數字人民幣賦能財政監督:從合規性走向功能性

徐京平 宋 歌

（西北政法大學，西安 710061）

內容提要:本文將數字人民幣的功能及研發趨向融入政府治理視閾，解析數字人民幣賦能財政治理的邏輯基礎，以財政資金直達機制舉例說明數字人民幣賦能財政監督的技術路徑。研究發現：在財政監督轉型過程中，數字人民幣能以其雙層運營模式、中心化管理等特征，以及可溯源技術和以算法為支撐的電子貨幣的結合，對解決傳統財政治理中以合規為導向事后糾偏、財政信息不透明、腐敗行為難追蹤等痛點問題有著相對應的基礎支撐作用。結合數字人民幣在財政監督方面的應用前景，從建立現代財政制度，充分發揮財政職能，以財政治理推進國家治理體系和治理能力現代化的目標方向，本文提出了數字人民幣的下一步研發價值趨向，從而實現數字人民幣發行賦能財政監督的最大正向效應。

一、引言

財政是國家治理的基礎和重要支柱。現代財政的本質，是廣大納稅人出讓一部分個人的利益組成公共物品-國家財產，由政府作為受托人，通過調整分配關系、規范分配秩序對國家財產進行合理調節、分配和保障，以實現廣大納稅人的公共利益最大化（江龍，2001）。立足新發展階段，我國經濟由高速增長轉向高質量發展，建立現代財政制度是國家治理現代化的應有之義，財政監督是提升財政效率的重要保障，在我國社會主義市場經濟背景下，強化財政監督職能是市場經濟的必然要求，加強對公共財政的監督，不僅有助于優化財政資源配置，提升公共物品、公共服務與公民需求的匹配度，更有助于實現國家治理能力和治理體系現代化的目標。

財政行為與市場流通行為一樣，都要通過貨幣體現交易信息等細節。在科技與金融不斷融合的國際趨勢下，央行數字貨幣作為數字經濟發展的基石，被認為是未來全球經濟金融競爭的高地。全球各國央行都已開啟了研發工作，數字貨幣開始進入公眾視野。事實上自比特幣出現以來，我國本土化法定數字貨幣——數字人民幣（簡稱“DCEP”）的研發工作在2014年就已啟動。①所謂DCEP，DC是Digital Currency（數字貨幣）的縮寫，EP是Electronic Payment（電子支付）的縮寫。經過多年的深入研發探究，數字人民幣已完成籌備場景試點，進入內部測試階段。在深圳、蘇州、成都等城市開啟試點后，國有各大銀行及國內互聯網巨頭企業紛紛入局，內部測試中的應用場景進一步擴展，試點城市不斷擴圍。

可以預判的是，數字人民幣的發行將會對我國貨幣政策執行及流通監管現狀帶來巨變。而該巨變如何傳導至財政監督機制，對政府財政治理帶來何種影響，也值得我們深思。有鑒于此，本文將數字人民幣研發置于治理視閾下，從數字人民幣功能特性入手，探討其作為治理工具對于財政運行發揮監督職能的邏輯關系，構建其作用路徑。這不僅有助于數字人民幣在“技術向善”的價值導向下進行研發和推廣使用，更有助于轉變傳統財政監督的作用路徑，擴展重構財政監督過程，為國家治理體系和治理能力現代化做出貢獻。

二、文獻回顧:數字人民幣賦能財政監督的邏輯基礎

（一）功能視角下的數字人民幣緣起

1983年，David Chaum首次公開提出數字貨幣的構想，兼具匿名性和不可追蹤性的電子現金系統的構想引起公眾關注，并在2008年由中本聰通過嵌入區塊鏈技術的方式付諸實施（馮靜，2019）。去中心化私人貨幣一度引發金融混亂投資熱，為適應數字經濟的迅猛發展，維護國家發行貨幣主權，代表國家信用的法定數字貨幣成為國家綜合實力新的競技場。據全球66個主要國家對法定數字貨幣的調查統計顯示，截至2020年，正在（或即將）對法定數字貨幣進行研發的國家占比80%，其中約有一半國家正在對法定數字貨幣加以試驗或者概念驗證，10%的國家已經開始了法定數字貨幣的試點工作。②Boar C，Holden H，Wadsworth A.Impending arrival：a sequel to the survey on central bank digital currency，2020-02-12。盡管我國法定數字貨幣——數字人民幣的具體落地時間尚未公布，但事實上，數字人民幣的實踐及試點步伐一直走在世界前列（王延川，2020）。針對數字人民幣的各類屬性，結合官方說法，學術界也一直沒有停下探討的步伐。總結來看，數字人民幣擁有以下5種基本特征。

