城市更新需要處理好幾對關系

黃建洪

2022年4月，江蘇出臺《關于實施城市更新行動的指導意見》，明確了江蘇城市更新的建設目標和行動舉措。城市更新是通過對城市既有結構與功能進行優化升級，不斷提升城市品質和城市發展質量，從而滿足人民群眾對美好生活的向往。當前，城市建設已經進入由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并存的階段，城市更新需要著力處理好以下幾對關系，在創新融合中實現城市更新。

人本化戰略與務實性策略。新時代的城市更新，需要直面國家發展的新方位、城市發展的新階段和市民生活的新需求。以人為本的城市更新戰略，要超越以往土地開發的拆建模式，將城市更新建立在以人民為中心的發展理念上，實現由關注規模容量的城市增長逐步向側重內涵品質的城市高質量發展轉型。策略上的務實性，就是要解決城市更新目前存在的目標模糊性、內容空泛性、過程封閉性、參與低效性以及效果短期性，杜絕象征性治理和選擇性治理現象，妥善處理生產生活與生態的關系，構建多維的目標、系統的政策、協同的機制，切實以人民為中心來構筑城市更新的新樣態。

近期目標與遠期愿景。城市更新不可能一蹴而就，需要謹慎處理好城市更新的近期目標與遠期規劃之間的關系。近期而言，可以通過試點先行，探索城市更新的政策機制、標準體系、方式方法，逐步提升城市的安全指數、宜居指數、低碳指數和活力指數，促進城市有機生長。長期來看，則需要構筑較為完備的城市更新體制機制，打造協同治理框架，開創宜居、宜業、宜創、宜游的城市發展新典范。處理好遠近目標的關系，實際上就是把頂層設計的前瞻性、規劃發展的科學性、實現行動的協同性以及運營維護的持續性結合起來，實現有機更新、和諧發展。

結構更新與功能升級。城市更新絕非簡單的修修補補，而是通過對城市基礎設施結構的更新迭代，實現城市功能的升級。這種升級，既包括城市便捷交通、消費、休閑、文體等日常生產生活的功能提升，比如"十五分鐘"生活圈、"一老一小"全齡社區建設，以及加強生態空間的有機串聯與城市公共生活的有機融合等，也包括以城市安全為核心的城市韌性的系統強化。又比如，在既有建筑安全隱患排查、市政基礎設施補短板、老舊住區宜居改善、低效產業用地活力提升等方面下功夫。與此同時，應對重大突發公共衛生、安全生產、自然災害等風險，包含了大量傳統與非傳統安全因素，需要在更新中通過韌性建設來予以實現。只有將"補短板""強弱項"與"長優勢"結合起來，這樣的城市更新才能給城市居民帶來獲得感、幸福感和安全感的提升。

產城融合與能級提升。城市讓生活更美好的前提是實現充分就業。在城市更新過程中，規劃升級特色產業園區、街區或小鎮，需要充分考慮產城融合，既注重原有基礎的傳承和創新，更注重集約和集群的發展，做好"退二優二""退二進三"，促進新業態發展，為城市繁榮發展做好"打底"工作。要密切關注設施共享、空間聯動、功能融合與職住平衡，杜絕將城市更新簡單理解為房地產開發，切實以城市更新促創意、促創造、促創新。產城融合是創造物質財富、形成充足人口集聚的基礎，形成促進獨角獸企業、瞪羚企業、總部經濟、樞紐經濟發展的創新生態，構筑既有高原更有高峰的創新集群、創新品牌和創新競爭力，才是城市更新的最終價值。圍繞創新與創造所形成的城市想象力、城市發展力，是城市能級提升的核心動力。

持續性內涵與可依托抓手。城市是一個復雜的生命有機體，有其發展的承載力和規律性?？沙掷m的城市更新，在于構筑人與自然和諧共處的天人關系，以及人與社會、人與城市彼此接納的社會關系。為此，城市更新需要充分體現經濟內涵、空間內涵、文化內涵、社會內涵、生態內涵的整合，把多元復合性的目標融入階段性的實際建設行動。既要充分考慮原住民的生產生活發展，又要為不斷加入城市的新市民提供足夠的空間、機會與保障，讓人們"來得了、留得下、發展好"。既要有安全可靠的城市秩序，又要確保城市擁有足夠的活力。

載體更新與文化發展。城市更新要超越改善基礎設施、實施舊城改造的小格局，充分考慮城市文化的發展。聚焦城市文化思維、城市文化載體、城市文化產品、城市文化服務力等方面，注重塑造城市記憶、提升城市形象、凝聚城市氣質。推動形成包容性的、發展性的現代城市文化，既需要關注對歷史街區、老舊廠房、古舊村落等城市景觀和城市風貌的保護利用，更為重要是在活化保護中實現發展，傳續城市文脈、賡續優秀文化傳統，推動兼收并蓄的文化融合發展。就蘇州而言，要尊重城市肌理，完善古城保護的體制機制，依托"江南文脈"傳承與大運河文化帶建設，打造古今交融的省域城市新版圖。

共識議題與個性特色。城市更新需要統籌處理大量物質性老化、結構性脆弱、功能性衰退的問題，更需要積極對待城市拓展和擴容過程中發展同質性與個性化等議題。綜合推進振興經濟、改善居住、整治環境和民生改善等多重發展目標，實現城市再生、城市發展與城市繁榮，必須尊重規律、敬畏歷史、聽取民意，在廣泛研究討論的基礎上推進城市更新。與此同時，要規避千城一面、千城一樣，鼓勵城市的個性發展，即基于城市歷史傳統、所處區位、資源稟賦、既有基礎以及發展所需等形成的特色化發展，這對于構造城市地位、形成城市優勢、塑鑄城市品質具有積極意義。

智慧有為與協同治理。要充分利用大數據、互聯網、物聯網等信息化技術，將數字治理、數據治理迭代升級為智能治理、智慧治理，打造智慧城市、智慧社會。一方面，高度重視新技術的導入與新場景的打造，以新平臺促進新發展、重構新服務。適度超前布局基于數字化、智慧化的新型基礎設施建設，推進市政公用設施、公共服務設施、環境基礎設施智能化升級和物聯網應用，改造交通、水電氣熱等終端系統，建設智能停車設施、智能電桿等，為5G的綜合應用提供支撐，推動智慧城市與智能網聯汽車協同發展，加大智慧樓宇、智慧社區、智慧街區、智慧商圈建設。另一方面，結合城市運營中心或"城市大腦"的建設，實現線上線下、管理服務的深度整合，在城市更新中實現一網通辦、一網通管與一網通用的可靠承載與有效運轉。在城市更新過程中，應堅持"人民城市人民愛、人民城市人民建"的理念，進行更為開放的意見吸納和利益整合。積極探索符合城市實際的建設、土地、規劃、財政、審批等政策集成創新，同時引導金融資本、社會力量參與城市更新，構建城市更新治理的共同體和智慧化的協同治理體系、長效治理機制，統籌好安全與發展，以促進城市更新行動成為共建共治共享美好家園的生動實踐。

（作者系蘇州大學教授、博士生導師，應急管理研究院院長）

責任編輯：李佳婧