長江退捕漁民養(yǎng)老保障政策邏輯與完善建議

韓 楊，馮文猛，劉子飛

(1.國務(wù)院發(fā)展研究中心 a.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部; b.社會(huì)發(fā)展研究部， 北京 100010;2.中國水產(chǎn)科學(xué)研究院 漁業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心， 北京 100141)

一、引言

長江流域重點(diǎn)水域禁捕退捕是扭轉(zhuǎn)長江生態(tài)環(huán)境惡化趨勢的關(guān)鍵之舉，是推動(dòng)長江“共抓大保護(hù),不搞大開發(fā)”和長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。自2020年1月1日起，長江流域332個(gè)水生生物保護(hù)區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)常年生產(chǎn)性禁捕；自2021年1月1日起，長江干流和重要支流及大型通江湖泊等重點(diǎn)水域也正式進(jìn)入10年禁捕。據(jù)長江禁捕退捕工作專班數(shù)據(jù)，預(yù)計(jì)最終建檔立卡退捕漁船11.2萬艘，涉及漁民23.1萬人；截至2020年12月4日，已完成退捕漁船11.0萬艘、漁民22.8萬人，分別占建檔立卡總數(shù)的98.57%、98.67%。抓好退捕漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)和安置保障，不僅關(guān)系長江禁漁的穩(wěn)定推進(jìn)，而且還關(guān)系至少23萬多捕撈漁民的生存發(fā)展、民生福祉。其中，維護(hù)長江退捕漁民社會(huì)保障權(quán)益，將符合條件的退捕漁民納入更高水平的社會(huì)保障體系，通過提高退捕漁民養(yǎng)老保障水平來補(bǔ)償其長江捕撈權(quán)，是長江禁捕后從長遠(yuǎn)著眼對(duì)退捕漁民實(shí)施兜底民生的重要生計(jì)安置保障政策[1-2]，這項(xiàng)政策既有利于提高退捕漁民中的中青年適齡勞動(dòng)力人群就業(yè)穩(wěn)定性，減輕吸納退捕漁民就業(yè)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，還有利于保障退捕漁民“老有所養(yǎng)”，避免中老年退捕漁民未來因退捕可能帶來的生計(jì)難題，是破解當(dāng)前及未來退捕漁民“下水無魚、上岸無地”生計(jì)困境的有效途徑之一。基于此，我們根據(jù)當(dāng)前長江禁捕退捕政策，進(jìn)一步厘清長江禁捕后退捕漁民養(yǎng)老保障政策邏輯、政策目標(biāo)、政策覆蓋范圍以及相關(guān)概念，結(jié)合長江沿江涉及退捕漁民數(shù)量較多的典型省域的退捕漁民養(yǎng)老保障政策進(jìn)展情況，分析其面臨的具體問題及其成因，并針對(duì)性地提出可操作、能落地、易執(zhí)行的建議，為完善長江退捕漁民養(yǎng)老保障政策提供參考，更好地發(fā)揮社會(huì)保障政策在穩(wěn)定推進(jìn)長江重點(diǎn)水域禁捕退捕中的重要作用。

二、長江禁捕退捕漁民政策邏輯與養(yǎng)老保障政策目標(biāo)

政策目標(biāo)、實(shí)施范疇、相關(guān)概念界定是政策制定與實(shí)施的基礎(chǔ)和前提，由于長江禁捕政策涉及長江上、中、下游，涉及地域廣，涉漁人數(shù)多，持續(xù)時(shí)間長，落地執(zhí)行難度大，綜合影響深，因此應(yīng)明確長江退捕漁民養(yǎng)老保障政策的適用地域、時(shí)間范圍、適用人群對(duì)象的界定，以便更好地提高有關(guān)政策落地和執(zhí)行的精準(zhǔn)性、有效性。

(一)政策邏輯與政策目標(biāo)

