的提出和發展奠定了基礎。

作為治理理論的核心概念，多層治理理論最早由歐洲學者凱利·馬科斯在分析歐盟結構政策時提出，他認為多層治理是指“處于聯系網絡中的不同層級的政府持續的協商談判體系”。[6](P38)之后，學者們圍繞多層治理進行了諸多研究，其理論體系不斷豐富。比較政治學家菲利普·施密特提出：“多層治理可以被理解為擁有著多種能夠在不同層次上聚集起來、政治上相互獨立但在許多方面相互以來的行為體在平等和非層級的地位下進行持續的協商、討論的制度安排,這一安排不給予任一階層的行為體獨占性的政策權限也不贊同一種穩定的等級政治權威。”[7]查理·杰弗里等學者則在馬科斯的基礎上從國家、次政府和非政府行為體等角度進一步完善了多層治理的層次框架。總體上看，目前學術界普遍認為多層治理主要涉及三個層面：超國家層面、國家層面和次國家層面。不同層面的影響力因議題的不同而不同，不同層面的行為體和決策方式也不盡相同，但各層面之間在功能上相互補充，在職權上交叉重疊，在行動上相互依賴，在目標上協調一致，由此可以形成一種新的決策模式。[8]這一模式有利于集合多元主體的力量，共同推動治理進程的發展。但同時，多層治理也可能導致參與主體角色定位不清、主體利益和政策主張存在分歧導致治理效率低下等問題。

(二)北極航運安全的多層治理架構

表2 北極航運安全多層治理的主要行為體

根據多層治理理論，我們可以從國際層面、國家層面和次國家層面來對北極航運安全治理的現有機制進行分析。其中國際層面主要包括北極航運安全治理的全球或區域性制度安排；國家層面包括航道管理國和使用國的安全治理機制；次國家層面則包括地方政府、利益集團以及非政府組織等行為體的實踐行動(見表2)。這三類行為體在北極航運安全治理領域進行互動，相互影響，相互合作，為北極航運發展提供了重要的安全保障，有利于進一步解決北極航運安全治理出現的問題，推動北極航運的可持續發展。

1、國際層面

首先，1982年通過的《聯合國海洋法公約》作為“海洋大憲章”，其內容涵蓋了海洋法的各個方面，與北極航道航行有關的內水、無害通過權利、用于國際航行的海峽制度、領海基線、環境保護、爭端解決等都可以在該框架內找到相應的制度安排，為北極航運安全治理提供了基本的原則規范。[9]另外，國際海事組織作為聯合國維護海上航行安全和防止船舶污染的專門機構，也是北極航運安全治理的重要主體。一方面，國際海事組織制定的有關船舶航行安全和船源污染的普遍性國際海事公約同樣適用于北極水域，包括《國際海上人命安全公約》《海員培訓、發證和值班標準國際公約》以及《國際防止船舶造成污染公約》《國際油污防備、反應和合作公約》等都是北極海域海上航行安全和環境保護的重要依據。另一方面，國際海事組織針對北極水域航行的特殊性，組織簽訂了《國際極地水域營運船舶規則》《在北極冰覆蓋水域內船舶航行指南》等條約，對船舶結構、設備布置以及污染防治措施等方面提出了更高的目標與要求，特別是為極地航行量身定制的《國際極地水域營運船舶規則》，同時包含航行安全與防治海上污染兩大內容，可以說是極地航運治理的第一條“硬法”，大大填補了北極航運國際海事立法的空白。[10]

