“因癥施策”探索社區(qū)治理新路徑

倪遠(yuǎn)

“社區(qū)”是社會(huì)治理的基本單元，社區(qū)治理是構(gòu)建社會(huì)治理現(xiàn)代化體系最基礎(chǔ)、最重要的一環(huán)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要深入推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新，構(gòu)建富有活力和效率的新型基層社會(huì)治理體系。這是新時(shí)代新發(fā)展階段對(duì)社區(qū)治理提出的新要求，事關(guān)群眾的切身利益，直接影響群眾的幸福感、安全感和獲得感。近期，中共中央下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），要求檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督的作用，為大局服務(wù)、為人民司法，切實(shí)加強(qiáng)民生司法保障，提高社會(huì)治理法治化水平。行政檢察應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“一手托兩家”的積極作用，依托“穿透式監(jiān)督”理念，聚焦群眾重點(diǎn)關(guān)切和基層行政執(zhí)法存在的難點(diǎn)問(wèn)題，加強(qiáng)探索、做好文章，為構(gòu)建新型社區(qū)治理體系、提升社區(qū)治理能級(jí)提供檢察支撐。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，“因癥施策”

近年來(lái)，上海的精細(xì)化基層社會(huì)治理取得良好效果，但治理能力不足、多元主體共治共享格局尚未完全形成等短板仍存在。特別是與群眾日常生活密切相關(guān)的基層行政執(zhí)法層面，執(zhí)法不到位等問(wèn)題影響到群眾的安全感和滿意度。檢察機(jī)關(guān)踐行“穿透式監(jiān)督”的行政檢察理念，針對(duì)行政機(jī)關(guān)存在的具體問(wèn)題對(duì)癥下藥，通過(guò)檢察建議及時(shí)糾正、督促整改，促進(jìn)依法行政、依法治理。

一是提高綜合性執(zhí)法效能。涉及社區(qū)治理的行政執(zhí)法看似處理的都是“小事”，但可能涉及多個(gè)行政執(zhí)法部門(mén)，因執(zhí)法職能交叉易出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法空缺、互相推諉等問(wèn)題，缺乏有效的協(xié)同機(jī)制，治理效率不高。行政檢察應(yīng)通過(guò)“穿透式監(jiān)督”及時(shí)介入，厘清權(quán)責(zé)，針對(duì)性制發(fā)檢察建議，推動(dòng)建立執(zhí)法協(xié)作平臺(tái)，破解“孤島效應(yīng)”，提高社區(qū)治理綜合效能。比如未經(jīng)審核報(bào)批的規(guī)模性租賃項(xiàng)目，極大地影響到社區(qū)公共安全秩序，針對(duì)其存在的執(zhí)法缺位、久治不決等問(wèn)題，虹口區(qū)檢察院分別向?qū)俚亟值?、相關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)、產(chǎn)權(quán)人等制發(fā)檢察建議，明確屬地管理責(zé)任、行政監(jiān)管責(zé)任和產(chǎn)權(quán)人主體責(zé)任，督促履責(zé)，推動(dòng)整治到位。

二是強(qiáng)化新類型執(zhí)法擔(dān)當(dāng)。隨著社會(huì)發(fā)展和技術(shù)革新，越來(lái)越多的新事物進(jìn)入居民生活，也給社區(qū)治理帶來(lái)新問(wèn)題。對(duì)監(jiān)管依據(jù)仍不明確、監(jiān)管機(jī)制尚未完善的新類型社區(qū)治理問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)督促行政監(jiān)管部門(mén)積極擔(dān)當(dāng)，通過(guò)個(gè)案辦理推動(dòng)一類問(wèn)題治理。比如智能快件箱作為快遞經(jīng)營(yíng)新業(yè)態(tài)，為社區(qū)居民寄取快件提供了便利，但其監(jiān)管仍存在一定滯后性。虹口區(qū)檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)，相關(guān)部門(mén)對(duì)智能快件箱監(jiān)管不到位，出現(xiàn)個(gè)人非法使用智能快件箱等情況，侵害群眾財(cái)產(chǎn)權(quán)益，影響社區(qū)管理秩序，遂制發(fā)檢察建議，督促其及時(shí)查處相關(guān)違法行為，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任、填補(bǔ)監(jiān)管漏洞。并以此為契機(jī)，推動(dòng)加強(qiáng)快遞運(yùn)營(yíng)管理和智能快件箱等新業(yè)態(tài)的監(jiān)管合力，取得“以一案治一片”的積極成效。

堅(jiān)持專業(yè)引領(lǐng)，創(chuàng)新方式

法治化是基層社區(qū)治理的根本途徑。檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督并不是對(duì)行政執(zhí)法“挑刺”，而是通過(guò)法律監(jiān)督來(lái)支持行政機(jī)關(guān)依法履職，從而提升社區(qū)治理法治化水平。虹口區(qū)檢察院牢牢把握行政檢察作為完善法治建設(shè)重要環(huán)節(jié)的關(guān)鍵定位，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)行政檢察法律意見(jiàn)書(shū)等創(chuàng)新性方式，以檢察智慧為行政執(zhí)法提供法律支撐，提升行政檢察服務(wù)社區(qū)治理能級(jí)。行政檢察法律意見(jiàn)書(shū)等創(chuàng)新工作方式得到市、區(qū)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)多次肯定。