長江退捕漁民的養(yǎng)老保障政策是長江流域重點(diǎn)水域禁捕退捕政策的系列配套政策之一，服務(wù)于長江禁捕退捕政策總體目標(biāo)。近年來，長江漁業(yè)資源嚴(yán)重衰退，禁捕退捕政策的實(shí)施能有效避免漁業(yè)資源“公地悲劇”，即“過度開發(fā)公共資源帶來的市場失靈”[3]的發(fā)生，有利于促進(jìn)長江水生生物資源的恢復(fù)和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，緩解長江生物資源衰退和生物多樣性下降[4]，助力長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接等。從長期看，長江禁捕退捕政策可帶來生態(tài)效益的正外部性。但從短期看，因禁捕政策的實(shí)施，長江捕撈漁民被動(dòng)放棄其長期以來賴以生存的謀生手段，退捕漁民在經(jīng)濟(jì)效益上短期內(nèi)呈現(xiàn)負(fù)外部性。這與我國農(nóng)民賴以生存的土地被征用情景具有一定程度的相似性，因此，通過給予長江退捕漁民公平、合理的安置補(bǔ)償，保障長江退捕漁民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障，從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上看有助于解決短期負(fù)外部性問題，從實(shí)踐上看有利于禁捕退捕政策落地執(zhí)行。

按照長江禁捕系列政策(見表1)，退捕漁民安置保障主要包括退捕補(bǔ)償、就業(yè)幫扶、社會(huì)保障和過渡期補(bǔ)助等政策措施。其中，退捕補(bǔ)償和過渡期補(bǔ)助措施主要是針對(duì)退捕漁民持有的漁船行政許可贖回補(bǔ)償，漁船、網(wǎng)具殘值回購補(bǔ)償和安置補(bǔ)助；就業(yè)幫扶主要是針對(duì)長江退捕漁民中的中青年適齡勞動(dòng)力人群進(jìn)行轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)，通過就業(yè)來解決退捕漁民上岸后的生存問題，確保其原有生活水平不降低，達(dá)到“穩(wěn)得住、能致富”目標(biāo)[1]；而社會(huì)保障政策尤其養(yǎng)老保障政策是針對(duì)當(dāng)前及未來一段時(shí)間長江退捕漁民老齡、缺乏勞動(dòng)能力人群的生活保障，為這部分群體老年生活提供更堅(jiān)實(shí)的保障，達(dá)成“長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的目標(biāo)[2]。

表1 長江流域重點(diǎn)水域禁捕政策中有關(guān)退捕漁民安置保障政策

(二)適用范圍與適用人群

1.適用地域和時(shí)間范疇

按照國家和所在地相關(guān)政策建立長江流域重點(diǎn)水域補(bǔ)償制度(1)國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)長江水生生物保護(hù)工作的意見(國辦發(fā)〔2019〕95號(hào))。，率先在水生生物保護(hù)區(qū)實(shí)現(xiàn)全面禁捕后分類分階段推進(jìn)，適用地域和時(shí)間范疇如下(2)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于長江流域重點(diǎn)水域禁捕范圍和時(shí)間的通告(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部通告〔2019〕4號(hào))。。

(1)水生生物保護(hù)區(qū)：長江上游珍惜特有魚類國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)等332個(gè)自然保護(hù)區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，自2020年1月1日起全面禁止生產(chǎn)性捕撈(3)根據(jù)2020年11月19日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于設(shè)立長江口禁捕管理區(qū)的通告(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部通告〔2020〕3號(hào))，長江口禁捕管理區(qū)內(nèi)的上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)、長江刀鱭國家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等水生生物保護(hù)區(qū)水域，全面禁止生產(chǎn)性捕撈；水生生物保護(hù)區(qū)以外水域，自2021年1月1日0時(shí)起實(shí)行與長江流域重點(diǎn)水域相同的禁捕管理措施。。

(2)干流和重要支流：青海省曲麻萊即青海省曲麻萊縣以下至長江河口的長江干流江段(4)東經(jīng)122°、北緯31°36′30″、北緯30°54′之間的區(qū)域。，岷江、沱江、赤水河、嘉陵江、烏江、漢江等重要通江河流在甘肅省、陜西省、云南省、貴州省、四川省、重慶市、湖北省境內(nèi)的干流江段，大渡河在青海省和四川省境內(nèi)的干流河段，以及各省確定的其他重要支流，最遲自2021年1月1日起，實(shí)行暫定為期10年的常年禁捕，期間禁止天然漁業(yè)資源的生產(chǎn)性捕撈。