其次，區域層面的北極理事會、北歐部長理事會以及巴倫支海歐洲—北極理事會等都是北極航運安全治理的重要行為體。以北極理事會為例，作為北極地區中最重要的區域制度安排和組織機構，北極理事會是北極航運安全治理的重要主體。一方面，北極理事會為北極國家、原住民以及域外國家等相關主體參與北極航運安全治理提供了重要的溝通交流平臺。北極理事會由俄羅斯、加拿大、美國、冰島等八個環北極國家和因紐特極地理事會、阿薩巴斯卡北極協會等六個原住民代表團體以及眾多觀察員組成，可以說北極各利益相關方都被包含在內。他們可以通過北極理事會定期召開的資深北極官員會議、部長級會議、高官會議等機制介紹本國或本群體的北極相關政策，并就北極航運相關問題進行溝通協商，推動北極航運合作治理水平不斷提高。另一方面，北極理事會通過組織相關國家簽訂諸如《北極海空搜救合作協定》《北極海洋石油污染預防與應對合作協定》等一系列條約和協定，針對北極航道航行出現的搜尋救援能力不足、航運造成的海洋環境污染等問題進行治理，不斷推進北極航運相關問題的深層次治理進程。以《北極海空搜救合作協定》為例，由于北極地區復雜敏感的自然環境以及北極海上搜救基礎設施和體系建設的不完善，北極航運安全事故搜救仍十分具有挑戰性。在這種情況下，《北極海空搜救合作協定》的出臺彌補了北極海上搜救的國際法空白，在一定程度上結束了北極八國在北極海域搜尋救援各自為政的局面，增強了國際救援合作的內在動力與規制約束，有利于北極航運搜救合作水平的提高。[11]

2、國家層面

首先，目前北極地區相關問題的治理仍以俄羅斯、加拿大、美國等環北極國家為主，特別是北極航運治理領域，俄羅斯和加拿大作為東北航道和西北航道的實際管控者，在航運治理問題上掌握著主動權。在東北航道，俄羅斯通過建立北方海航道管理局，(2)東北航道是指西起冰島，經歐亞大陸北方沿海，穿過白令海峽，連接東北亞的航線。北方海航道是指西起喀拉海峽，東到白令海峽的航線。由于北方海航道構成了東北航道的大部分航程，本文不作具體區分。實施航行許可制度、破冰引航收費制度等一系列近乎壟斷性的管控措施，不斷加強對東北航道的排他性管轄。在航運治理方面，為維護北方海航道的航行安全，防治環境污染，俄羅斯相繼通過一系列法律政策和協定，建立了嚴格的法律管制，主要包括《有關外海污染防治規則》《北方海航道通行之船舶船型、設備與供給須知》《北方海航道水域航行規則》等，對船舶在北方海航道水域航行的申請程序、破冰服務規則、冰區引航服務、船舶服務、無線電通信以及船舶安全航行和保護海洋環境免受船舶造成污染等方面做出明確規定。另外，俄羅斯通過修建港口和搜救中心、翻新機場和雷達設施等舉措，加強北極航道沿線基礎設施建設，有利于推動北極航運相關問題的解決。[12]同俄羅斯一樣，加拿大對西北航道的航行安全和環境保護也出臺了一系列法律規范，如《北極水域污染防治法》《加拿大冰區水域航行法》《北極、西北航道海洋環境手冊》《加拿大船運法案》等等，對船舶制造、污染排放等方面進行了嚴格規定，以維護西北航道航行安全，防治航運發展對海洋環境帶來的破壞性影響。

其次，其他北極國家及域外國家都對北極航運安全治理進行了相應的法律規制和實踐行動。如北極沿岸國家丹麥積極參與推動北極航運安全治理，2018年組織召開了伊盧利薩特會議，討論的主題之一就是未來加強北極航行與搜救方面的合作；[13]會議通過的《伊盧利薩特宣言》也指出五國將通過簽訂雙邊或多邊合作協定，努力維護北冰洋海上生命安全，推動北極航運安全治理，為《北極海空搜救合作協定》的簽署奠定了基礎。[14]另外，北極域外國家也在多個層面積極參與北極航運安全治理，如中國作為北極事務重要利益攸關方和北極航道的重要使用國，積極通過各種渠道參與到北極航運安全治理的進程中去。一方面，中國基于《聯合國海洋法公約》的締約國、國際海事組織的A級理事國和北極理事會的觀察員國等身份，積極參與國際組織就北極航運安全治理相關議程的設立和公約規則的制定，推動構建北極航運安全治理的國際規制。另一方面，中國充分利用本國的資金、技術、市場、知識和經驗，積極拓展北極航道網絡，促進航道沿岸國經濟社會發展。[15]如：北極航道的相關基礎設施建設比較薄弱，需要大量的資金和技術投入，中國作為世界第二大經濟體，積極倡導多方合作共商共建北極“冰上絲綢之路”，并將經濟合作的重點放在北極航道和能源合作開發的前瞻性投資上，著力為北極地區基礎設施建設和數字化建設貢獻力量，重視綠色開發技術的利用，實現開發和保護的平衡。[16]