1.法償性。不同于加拿大銀行、新加坡金管局推出的限于中央銀行和金融機構之間使用的批發型CBDC（central bank digital currencies），我國數字人民幣的使用面向公眾，屬于一般目標型，也稱零售型，定位于M0，屬于流通中的基礎貨幣，經濟性質上與現行貨幣相同。由于不計利息，也不會對銀行存款產生競爭（中國人民銀行，2020）。在法律本質上，數字人民幣與目前盛行的私人數字或電子貨幣等具有本質區別，其屬于央行負債（楊東，2020），與現行貨幣具有同等法律效力，依賴于國家信用，任何機構和個人均不得拒絕（劉曉欣，2020）。

2.可溯源性。與強調去中心化的私人發行的數字貨幣不同，數字人民幣堅持中心化管理，“兩庫”的發行體系，與當前傳統貨幣“二元”管理模式相似，央行主要負責發行，商業銀行依然需要承擔向民眾兌換的義務（張姝哲、韓興國，2020）。借鑒比特幣中心化UTXO模式，數字人民幣“三中心”的創新管理模式下，數據分析中心、登記中心和認證中心的聯合能夠準確詳實記錄數字人民幣從創造、確權、流通、核算到消亡的全過程，形成完整的資金鏈條，為穿透式監管提供硬件基礎（吳桐、李家騏、陳夢愉，2020）。

3.有限匿名性。數字人民幣采用“賬戶松耦合”+數字錢包的方式運行，根據客戶身份識別強度對數字錢包進行分層管理，可以實現脫離支付賬戶的端對端價值轉移。根據實名強弱程度賦予各類錢包不同的每筆及每日交易限額和余額限額，小額支付無需與商業銀行賬戶綁定。③張莫.央行數研所穆長春首次詳解數字人民幣錢包[EB/OL].經濟參考網，http：//www.jjckb.cn.對商業銀行和交易相對方的匿名性在保護了消費者隱私的同時，對央行信息全透明，實現交易信息可控匿名化。

4.可編程性。從本質上說，數字人民幣是一種加密數字串，以代碼形式表示貨幣相應的金額、編號、發行者及所有者的簽名等信息。在合規前提下，通過加載不影響貨幣功能的智能合約，將合同轉化為合同語言實現可編程性。數字人民幣可編程性體現在貨幣的前置及后續監管中，更好地控制用戶信息的收集和使用，加強監管（方若寧，2021）。例如在涉稅信息的使用方面，數字人民幣能夠在技術層面實現對涉稅信息精準而又全面的收集，從技術上實現稅收公平（胡元聰、曲君宇，2021）。

5.普惠性。與傳統電子支付必須依靠網絡才能完成的交易條件不同，數字人民幣可以實現“雙離線”支付，在未聯網環境中依然可以完成交易，環境適應性更強（方顯倉，黃思宇，2020）。數字人民幣依托于雙離線功能，實現消費者方便的實時支付體驗，促進國家金融數字化創新發展，提升普惠金融服務能力（黃國平、丁一、李婉溶，2021）。

（二）演化視角下的新時代財政監督

長期以來，我國學術界對于政府財政職能的研究與認識是一個動態演化的過程。作為政府治理的重要物質支撐，不管是計劃經濟時期的“國家分配論”理論體系，還是“公共財政論”理論體系、“國家治理”理論體系，財政職能一直都是我國政府治理領域重點探討的話題。在計劃經濟背景下，以馬克思國家學說為依據，結合社會再生產過程，以探究財政與國家之間本質聯系為重點的“國家分配論”占據了我國財政理論學界的主流（谷成、王巍，2021）。在計劃經濟背景下提出的財政基礎理論，一定程度上契合了傳統意義的“家國同構”理念，形成了具有政治色彩的財政理論，突破以往的收支平衡體系，形成具有自身政治特色的財政基礎理論。在理論財政學視角下，“國家分配論”究其本質是國家政權或者政府主體分配以剩余產品形式存在的國民收入的一種分配關系（劉曉璐、郭慶旺，2017）。學者顧超濱作為代表我國本土財政學派所持的經典觀點是財政職能主要分為“分配、監督”二職能論（顧超濱，1996）。

與“國家分配論”提出時間相隔十年左右，現代西方財政學也迎來了一次理論創新。繼20世紀30年代凱恩斯提出市場失靈無法避免的“政府干預論”之后，Musgrave（1957）提出財政三職能的經典理論。該理論認為資源配置職能、收入分配職能和經濟穩定職能是市場化國家財政的三項職能。隨著國內經濟體制改革，1998年全國財政工作會議上提出建設公共財政基本框架，中國式公共財政論應運而生，在此體系下，Musgrave的“三職能說”開始占據財政學理論主流。回溯財政研究歷程，自新中國成立至我國財政改革目標在全國財政工作會議上明確，財政監督職能一直作為財政本身固有的職能被財政學界所提及（馬海濤，肖鵬，2020）。黨的十八屆三中全會《決定》提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”論斷后，財政職能已經超出經濟學范圍，綜合了政治學、管理學、經濟學的范疇，結合國家治理體系和治理能力現代化重大命題，現代財政制度框架下的財政職能被重新界定。