(3)大型通江湖泊：鄱陽湖、洞庭湖等大型通江湖泊除水生生物自然保護(hù)區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)以外的天然水域，由有關(guān)省級(jí)漁業(yè)主管部門劃定禁捕范圍，最遲自2021年1月1日起，實(shí)行暫定為期10年的常年禁捕，期間禁止天然漁業(yè)資源的生產(chǎn)性捕撈。鼓勵(lì)有條件的地方在此之前實(shí)施禁捕。有關(guān)地方政府或漁業(yè)主管部門宣布在此之前實(shí)行禁捕的，禁捕起始時(shí)間從其規(guī)定。

(4)其他重點(diǎn)水域：與長江干流、重要支流、大型通江湖泊連通的其他天然水域，由省級(jí)漁業(yè)行政主管部門確定禁捕范圍和時(shí)間。

2.適用群體和參照對(duì)象

(1)政策適用目標(biāo)群體為長江重點(diǎn)水域退捕漁民。當(dāng)前，無論學(xué)術(shù)界還是實(shí)踐界，考慮到各地漁民的特殊性和差異性，國家層面并未對(duì)退捕漁民進(jìn)行統(tǒng)一界定。理論上，退捕漁民主要是長江禁捕退捕地域范疇內(nèi)的捕撈漁民，但由于實(shí)踐中各地經(jīng)濟(jì)水平、漁業(yè)漁村發(fā)展情況及漁民自身?xiàng)l件存在差異，比如,對(duì)于涉及漁民數(shù)量較多的江西，對(duì)退捕事實(shí)生計(jì)漁民分為專業(yè)捕撈漁民和兼業(yè)捕撈漁民，專業(yè)捕撈漁民是以捕撈收入為家庭主要收入來源、無田無地、擁有合法合規(guī)漁船網(wǎng)具、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期按計(jì)劃供給糧食(定銷糧或商品糧)、持有有效內(nèi)陸漁業(yè)船舶證書或由于歷史特殊原因未持有證件但實(shí)際常年從事捕撈的漁民。按照實(shí)事求是的原則，必須同時(shí)具備上述5個(gè)要素才能確認(rèn)為專業(yè)捕撈漁民。兼業(yè)捕撈漁民是以捕撈收入為家庭收入補(bǔ)充來源、擁有合法合規(guī)漁船網(wǎng)具、持有有效內(nèi)陸漁業(yè)船舶證書的漁民。按照實(shí)事求是的原則，必須同時(shí)具備上述3個(gè)要素才能確認(rèn)為兼業(yè)捕撈漁民。江西專業(yè)捕撈漁村的漁民都以漁業(yè)捕撈為主業(yè)，歷史上無田無地(人均0.3畝地以下)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，漁民按計(jì)劃供給糧食(定銷糧或商品糧)(5)資料來源：江西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳。。

(2)政策設(shè)計(jì)參照被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策。由于相當(dāng)部分長江退捕漁民為專業(yè)捕撈漁民，岸上無地，與被征地農(nóng)民在情景有諸多相似，因此政策設(shè)計(jì)之初，多地以被征地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)益為參照系，對(duì)專業(yè)退捕漁民的養(yǎng)老保障政策進(jìn)行設(shè)計(jì)。按照征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。其中，對(duì)于被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用主要用于符合條件的被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼(見表2)。參照被征地農(nóng)民政策，長江禁捕后對(duì)退捕漁民給予安置補(bǔ)償金，主要包括退捕漁民臨時(shí)生活補(bǔ)助、社會(huì)保障、職業(yè)技能培訓(xùn)等相關(guān)工作所需資金，主要由各地結(jié)合現(xiàn)有政策解決資金渠道。同時(shí)，中央財(cái)政采取一次性補(bǔ)助與過渡期補(bǔ)助相結(jié)合的方式對(duì)禁捕工作給予適當(dāng)支持(6)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 財(cái)政部 人力資源和社會(huì)保障部關(guān)于印發(fā)《長江流域重點(diǎn)水域禁捕和建立補(bǔ)償制度實(shí)施方案》的通知，2019年2月20日。。其中，社會(huì)保障權(quán)益(7)《財(cái)政部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 人力資源社會(huì)保障部關(guān)于做好退捕漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)和生活保障相關(guān)工作的通知》(財(cái)社〔2020〕8號(hào))。當(dāng)前我國已經(jīng)構(gòu)建城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大制度平臺(tái)，在城鎮(zhèn)單位就業(yè)的將其納入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；不在單位就業(yè)的，結(jié)合其自身情況，納入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或在戶籍地參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。中針對(duì)養(yǎng)老保障政策提出，符合條件的退捕漁民按規(guī)定參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；不符合企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件或無力繳納企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的，可自愿參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的退捕漁民中建檔立卡未標(biāo)注脫貧的貧困人口、低保對(duì)象、特困人員等困難群體，相關(guān)部門為其代繳全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