3、次國家行為體層面

多層治理概念的創始人加里·馬科斯等學者指出，次國家行為體是非常重要的行為體，在政策的貫徹落實方面，次國家行為體的作用尤為顯著。在北極航運安全治理進程中，次國家行為體如美國阿拉斯加州、國際船級社協會等都發揮了不可磨滅的重要作用。阿拉斯加州作為美國唯一瀕臨北冰洋的州，在美國北極政策優先議程設置、環境保護、原住民群體利益維護、北極航運安全治理等方面與聯邦政府進行合作與博弈，并對美國北極政策產生重要影響。[17]在北極航運安全治理方面，阿拉斯加州積極推動將確保北極航運安全等作為美國北極開發的最優先議程，主張建立聯邦北極航運顧問委員會，為北極航道發展、深水港建設和運營、保障北極航道安全等問題提供政策支持和建議。[18]另外，國際船級社協會等非政府組織也為北極航運安全治理做出重要貢獻。2006年，國際船級社協會頒布《極地船級要求》，明確規定極地水域營運船舶的涉及建造及操作系統的統一標準，為《極地水域營運船舶規則》提供了重要借鑒和參考。2009年北極理事會在特羅姆瑟會議上發布了“北極海運評估報告”，將國際船級社協會視為北極航運的重要管理和協調機構。

另外，加拿大努納武特、育空等地區的原住民也是北極治理過程中愈發不可忽視的特殊群體。作為世世代代居住在北極的特殊群體，他們的生活經驗和知識對于推動北極航運安全治理具有重要意義。如：近來北極原住民同加拿大政府和研究團隊合作開展“北極走廊與北方之聲”(ACNV)項目，加拿大努納武特地區13個北極社區就首選廊道、避免區域、船舶操作等方面提出觀點和建議，繪制出一個改進版的“低影響北極航運走廊”網絡，增加了避開候鳥保護區，在北美馴鹿遷徙期間限制運輸，在海豹繁殖季節禁止破冰等考慮。[19]這一北極航線網絡最大程度的提高北極航運安全水平，減輕了北極航運對北極生態環境和野生動植物的破壞。

三、北極航運安全多層治理面臨的困境

國際海事組織、北極國家、國際船級社協會等行為體共同參與北極航運安全治理，已經初步形成了多元主體共同參與的多層治理機制。就目前來看，實現多層治理是北極航運安全治理的較為理想的狀態。但是，由于北極航道特殊的國際法律地位和自然地理環境，北極航運安全多層治理仍處于初始發展階段，深化北極航運安全多層治理面臨著諸多困境：從治理方式上看，目前北極航運治理主要依靠法律手段來實現，但是多層次的法律治理機制千差萬別，存在“碎片化”和強制力不足等問題；從治理主體上看，多元主體的利益訴求存在沖突嚴重制約了北極航運安全治理整體能力的提升；從治理內容上看，航行安全促進經濟收益的同時對環境安全造成威脅是制約實現北極航運長期發展的重要原因。

(一)多層法律治理機制存在“碎片化”和適用性不足的問題

北極航運安全的多層治理導致相關法律治理機制呈現出碎片化的狀態和特點。北極航運安全治理的相關法律包括國際公約、區域協定以及國內法等多種形式，各層次法律文件的名稱、適用主體和范圍、效力千差萬別，在適用于北極航運安全治理時存在各種各樣的問題。

首先，一些國際海事條約的適用范圍僅包括締約國領土，對非締約國很難形成約束。如《國際油污損害民事責任公約》規定該公約僅適用于締約國領土，包括領海上發生的污染損害，以及為防止或減輕這種損害而采取的預防措施；同時該公約規定賠償責任總額限定為按船舶噸位計算每噸2000法郎，且這種賠償總額在任何情況下不得超過2億1000萬法郎。[20]但是在北極地區，由于美國并不是該公約的締約國，該公約很難對美國造成約束；有限的賠償數額也難以覆蓋北極環境的治理需要。另外，雖然以聯合國和國際海事組織為主體的國際治理體系為北極航運安全治理提供了基本的法律保障，但是《聯合國海洋法公約》及相關的國際海事公約是為規范全球海洋治理問題達成的普適性規定，且多是在各國利益博弈過程中通過一系列利益角逐后形成的，為推動協議的簽訂，可能會對一些敏感問題作折中或模糊化處理，這導致國際公約和協定在適用于北極地區時呈現出明顯的適用性和針對性不足的缺點。碎片化、模糊化的國際條約和協定難以滿足北極航運安全治理的目標和要求。