一是創(chuàng)設(shè)法律意見(jiàn)書(shū)。社區(qū)治理事務(wù)雖“小”卻也繁雜，涉及治安、消防、環(huán)境衛(wèi)生等眾多治理面，范圍廣內(nèi)容多。特別是復(fù)合型違法問(wèn)題，容易職責(zé)不清、邊界不明，執(zhí)法難度較大。針對(duì)上述情況，虹口區(qū)檢察院創(chuàng)新行政檢察監(jiān)督方式，探索檢察法律意見(jiàn)書(shū)的形式，通過(guò)逐條梳理某一社會(huì)治理問(wèn)題涉及的具體違法違規(guī)情形、主體責(zé)任、行政監(jiān)管職權(quán)和執(zhí)法依據(jù)，針對(duì)性地提出檢察意見(jiàn)，為行政機(jī)關(guān)提供執(zhí)法依據(jù)和決策參考。比如，針對(duì)某地塊“美麗家園”工程建設(shè)中存在的住宅小區(qū)違章搭建、占用公共空間堆物、電動(dòng)車(chē)“進(jìn)樓入戶”“飛線充電”等突出問(wèn)題，虹口區(qū)檢察院制發(fā)《關(guān)于依法開(kāi)展住宅小區(qū)樓道違章治理檢察法律意見(jiàn)書(shū)》，明確責(zé)任主體及監(jiān)管依據(jù)，為安全有序、整潔舒適、環(huán)境宜居、幸福和諧的“美麗家園”建設(shè)貢獻(xiàn)檢察力量。

二是制作法律工具書(shū)。除了制發(fā)檢察法律意見(jiàn)書(shū)，虹口區(qū)檢察院針對(duì)社會(huì)治理問(wèn)題涉及的法律法規(guī)紛繁復(fù)雜，容易混淆誤用等情況，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行梳理匯總，并結(jié)合行政機(jī)關(guān)、街道、社區(qū)居民等實(shí)際需求量身打造不同版本，為依法治理提供法律指引。比如，配合住宅小區(qū)治理檢察法律意見(jiàn)書(shū)，編制了《住宅小區(qū)樓道違章治理相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件匯編》，為“美麗家園”建設(shè)的行政執(zhí)法監(jiān)管提供法律指引。

堅(jiān)持多贏共贏，強(qiáng)化協(xié)作

當(dāng)前，社區(qū)治理格局正在加快向“黨委牽頭、政府監(jiān)管、市場(chǎng)服務(wù)、社會(huì)參與、居民自治、法治保障”轉(zhuǎn)變，逐步構(gòu)建共建、共治、共享的基層治理體系。檢察機(jī)關(guān)作為“法治保障”的中堅(jiān)力量，應(yīng)堅(jiān)持多贏共贏的理念，站在共同推進(jìn)社區(qū)治理法治化建設(shè)的高度，加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作，切實(shí)履行共同治理的職責(zé)。

一是實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，搭建溝通平臺(tái)。社區(qū)治理需要著眼全局、通盤(pán)考慮，僅有一方或幾方的力量，遠(yuǎn)不能下好這盤(pán)“棋”。虹口區(qū)檢察院加強(qiáng)與屬地街道、基層行政執(zhí)法部門(mén)的溝通聯(lián)系，主動(dòng)搭建平臺(tái)，通過(guò)召開(kāi)專題推進(jìn)會(huì)議、建立信息共享機(jī)制、參與聯(lián)合約談等“組合拳”，凝聚司法、執(zhí)法合力，構(gòu)建司法執(zhí)法良性互動(dòng)格局。

二是加強(qiáng)主動(dòng)對(duì)接，解決瓶頸問(wèn)題?；鶎有姓?zhí)法處于社區(qū)治理前沿，需要兼顧和平衡諸多利益，能動(dòng)用的手段卻極為有限，存在不少行政執(zhí)法的難點(diǎn)和瓶頸。虹口區(qū)檢察院跨前一步，在把握好依法、謙抑原則的基礎(chǔ)上，依托行政檢察穿透式介入基層行政執(zhí)法領(lǐng)域，主動(dòng)走訪、了解行政執(zhí)法部門(mén)在社區(qū)治理工作中遇到的困難和阻力，加強(qiáng)研討、會(huì)商，尋求難點(diǎn)、瓶頸問(wèn)題的解決路徑，為行政機(jī)關(guān)依法履職提供法治保障。

三是實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議，用法治解決問(wèn)題。社區(qū)治理法治化就是要將矛盾解決更多地納入法治化軌道，通過(guò)法律手段和法律途徑解決問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，通過(guò)行政檢察的介入，強(qiáng)化釋法說(shuō)理，引導(dǎo)形成實(shí)質(zhì)性解決方案，促進(jìn)案結(jié)事了。同時(shí)，促使基層行政執(zhí)法部門(mén)將法治理念融入執(zhí)法全過(guò)程，提升社區(qū)治理的法治思維水平。

社區(qū)治理的法治化水平對(duì)建設(shè)法治社會(huì)有著重要作用。檢察機(jī)關(guān)要落實(shí)好《意見(jiàn)》要求，牢牢站在人民立場(chǎng)，堅(jiān)持為大局服務(wù)、為人民司法，充分履行行政檢察法律監(jiān)督職責(zé)，以其“微治理”為社區(qū)治理細(xì)胞工程“賦能”。

（作者單位：上海市虹口區(qū)人民檢察院）