表2 被征地農(nóng)民與退捕漁民補(bǔ)償、補(bǔ)貼政策比較

三、長江禁捕退捕漁民養(yǎng)老保障政策執(zhí)行進(jìn)展及成效

(一)出臺(tái)退捕漁民安置保障工作方案，明確參保繳費(fèi)補(bǔ)貼任務(wù)要求

全國層面，國務(wù)院及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部等有關(guān)部委出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)長江水生生物保護(hù)工作的意見》《關(guān)于切實(shí)做好長江流域禁捕有關(guān)工作的通知》《長江流域重點(diǎn)水域禁捕和建立補(bǔ)償制度實(shí)施方案》《關(guān)于做好退捕漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)和生活保障相關(guān)工作的通知》《關(guān)于做好長江禁捕退捕漁民安置保障集中攻堅(jiān)專項(xiàng)工作的通知》《關(guān)于切實(shí)做好長江流域退捕漁民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》等文件，提出了退捕漁民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體要求，明確退捕漁民社會(huì)保障所需資金主要由各地結(jié)合現(xiàn)有政策解決資金渠道，中央財(cái)政采取一次性補(bǔ)助與過渡期補(bǔ)助相結(jié)合的方式給予獎(jiǎng)補(bǔ)，資金整體切塊到各省市由地方結(jié)合實(shí)際統(tǒng)籌用于收回漁民捕撈權(quán)等。省級(jí)層面，大部分沿江地區(qū)陸續(xù)出臺(tái)了退捕漁民社會(huì)保障實(shí)施方案和養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼政策，并明確了養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍、參保對(duì)象、補(bǔ)貼最低標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼方式、資金來源等。如湖北明確提出，未參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)但已達(dá)退休年齡的退捕漁民，統(tǒng)一參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；未達(dá)退休年齡的退捕漁民，可根據(jù)自身實(shí)際，選擇參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)建檔立卡退捕漁民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)部分給予資金補(bǔ)貼，繳費(fèi)補(bǔ)貼采取“按年補(bǔ)貼，先繳后補(bǔ)”方式。

(二)一些已出臺(tái)方案的地區(qū)參照失地農(nóng)民補(bǔ)貼政策制定退捕漁民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)退捕后上岸無地的漁民，一些已出臺(tái)方案的沿江地區(qū)參照對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)貼政策，為退捕漁民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，確保其長期生計(jì)有政策保障。如江蘇較早提出將全部退捕漁民按照失地農(nóng)民補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)納入社會(huì)保障覆蓋范圍。湖北則將退捕漁民中的專業(yè)漁民按照失地農(nóng)民標(biāo)準(zhǔn)納入社會(huì)保障覆蓋范圍，其養(yǎng)老保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼總金額標(biāo)準(zhǔn)參照所在地本年度被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，專業(yè)漁民繳費(fèi)補(bǔ)貼年限不超過15年，兼業(yè)漁民繳費(fèi)補(bǔ)貼年限不少于10年，每人每年補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于2 000元，并要求城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最高繳費(fèi)檔次低于退捕漁民每年個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，應(yīng)提高當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最高繳費(fèi)檔次金額，滿足退捕漁民等參保群體的繳費(fèi)需求(見表3)。