其次，國際法與沿岸國家的國內法發生沖突，并受到國內法的制約和影響，而不能最大限度地發揮其效力，這也是國際法律治理機制存在的重大問題。如《聯合國海洋法公約》與俄羅斯國內法在相關航行規定方面存在的沖突導致北極航道航行自由爭端嚴重阻礙了北極航運安全治理的進程。《聯合國海洋法公約》規定，所有國家，不論為沿海國或內陸國，只要不損害沿海國的和平、良好秩序或安全，其船舶均享有無害通過領海的權利。[21]而俄羅斯《北方海航線水域航行規則》等法律則規定，計劃進入北方海航道水域的船舶須提前向北方海航道管理局提交申請及證明材料，未收到航行許可證的船舶不能進入北方海航道區域。[22]美國等國依據《聯合國海洋法公約》認為過境通行制度適用于北極航道，對俄羅斯管控制度提出反對和質疑，雙方在北極地區的航行自由爭端不斷加劇。另外，作為北極地區主要區域治理機構的北極理事會針對北極航運治理制定的一系列協定和規范受到締約國國內法的嚴重制約。如《北極航空與海洋搜救合作協議》規定，搜索救援區域的劃定不涉及也不應妨礙國家間任何邊界的劃定，不應損害其主權、主權權利和管轄權。[23]從《北極海空搜救協定》的此類規定中可以看出，北極理事會協議的達成仍然受制于八個北極國家。

(二)多元主體的利益訴求存在嚴重沖突

多元主體的利益訴求存在沖突是制約北極航運多層治理機制發展的重要原因。

首先，在北極國家內部，就北極航道管轄權問題的爭議始終存在。北極航道的國際法地位尚未達成一致，治理的主體和權利責任分配不明，是導致北極航運安全治理的相關問題始終不能得到根本解決的重要原因。隨著各國在北極地區的競爭愈發激烈，俄羅斯根據扇形原則、歷史性水域和直線基線原則堅持主張對東北航道的主權權利，2012年7月通過的《關于北方海航道水域商業航運的俄羅斯聯邦特別法修正案》再次強調北方海航道是俄羅斯聯邦的歷史上形成的國家運輸線，對于在北方海航道水域中的船舶，俄羅斯提供破冰船服務和冰區引航。[24]加拿大同樣依據歷史性水域、直線基線法等原則主張對西北航道的主權和絕對管轄權。然而美國、挪威等國堅持認為東北航道是國際水域，航道區域內的海峽是“用于國際航行的海峽”；西北航道水域屬于公海，是“中立水域”；北極航道適用于過境通行制度。[25]雙方對于扇形原則、歷史性水域和直線基線理論能否適用于北極航道水域以及航道途徑海峽是否構成國際海峽等方面存在嚴重分歧。俄羅斯和加拿大出臺的相關法律政策或措施不僅是為了解決航運治理問題，更是為了維護本國對北極航道的主權和管轄權。隨著全球氣候變暖，2030年后北極航道有望實現全年通航。作為通往北極地區的重要交通運輸通道，針對北極航道管轄權的爭奪只會越來越激烈。而由于缺乏有效的治理主體和機制，北極航運治理將舉步維艱。

