推進基層治理現代化要正確把握五個重要關系

管志利

習近平總書記反復強調“必須抓好基層治理現代化這項基礎性工作”，黨的十九屆五中全會明確提出“基層治理水平不斷提高”的戰略目標。2021年7月，《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》發布。意見系統論述了基層治理現代化的要素結構和關鍵環節，是新時代基層治理現代化建設的根本遵循和行動指南。基層治理是國家治理的基石，基層治理現代化是國家治理現代化的有機組成部分和重要基礎工程，正確把握其中蘊含的五個重要關系對鞏固和發揚中國特色基層治理制度優勢具有重要意義。

一、在治理價值上，要正確把握民主和民生的關系

1.以民生促進和提升民主。習近平總書記指出：“創新組織群眾、發動群眾的機制，創新為民謀利、為民辦事、為民解憂的機制，讓群眾的聰明才智成為社會治理創新的不竭源泉。”社會治理為了人民，為了人民就是強調民生問題，解決民生問題就要充分發揚民主，讓人民作主，讓人民參與。基層治理現代化建設要激發群眾參與基層治理的積極性和創造性，必須堅持以人民為中心，以保障和改善民生為牽引，以增進人民福祉為出發點和落腳點。而民生的改善驅動和呼喚著民主，解決好民生問題必須充分發揚民主，真正聚焦群眾關心的民生實事和重要事項，定期開展民主協商，讓群眾的聰明才智成為基層治理創新的不竭源泉。

2.以民主保障和改善民生。民主是用來解決人民要解決的問題的，必須不斷健全居（村）民自治制度，運用協商民主機制助力民生改善。對于社區居（村）民公約，按以往邀請少數專家擬定再在社區公示的普遍操作辦法，老百姓普遍缺乏參與感，難以形成社區共同體意識。在城鄉社區治理過程中，只有充分尊重居（村）民利益，讓城鄉居（村）民根據自身問題、需求或自治項目，實現“意見自己提、問題自己議、規矩自己守”，把居（村）民公約由“從天而降”變為“心里要做”，才能實現落地生根和為民所用。把過去習慣的“為民作主”向“由民作主”轉變，推進實施并形成完整的協商民主制度程序，在基層治理中發展全過程人民民主，創建回應式、參與式、協商式、監督式等民主運作形態以助力民生改善，實現基層治理民主性與公共性的結合，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

二、在治理方式上，要正確把握“三治”之間的關系

1.以自治增活力。自治是指“民事民管，民事民議，民事民辦”，是要通過充分挖掘各種治理資源，廣泛運用各種治理技術和手段，創新自治運行機制，重新激活和賦能基層群眾自治制度，讓人民群眾成為推進基層治理現代化的最大受益者、最積極參與者和最終評判者。必須錨定“基層群眾自治充滿活力”的建設目標，不斷健全基層群眾自治制度，尊重群眾主體地位，力避行政化主導的基層治理模式，賦予基層自主探索的權利，以激發基層治理的內生動力。

2.以德治揚正氣。德治是指強化道德教化，引導群眾向上向善，注重道德規范作用并長期培育內化，讓群眾在參與道德實踐中提升道德素養。基層治理現代化必須充分發揮社會主義核心價值觀、道德評議和家教家風作用，將德治正氣內化為自覺的行為規范，深入挖掘社會中的道德力量參與基層治理，對法治形成有力補充。德治還必須和法治融合起來進行制度創新，德治與法治的結合可以對基層治理產生疊加效應，從而有效降低社會治理成本。

3.以法治強保障。法治是人類文明的重要成果，是現代社會治理的基本手段。要認真貫徹全面依法治國要求，堅持把群眾路線與法治方式結合起來，善于運用法治思維和法治方式謀劃思路，推進基層治理。通過加快完善基層公共法律服務體系建設，從智慧警務到司法便民，從調解模式創新到網格化治理法治化，全面提升基層“法治指數”，讓法治效力向基層廣泛延伸。

三、在治理途徑上，要正確把握“四化”之間的關系

提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，從“主體整合、機制運行、技術支撐、能力建設”的聯動治理視角明確共建共治共享的基層治理現代化方向。

1.“基層治理社會化”是要扭轉“過度行政化”的社會管理方式，通過引入社會力量，以社會組織和社會資源為基礎，推動社會事務多主體合作治理。既要發揮政府部門的主導作用，又要堅持社會化方向，有效整合基層各方面資源，動員社會各方力量參與基層治理。必須聚焦基層治理中新的社會需求、社會服務，完善黨建引領的社會參與制度，吸納社會力量參與應急救援以增強應變性和協調性，推進網格化治理和社會化服務。