表3 專業(yè)退捕漁民和兼業(yè)退捕漁民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)比較

(三)與既有養(yǎng)老保險(xiǎn)政策銜接，與相關(guān)政策整合發(fā)揮合力

將現(xiàn)有政策與原有養(yǎng)老保險(xiǎn)政策順暢銜接。如湖南提出，優(yōu)化現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，增加退捕漁民養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，并對(duì)專業(yè)漁民、持證兼業(yè)和其他持證漁民進(jìn)行分類管理，將應(yīng)參保還未參保的退捕漁民全部納入城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍，已參保的退捕漁民按相關(guān)政策執(zhí)行。同時(shí)明確養(yǎng)老保險(xiǎn)、政府補(bǔ)貼資金隨同養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移等銜接政策。安徽沿江地區(qū)退捕漁民人數(shù)最多的馬鞍山，參照被征地農(nóng)民的參保做法，采取1 500元、2 000元、3 000元3個(gè)參保檔次供漁民選擇，明確待遇可疊加，賬戶可轉(zhuǎn)移合并。統(tǒng)籌現(xiàn)有政策保漁民長期生計(jì)，如湖北洪湖將水生生物保護(hù)區(qū)內(nèi)1 000多戶漁民全部納入易地扶貧搬遷計(jì)劃。針對(duì)部分江心島、湖心島漁民禁捕后生計(jì)無著落、生活不便利等問題，湖南、江西等也結(jié)合易地扶貧搬遷政策，統(tǒng)籌制定退捕漁民的養(yǎng)老保險(xiǎn)方案。

四、長江禁捕后退捕漁民養(yǎng)老保障面臨的突出性問題及成因

(一)局部地區(qū)對(duì)部分退捕事實(shí)生計(jì)漁民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保覆蓋面不夠，覆蓋范圍應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大

從應(yīng)參保覆蓋人群看，沿江退捕事實(shí)生計(jì)漁民的參保覆蓋面、參保范圍應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。據(jù)長江禁捕退捕工作專班調(diào)度數(shù)據(jù)，沿江建檔立卡退捕漁民數(shù)為23.1萬人，截至2020年12月4日，已參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的有21.8萬人，占符合參保條件人數(shù)的99.88%，基本做到建檔立卡退捕漁民的“應(yīng)保盡保”。從已參保的退捕漁民參保情況看，一些地區(qū)存在僅開戶未繳費(fèi)情況。從建檔立卡應(yīng)參保的退捕漁民覆蓋人群看，各地區(qū)普遍按照“一戶兩人”或者“一證兩人”的方式認(rèn)定應(yīng)參保的退捕漁民覆蓋人群。而長江通江型湖泊如洞庭湖、鄱陽湖、洪澤湖、太湖、巢湖、洪湖等周邊地區(qū)，長江中下游一些水系發(fā)達(dá)、以集體經(jīng)濟(jì)形式持有捕撈證的專業(yè)捕撈漁村和社區(qū)捕撈隊(duì)較多的地區(qū)，存在“一證多戶共有”“一證多船共有”以及“無捕撈證”但屬于事實(shí)生計(jì)漁民情況，綜合上述情況，沿江一些地區(qū)還存在應(yīng)參保而實(shí)際未參保的退捕事實(shí)生計(jì)漁民。

(二)局部地區(qū)對(duì)退捕漁民參保補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼總額偏低限制了養(yǎng)老金收入水平

從參保類型看，退捕漁民普遍選擇參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。這是由于一方面受自身財(cái)力限制，另一方面受年齡限制。45～59歲退捕漁民數(shù)量較多，這些漁民距離60歲不足15年，無法滿足當(dāng)前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策“繳滿15年才能領(lǐng)取待遇”的條件和要求。比如以江西建檔立卡退捕漁民總計(jì)6.82萬人，其中年齡在45～59歲漁民為2.2萬人，年齡在60歲及以上漁民為0.99萬人，年齡在45歲及以上退捕漁民占建檔立卡漁民總數(shù)的46.77%。

從領(lǐng)取養(yǎng)老金的收入水平看，退捕漁民獲取的基本養(yǎng)老金難以保障基本生活。以參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)給予的3 000元/年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，按照當(dāng)前收入水平折算，相關(guān)退捕漁民到齡后可領(lǐng)取養(yǎng)老金600～700元/月，這相較退捕前漁民普遍參加的100～300元/年檔次的城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，相關(guān)退捕漁民到齡后實(shí)際領(lǐng)取80～260元/月，養(yǎng)老金收入水平有較大幅度的提高，但這個(gè)養(yǎng)老金收入水平難以保障退捕漁民的基本養(yǎng)老。