其次，域外國家的參與訴求與北極國家的“門羅主義”理念相沖突也嚴重制約著北極航運實現多層治理的發展進程。隨著北極航道重要價值的日益顯現，中國、日本、韓國等北極域外國家都對開發利用北極航道和航運治理展現出強烈的參與意愿和需求。這些國家擁有較高的投資水平、廣闊的市場以及先進的科學技術等優勢，可以為北極航運發展提供充足的技術、資本、人才投入。但是在北極地區，環北極八國特別是北冰洋沿岸五國擁有較大的話語權和影響力。他們在主導北極治理的過程中呈現出明顯的“門羅主義”特征，推崇“北極是北極國家的北極”的理念，并且通過各種機制安排將這一理念確立在北極治理的多個領域。[26]他們對于北極域外國家參與北極事務存在強烈的排外傾向，對域外國家參與北極航道開發建設更是始終心存戒備。北極理事會2011年出臺的《努克宣言》就曾明確規定，申請成為北極理事會觀察員的國家必須承認北極國家的主權、主權權利和管轄權；觀察員的職責只是參與科研或提供資助，且資助額不得超過北極國家；觀察員在任何事項上都不享有表決權，會議發言也需得到大會主席的批準。[27]環北極國家和北極理事會對北極域外國家參與北極航道開發建設的戒備心理和一系列政策約束限制了域外國家參與北極航道開發利用和北極航運治理的能力和水平，不利于推動北極航運安全治理的深層次發展。

(三)航運發展利益和海洋環境保護訴求相沖突

航運安全和環境安全作為北極航運安全治理的兩個重要方面，推動北極航運發展將不可避免地對北極海洋生態環境造成破壞是制約北極航運多層治理機制深入發展的關鍵因素。

一方面，航運發展與生態保護之間的矛盾嚴重制約了北極航運的可持續發展進程。2019年10月17日，繼法國達飛海運集團和德國赫伯羅特航運公司之后，地中海航運也宣布放棄使用北極航線，地中海航運總裁表示，“北極冰層的消失令人深感不安，每一滴海水都很珍貴，行業更應該集中精力改善現有路線，保護海洋環境”。[28]同時，美國高盛集團、摩根大通、富國銀行等金融機構相繼宣布不再為北極油氣項目融資提供支持。相關企業和金融機構的退出嚴重制約了北極航運的發展，從長遠來看，北極航道對全球航運發展、能源布局和經貿發展都具有重要意義，放棄使用北極航道并非解決問題的最優解。

另一方面，航運發展與生態保護的矛盾將會加深原住民與其他航道使用國之間的罅隙，阻礙北極航運安全治理的水平和進程。根據《聯合國土著人民權利宣言》《聯合國人類環境宣言》等國際法，原住民享有在安全、健康和生態健全的環境中生活并實現可持續的和生態環境健全的自我發展的權利。[29]但是北極航運發展所產生的各種污染不可避免地對北極原住民賴以生存和發展的海洋生態環境造成破壞，嚴重影響了北極原住民的生存生活條件。哈佛大學的一項研究表明，加拿大北部地區90%以上的水電項目都存在污染當地水域水生動植物，進而威脅以這些水生動植物為生的原住民的身體健康的風險。[30]因此，原住民對航運開發活動持有反對意見也在情理之中。但是北極原住民作為世世代代居住在北極的特殊群體，其北極生活的知識和經驗對于開發利用北極航道具有重要意義，北極航運安全治理必須認真考慮北極原住民的環境保護訴求，妥善處理北極航運發展與生態環境保護之間的矛盾，推動北極航運的高質量發展。

四、深化北極航運安全多層治理機制的路徑選擇

根據多層治理理論，多層治理框架應該包含共同的目標、多個層面和參與主體、各主體之間保持平等關系等主要特征。因此，深化北極航運安全多層治理機制應該根據多層治理的特點，在現有體制的基礎上進一步發展和完善，推動多層治理機制的構建。首先，貝亞特·科勒-科赫認為“治理的本質特征就是有意識地確定并努力實現一個政治目標，并確保行為體的行為是朝這個方向努力。”[31]其次，多層治理框架包含多個行為主體，多各行為主體有不同的價值需求和利益考量，因此深化北極航運安全多層治理機制關鍵是要建立統一的協調機制、信息合作交流平臺以及共同認可的衡量標準與體系。最后，“人類社會發展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩定的治理”。[32]北極航運安全治理首先應該完善相關國際法律規制，解決多層法律治理存在的“碎片化”和相互沖突問題。