2.“基層治理法治化”是要完善法律體系，規范公權、保障私權，運用法治思維和法治方式解決社會問題和社會矛盾，在法治程序下推進和擴大公眾參與，以法治化水平作為基層治理創新的衡量標準。基層治理法治化是一項系統工程，這個系統的核心要件包括法治的立場、思維、原則、方法、模式、文化、秩序以及法治民眾和法治組織等。當前必須重點加強以民生為重點的社會領域立法工作，切實推進基層法律實施和健全基層公共法律服務體系，在執法履職中強化法治意識、規則意識、程序意識和責任意識。

3.“基層治理智能化”是要用智能化建設推進基層治理創新，以有力的技術支撐增強基層治理活力和效率。基層治理智能化要求推動基層治理數字化轉型，善用智能化手段賦能基層組織，加快打造基層智慧治理平臺，加快建設社會治安防控體系和網上便民服務體系，促進高智能高科技在信息采集、分析研判、指揮協調、服務供給、公眾參與和治理評價等方面嵌入基層治理。尤其要加快數字政府建設，推進政府數據開放，促進部門信息共享，精準感知和對接基層訴求，推動網上數據一體化處理，提升基層治理的精準度、敏捷性、協同化、精細化水平。

4.“基層治理專業化”是要通過專業化分工，用專業的組織、機構、人才、技術解決專業問題，推動基層治理科學、規范和有序發展。要求著力推進社區服務標準化，加強城鄉社區服務人才隊伍建設，強化對基層治理的組織領導和工作成效評估，發揮社群機制在專業化治理中的主導作用，并與行政機制形成一種互補格局，真正構建起由組織領導、人才隊伍、模式方法、評估機制等組成的專業化基層治理體系。

四、在治理目標上，要正確把握秩序與活力的關系

基層治理現代化助力實現人民群眾對美好生活的向往，關鍵是要實現秩序與活力的動態平衡。基層治理必須注意松緊適度，充分調動一切積極因素，在具體工作中重視疏導化解和柔性維穩，使基層社會既充滿活力又安定有序。

1.充分發揮基層黨組織的領導核心作用，堅持黨對基層治理的全面領導。黨領導基層治理一般強調要從三個方面努力，即增強黨組織的政治領導力確保社會治理正確方向，提升黨組織的組織凝聚力確保社會治理秩序，提升黨組織的服務回應力確保社會治理內生動力和活力。因此，必須完善黨全面領導基層治理制度機制，把黨的領導貫穿于基層治理全過程、各方面，以黨建帶群建，寓服務于管理，以黨心聚民心，把黨員干部的先鋒模范作用轉化為基層治理動能。

2.充分發揮基層政府的主導作用，加強基層政權治理能力建設。應增強鄉鎮（街道）行政執行能力，依法賦予其綜合管理權、統籌協調權和應急處置權，強化其對涉及本區域重大決策、重大規劃、重大項目的參與權和建議權;增強為民服務能力，優化政務服務流程，圍繞全面推進鄉村振興、鞏固拓展脫貧攻堅成果等任務，做好基層服務和管理工作;增強應急管理能力，強化基層屬地責任和相應職權，健全基層應急管理組織體系等;增強平安建設能力，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，健全矛盾糾紛一站式、多元化解決機制和心理疏導服務機制。

3.充分發揮基層群眾自治和社會力量的積極作用。必須著力增強社區（村）組織動員能力，創新建立社區與社會組織、社會工作者、社區志愿者、社會慈善資源的聯動機制。尤其要加強建設城鄉社區人才隊伍，提高社區服務人才專業化、職業化水平，通過整合資源、搭建平臺，健全常態化管理和應急管理動態銜接的基層治理機制，推動構建人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體。

五、在治理過程上，要正確把握程序與目標的關系

基層治理現代化要以實現社會公正為目標，著力推進基層社會各項事務治理的制度化、規范化、程序化。基層治理中的很多事件如群體性上訪和行政訴訟案件等，其矛盾沖突都出在程序問題上。隨著法治社會建設的推進，基層群眾的法治水平和政策認知水平獲得迅速提升，比以往更加懂得程序的重要性。基層治理現代化必須高度重視“程序”的重要性，涉及基層治理的重要事項、重大問題必須嚴格按照決策程序，由基層黨組織研究討論后按程序決定。

實現基層治理目標必須遵循程序正當化制度，其公開透明性能有效防止暗箱操作、權力爭奪及責任推諉，也能避免臨時性分權治理現象以實現治理效率提升。在基層治理中應當公布基層社區權責清單和程序清單，讓清單制助力基層治理，包括電子政務的格式化也要在程序上嚴格把關。程序清單必須從細節做起，以制度化手段將政務公開全流程規范嵌入基層行政權力運行全過程，完善基層自治中的議事、協商、述職等不同程序和環節，同時注意程序設計中的風險防范，以細“治”入微的服務提升基層治理的精度和溫度。

本文系湖南省社會科學成果評審委員會課題“社會組織嵌入城市社區治理結構的路徑選擇與聯動機制研究”（XSP20YBC412）的階段性成果

作者系中共長沙市委黨校科技和生態文明教研部副教授

責任編輯：李 欣