從獲得的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼額看，一些地區(qū)退捕漁民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼水平與本地執(zhí)行的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還有一定差距。以專業(yè)退捕漁民所獲補(bǔ)貼為例，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為3 000元/年，15年補(bǔ)貼總額為45 000元。在退捕漁民數(shù)量較多的江蘇、江西、湖南、安徽、湖北、四川等地區(qū)，2017—2019年三年平均漁民年人均純收入分別為26 817元、14 868元、16 432元、17 224元、19 487元、18 316元(見表4)，養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼總額相當(dāng)于本地捕撈漁民2～3年的年人均純收入。而一些地區(qū)對(duì)于專業(yè)退捕漁民尤其是兼業(yè)退捕漁民的參保補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)更低、補(bǔ)貼年限更短。如湖北武漢明確規(guī)定被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不低于被征地時(shí)所在地上年農(nóng)村居民人均可支配收入的3倍(8)參照被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，被征地時(shí)年滿60周歲的人員，除原來的征地三項(xiàng)費(fèi)用外，還可獲養(yǎng)老保險(xiǎn)全額補(bǔ)償；被征地時(shí)60周歲以下(59周歲至16周歲)的人員，年齡每降低1歲，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按全額補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的1%遞減。，以2019年湖北農(nóng)民可支配收入16 391元/人計(jì)算，被征地農(nóng)民可獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)全額補(bǔ)償為49 173元。盡管漁民收入水平普遍高于農(nóng)民，但一些地區(qū)退捕漁民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼水平低于被征地農(nóng)民；且被征地農(nóng)民保費(fèi)補(bǔ)償方式采取“先補(bǔ)后征”，并明確規(guī)定這是在“征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)三項(xiàng)征地補(bǔ)償費(fèi)用以外”，專門用于被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)償費(fèi)用。相對(duì)被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)償，退捕漁民獲得捕撈權(quán)回收的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償中除了船網(wǎng)工具回收一次性補(bǔ)償、過渡期生活補(bǔ)助外，養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼也是一項(xiàng)重要的安置補(bǔ)償。而一些地區(qū)退捕漁民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼總額不高，這將限制退捕漁民到齡后可領(lǐng)取養(yǎng)老金收入的水平，在確保退捕漁民生活水平不因退捕而降低、確保長遠(yuǎn)生計(jì)有保障上與被征地農(nóng)民還有差距。

表4 部分沿江地區(qū)退捕漁民與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼水平比較 元

(三)區(qū)域間退捕漁民的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼方式不同導(dǎo)致保障政策惠及感和獲得感有明顯差異

由于長江上中下游各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、沿江資源稟賦、專業(yè)漁民和兼業(yè)漁民分布的地域存在差異，長江上中下游沿江地區(qū)各地漁民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策存在不同之處——養(yǎng)老保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)有差異和養(yǎng)老保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼方式不同。如長江中游某縣區(qū)對(duì)專業(yè)漁民和兼業(yè)漁民的政策補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)分別為6萬元和2萬元，補(bǔ)貼比例為3∶1，而鄰近縣區(qū)對(duì)專業(yè)漁民和兼業(yè)漁民補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相同，統(tǒng)一為1.6萬元。又如長江中游地區(qū)相鄰地域間對(duì)退捕專業(yè)漁民參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相同，都為4.5萬元/人，差異在于一種采取一次性補(bǔ)貼繳納保費(fèi)方式全部計(jì)入退捕漁民個(gè)人賬戶，另一種則采取分15年逐年計(jì)入退捕漁民個(gè)人賬戶。補(bǔ)貼方式的差異帶來政策效果的不同，一次性補(bǔ)貼給漁民的好處在于當(dāng)下退捕漁民政策惠及感、獲得感較強(qiáng)，但對(duì)退捕漁民未來養(yǎng)老保障的可持續(xù)性、穩(wěn)定性較弱；而采取分期逐年補(bǔ)貼給漁民的好處在于可緩解當(dāng)前本地財(cái)政壓力，確保漁民未來養(yǎng)老保障的可持續(xù)性、穩(wěn)定性，但當(dāng)下漁民對(duì)退捕政策的惠及感、獲得感略不如前者。