(一)建立共同目標，發揮目標的導向作用

在多層治理這一政治架構下，人們對共同目標的向往和對共同利益的追求，使各層次的治理活動有機連接起來，使各行為體的活動轉變為協調的行動，并推動多層治理的政治構架不斷走向完善。[33]因此，深化北極航運安全多層治理首先應該確立共同的目標，充分發揮目標的導向作用。首先，在航行安全方面，多元主體可以通過致力于實現將北極航道建設成為可以提供更完善的基礎設施、運輸服務、搜尋救援的航運體系的目標，來聚合多元主體的力量，推進北極航運多層治理的發展。一方面，他們在建設北極航運基礎設施、事故危機處理等方面具有共同利益；另一方面，由于北極地區惡劣的氣候和生態條件，北極航運基礎設施建設等實踐也需要相應的技術和資金實力，單憑一個國家難以對北極航道進行開發建設，必須進行國際合作。這樣不僅可以充分發揮北極航道的比較優勢，還可以為當前混亂的北極航運治理體系提供一個突破點，從低敏感領域開始，擴展多元主體的合作治理能力和水平，并逐步外溢到安全監管、軍事合作等高政治領域。如《北極海空搜救合作協定》提到將非北極國家搜救合作規范納入協議的可能，為非北極國家參與北冰洋海上搜救合作打開了大門。[34]

從長遠來看，北極航運安全治理不僅包括航行安全，實現北極航運的可持續發展，使各行為體可以長期受益是國際社會希望達成的共同目標。可持續發展是指“既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其需求的能力構成危害的發展”。[35]自1980年《世界自然保護大綱》首次被提出之后，可持續發展原則多次出現在如《聯合國2030可持續發展議程》《巴塞爾公約》等國際公約里，已經逐漸發展成為國際社會的共識。雖然航運安全問題并不都是因環境安全引起的，但是由于北極歷史上的不可及性和脆弱的生態系統，北極航運安全治理從長期來看，應以實現可持續發展為目標導向，協調好航運發展與生態保護之間的矛盾，制定綠色可持續發展戰略；加大對節能環保技術以及污染處理技術的投入和研究，最大程度地保證北極航運發展在不破壞海洋環境的前提下進行，推動北極航運的可持續發展。

(二)依托現有體制，完善合作平臺和機制建設

在多層治理架構的構建中，最關鍵的是要建立協調機制和合作交流平臺，為多層治理提供資金、信息等方面的支持。目前北極航運治理主要依靠聯合國、國際海事組織以及北極理事會等平臺，但是由于國際組織的針對性、區域性組織的權威性和代表性等方面仍有待提高，這些平臺在處理北極航運治理的相關問題時仍面臨著種種挑戰。因此推進北極航運治理需要在現有平臺和機制建設的基礎上，改善現有機制的不足之處，增設相關機構，從低敏感領域分階段分層次地擴展域外國家參與北極航運安全治理的話語權，聯合各方力量共同參與北極航運治理。如可以增設相關合作基金和信息交流中心。由于航道周邊環境惡劣、基礎設施建設落后，航道開發和運營維護需要大量的資金和技術投入，憑借俄羅斯、加拿大等沿線國家的力量開發北極航道可謂杯水車薪。[36]在這種情況下，北極航運治理可以在聯合國框架下借鑒絲路基金的構建思路設立航運治理基金，以市場化、國際化、專業化為方向，堅持對接、效益、合作、開放的原則，充分發揮企業和金融機構的優勢，為北極航運安全治理提供充足的資金支持。同時，針對北極航運治理出現的相關問題，可以在北極理事會的框架下設立信息交流平臺，就問題治理、技術革新以及合作項目信息等相關方面進行協商與溝通，逐步提高數據開放共享水平，從低政治領域著手，加強北極航運合作治理的能力和水平。

另外，北極航運安全治理應該構建一致認同的、嚴格的航運標準和完善的評估體系，以推動北極航運的可持續發展為目標，堅持共商共建共享和合作共贏的原則，以船舶、船員、污染物排放為主要對象，建立嚴格的評估標準和程序，并對評估結果進行公示，對未達到合格標準或造成安全和污染事故的船舶和公司進行一定的懲罰措施和國際援助。目前國際海事組織等相關國際組織和北極航道沿岸國家都對航行船舶和船員以及污染物排放建立了相應的合格標準。根據《極地規則》的相關規定，對于擬在低氣溫下運作的船舶，所用材料須適于在船舶極地工作溫度下的運作；必須配備主管機關可要求的除冰手段；消防安全系統和設備的所有部件，其設計須確保在極地工作溫度下的可用性和有效性；確保在極地水域運作船舶上的船長、大副和負責航行值班的高級船員須已完成培訓，獲得預期擬擔任的職務和擬承擔的職責和責任相稱的能力，并考慮到經修正的培訓公約和培訓規則的規定……[37]計劃在北極水域航行的船舶和船員必須能夠滿足這一標準。但是由于行經海域情況各異以及各國不同的利益考量，相應的合格標準和評估程序也有所差異。在實際操作中，國際海事組織和相關機構必須根據不同海域的實際情況對航行船舶和船員進行嚴格的評估，建立相應的評估程序，對于不滿足該標準的船舶進行勸返或其他技術支持，切實推進北極航運安全治理。