(四)養(yǎng)老保險(xiǎn)專業(yè)性強(qiáng)及政策宣傳力度不夠?qū)е虏糠滞瞬稘O民對(duì)政策認(rèn)知不高

由于養(yǎng)老保險(xiǎn)政策本身專業(yè)性強(qiáng)，加之部分地區(qū)針對(duì)退捕漁民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策宣傳力度不夠、宣傳范圍不廣、宣傳方式不適宜，一些退捕漁民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策了解不夠，參保意識(shí)和積極性不高。在長江中游傳統(tǒng)捕撈漁村調(diào)研中，部分中老年退捕漁民反映對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策了解不多，盡管本地政府為退捕漁民發(fā)放了安置保障服務(wù)清單和政策明白紙(9)政策明白紙，實(shí)際上是指用一張紙列清相關(guān)所有政策明細(xì)，讓對(duì)退捕漁民清晰了解相關(guān)政策及其享有的政策福利。，但由于養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼方式的內(nèi)容過于復(fù)雜，且漁民自身年齡偏大、文化層次偏低，對(duì)于政策理解無法到位，比如對(duì)于養(yǎng)老保費(fèi)交多少、政府補(bǔ)貼多少、以什么方式繳補(bǔ)，以及到齡后能領(lǐng)取多少養(yǎng)老金收入等情況認(rèn)知比較模糊；還有部分中青年漁民們反映自己距60歲退休還有好多年，繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)到齡后領(lǐng)的錢很少，且需漁民先墊付后領(lǐng)取保費(fèi)補(bǔ)貼，而退捕后收入降低，繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)保費(fèi)壓力較大。

五、結(jié)語與政策完善建議

為更好地發(fā)揮社會(huì)保障政策在穩(wěn)定推進(jìn)長江重點(diǎn)水域禁捕退捕中的重要作用，我們認(rèn)為應(yīng)以確保退捕漁民“長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”為目標(biāo)，聚焦退捕漁民基本關(guān)切，靈活開展養(yǎng)老保險(xiǎn)政策宣傳，引導(dǎo)退捕漁民應(yīng)保盡保，盡量提高參保檔次；在財(cái)政允許條件下盡力擴(kuò)大退捕事實(shí)生計(jì)漁民養(yǎng)老保障覆蓋面，參照本地被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策，適度提高養(yǎng)老保障水平；結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，統(tǒng)籌平衡區(qū)域內(nèi)退捕漁民在養(yǎng)老保障政策中的受益程度。

(一)靈活開展退捕漁民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策宣傳和講解，引導(dǎo)退捕漁民積極參保、提高參保標(biāo)準(zhǔn)

養(yǎng)老保險(xiǎn)政策關(guān)乎每位退捕漁民的切身利益。應(yīng)將養(yǎng)老保險(xiǎn)納入禁捕績效考核體系和地方干部“幫扶、包片”的工作內(nèi)容，進(jìn)一步擴(kuò)大重點(diǎn)漁區(qū)、特定漁區(qū)宣傳范圍；靈活利用明白紙、宣傳單、手機(jī)、電視等線上線下多種渠道，著重宣傳講解“可選擇保險(xiǎn)類型、繳費(fèi)檔次、政府補(bǔ)貼比例、補(bǔ)貼方式、到齡可領(lǐng)取的養(yǎng)老金收入”等漁民最為關(guān)切的內(nèi)容，讓退捕漁民了解養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策目標(biāo)和發(fā)揮作用的機(jī)制。穩(wěn)定退捕漁民心理預(yù)期，提高退捕漁民認(rèn)知、理解，讓退捕漁民“安心退、放心繳、有保障”，轉(zhuǎn)變退捕漁民的“眼前利益”為“長遠(yuǎn)眼光”，發(fā)揮政府補(bǔ)貼杠桿作用，提高退捕漁民參保積極性和參保標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)政策宣傳的同時(shí)強(qiáng)化對(duì)退捕漁民的輿論引導(dǎo)，將養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼與長江返捕違法違規(guī)記錄掛鉤，營造“不敢捕、不能捕、不想捕”的社會(huì)輿論氛圍。

(二)在財(cái)政允許條件下盡力擴(kuò)大退捕事實(shí)生計(jì)漁民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策覆蓋面，做到能保盡保