(三)堅持“以法治海”，完善國際法律治理規制

為解決多層法律治理機制導致相關法律治理機制出現碎片化和相互沖突的問題，北極航運安全深化多層治理必須進一步完善國際法律治理規制，加強相關法律規則間的協調性。從短期來看，增強國際法的約束力、協調國際法與國內法沖突是完善國際法律規制的關鍵所在。首先，國際法律條約通過執行之后并非就一成不變，后續可以根據現實變化和實際應用情況，通過出臺修正條例和修訂案等方式對原法律進行不斷地調整和修訂。如1974年《國際海上人命安全公約》及其修正案、《1978年海員培訓、發證和值班標準國際公約》及其修正案等都是北極航行安全保障的重要依據。因此，相關組織和機構可以通過對現行國際法出臺修正案來對法律缺失進行修正。在法律沖突問題上，一方面國際法可以與相關國內法相互進行協調或部分借鑒與妥協；另一方面，北極航道具有廣泛的國際性，北極航運安全治理不應該僅僅局限于北極國家。北極航道管理國和使用國在有關航行權利、污染物排放、事故搜尋救助的規則制定以及實踐操作等方面應加強國際協商與合作。從長期來看，在《聯合國海洋法公約框架》下由國際海事組織制定一套專門針對北極航運安全治理問題、綜合考慮各方利益訴求、具有法律強制力的法制規范體系是深化北極航運安全治理的重要保障。雖然由于各方戰略利益分歧等各種原因，國際條約或協定的制定和建立往往需要很長的時間，但是只有通過明確的法律對相關國家的權利和義務進行嚴格的界定，才能真正推動北極航運的深層次治理。

五、結語

由于北極航道特殊的國際法律地位和全球性與國家性交叉的雙重屬性，國際海事組織、北極理事會、美國、俄羅斯、中國以及國際船級社協會等行為體都是北極航運安全治理的重要主體。但是由于各方的利益訴求、參與身份、治理能力等方面的差異，單一行為體的治理不能滿足北極航運安全治理的需要。在這種情況下，深化多層治理成為推動北極航運安全有效治理的必然選擇。雖然由于多層治理法律機制、多元治理主體價值需求存在分歧，以及航運發展利益和海洋環境保護訴求相沖突等問題，北極航運安全多層治理仍處于初始階段。但是隨著共同目標的確立、合作平臺和協商機制的構建以及相關法律機制的進一步完善，北極航運安全多層治理機制將日趨完善，從而推動北極航運發展更加穩定有序，治理機制的制度化、科學化水平也將進一步提高。

2019年4月23日，習近平總書記在青島集體會見應邀出席中國人民解放軍海軍成立70周年多國海軍活動的外方代表團團長時提出:“我們人類居住的這個藍色星球，不是被海洋切割成了各個孤島，而是被海洋連結成了命運共同體，各國人民安危與共。”北極作為全球海洋生態系統的重要組成部分，對于維持全球生態系統的穩定和發展具有重要意義。在北極航運發展面臨挑戰，威脅北極航行安全和生態安全的情況下，各國需要加強國際合作，主動調和相關利益分歧，推動北極航運的安全治理和有效治理。另外，習近平總書記在對俄羅斯聯邦進行國事訪問并出席第二十三屆圣彼得堡國際經濟論壇前夕，在接受俄羅斯媒體采訪時曾表示，開發北極航道將為“一帶一路”建設同歐亞經濟聯盟對接合作提供新契機、增添新平臺、注入新動力。中國作為北極利益重要攸關方和北極航道的使用國，也應該積極參與北極航運安全治理的進程中去，承擔大國責任，展現大國擔當！