針對(duì)建檔立卡退捕漁民群體，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、財(cái)力較好的地區(qū)，引導(dǎo)退捕漁民提高參保檔次，適度提高養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平，靈活采取計(jì)入漁民保險(xiǎn)賬戶的方式，如一次性保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、直補(bǔ)等，以緩解漁民繳納保費(fèi)的壓力；針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力一般的地區(qū)，可采取分年補(bǔ)貼、漁民繳費(fèi)時(shí)同步扣除補(bǔ)貼的方式，緩解漁民繳納保費(fèi)的壓力，增強(qiáng)政策惠及感、獲得感。對(duì)特定沿江、沿湖區(qū)域中特定的“一證多戶”“一證多船”“無證”漁民家庭及老年漁民等特殊群體進(jìn)行摸底排查，加大財(cái)政支持力度，基于歷史事實(shí)，參照本地有證漁民進(jìn)行科學(xué)分類，擴(kuò)大對(duì)退捕事實(shí)生計(jì)漁民群體的政策保障覆蓋范圍，提高退捕事實(shí)生計(jì)漁民在養(yǎng)老保險(xiǎn)政策中的受益程度，因地制宜制定差異化的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，做到退捕事實(shí)生計(jì)漁民能保盡保，確保“退得出、禁得住、有保障”；針對(duì)無勞動(dòng)能力、60歲以上退捕漁民，做好和社會(huì)兜底保障政策銜接；針對(duì)生活特別困難、患病的漁民，發(fā)揮社會(huì)政策救助、兜底作用，統(tǒng)籌整合正在鞏固拓展的脫貧攻堅(jiān)政策、低保政策等，發(fā)揮政策合力。

(三)參照被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障措施適度提高養(yǎng)老保障水平，加大對(duì)退捕漁民養(yǎng)老保障力度

根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)力水平、城鄉(xiāng)居民收入水平、漁民近3年平均人均純收入等綜合情況，參照本地被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)措施，在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上，適當(dāng)提升退捕漁民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，延長補(bǔ)貼期限，切實(shí)發(fā)揮收回捕撈權(quán)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償在做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的作用；對(duì)于符合參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條件的退捕漁民，通過制定實(shí)施激勵(lì)政策，讓更多退捕漁民進(jìn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保障體系，提高對(duì)退捕漁民的保障水平；對(duì)于參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的專業(yè)退捕漁民，其補(bǔ)貼總額上至少應(yīng)與失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)水平保持大致相當(dāng)，在地方財(cái)力較好的地區(qū)，對(duì)退捕漁民的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼總額可參照城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)補(bǔ)貼；對(duì)于兼業(yè)退捕漁民，其獲取補(bǔ)貼總額應(yīng)同步適度提高，但應(yīng)區(qū)別于專業(yè)漁民。

(四)按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，適度統(tǒng)籌平衡區(qū)域內(nèi)退捕漁民的養(yǎng)老保障政策受益程度

應(yīng)避免區(qū)域內(nèi)、群體間在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、繳納方式上的較大差異，降低退捕漁民的心理不平衡。在實(shí)踐中，可結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確保相鄰區(qū)域、同一地區(qū)內(nèi)不同群體在養(yǎng)老保險(xiǎn)政策受益程度上無太大差異，特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)政府補(bǔ)貼最低標(biāo)準(zhǔn)、繳納方式等退捕漁民關(guān)注的方面應(yīng)基本一致，降低攀比風(fēng)險(xiǎn)。確保養(yǎng)老保障的可持續(xù)性、穩(wěn)定性。同時(shí)，對(duì)于因發(fā)展水平不同帶來的退捕漁民在養(yǎng)老收入水平中的差異，應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平同總體平均水平間的相對(duì)關(guān)系，合理確定變動(dòng)系數(shù)，并對(duì)參保對(duì)象做出明確解釋，以消除由此帶來的誤解和不滿。

致謝：本文是基于2020年9—12月赴長江流域部分沿江省份的調(diào)研，于2021年初修繕完成。感謝農(nóng)業(yè)農(nóng)村部長江流域漁政監(jiān)督管理辦公室政策規(guī)劃處處長衣艷榮，人力資源和社會(huì)保障部以及江西、湖南等長江沿江省份農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等相關(guān)同志，對(duì)作者團(tuán)隊(duì)實(shí)地調(diào)研的支持與對(duì)本文撰寫的幫助。