市場經濟背景下，在現代財政制度的框架中，基于利益主體的多元化、經濟決策的分散性、市場競爭的自發性和排他性的特點，資源配置、收入分配和調控經濟各項職能中都隱含著監督職能。財政監督作為基礎手段保證了其他職能的實現（於鼎丞，廖家勤，2003）。從現實意義來看，我國保持政令統一，維護國家和人民的根本利益，需要強化財政的監督管理職能。優化政府治理的基礎是強有力的監督保障，財政監督作為基石，與其他監督相互結合，為政府執行提供數據支撐，成為保障國家治理體系效用合理發揮中的關鍵一環（張樂，2021）。

綜上所述，關于數字人民幣和財政監督均已有大量文獻研究，雖側重點不同，但依然能從文獻研究中梳理出數字人民幣的功能性及我國財政監督的研究歷程。把握時代先機，實現金融與科技創新前瞻性布局，我國數字人民幣進入精密籌劃的發行倒計時。隨著試點范圍的不斷擴大及產業鏈的完善，數字人民幣的應用場景逐漸豐富，在實踐層面具有廣闊前景。但目前已有的研究大多聚焦于技術本身，即關注技術方法與應用領域的拓展，而缺乏理論與實踐方面的有機結合，特別是數字人民幣與政府財政相結合的研究較為匱乏，暫時缺乏科學而可行的應用方案。基于上述研究現狀，本文圍繞數字人民幣本身的技術特性及其發行帶來的影響和推動作用，重點研究以下問題：第一，從理論角度解析數字人民幣可溯源性、有限匿名性等功能與財政監督職能的契合性；第二，結合財政監督的問題，探討將數字人民幣應用于新時代財政的研發方向；第三，結合財政資金直達機制這一重點問題和機制創新，基于數字人民幣功能性特點在財政資金直達機制中的應用前景予以展望。

三、理論解析:數字人民幣賦能財政監督的理論框架

（一）權力生產說：優化權力配置

權力按照來源，分為主要分成配置性和創制性兩類，是權力生產說的主要觀點（李齊，2019）。根據此分類原則，合規性財政監督可視為根據規則進行的配置性權力分配行為，主要以法律規范和確定性制度規則進行配置，基于歷史的視角形成、以制度與結構具有內在一致性為前提，以合規為目標，運用傳統理性思維對于財政收支進行的事后糾偏性監督。整個監督過程是對現行權力的再分配，不會導致權力總量的增長，被監督單位及被監督人對于監督行為的反抗，例如隱瞞、造假等行為，還會導致對權力總量的侵蝕。創制性權力是指權力的來源是制度創新或技術創新，主體通過創新能夠發現新資源，實現新的產權形式或者提升現有資源使用效率，從而擁有新的權力或增量的權力，改變原有的資源和權力配置。

基于“中心化”的管理模式，數字人民幣的法償性、可溯源性等功能對于財政監督中的權力配置給出了全新答案。在數字人民幣的發行設計體系中，相比于傳統紙幣，數字人民幣并不是顛覆了貨幣本身而創造的一種“新人民幣”，而是將人民幣改造成為一種可記錄數據的價值流通工具，并形成了與之相對應的電子支付結算方式。作為經濟行為的具體表現形式，數字貨幣作為法定貨幣，其數字化的背后是攜帶的大量信息和可追溯的數據資源，由國庫集中撥付的財政資金在預算下撥的每一級別都會留下數據痕跡，集中化管理就是其數據庫密鑰的保證。對于組織內部而言，一方面，政府作為監管主體，通過數字人民幣的功能性特征掌握國庫撥付所有的財政預算及專項資金交易信息及數據，成為整個數據資源產業鏈的上游。在技術創新的條件下，提升原有資源使用效率，實現權力增量，精準把握權力價值。另一方面，從組織各部分的協作來說，對于財政收支活動收集到的所有數據都是組織內的公共產品，具有非排他性和可替代性。在政府治理的結構中，一個部門作為數據的使用主體并不會影響其他主體的使用，因此部門之間的信息共享增強，打破組織內部的“信息壁壘”。以信息為鏈條，提升跨部門間審批效率，提升組織分工與協作（肖炯恩，2019）。此外，在權力生產說中，權力總量會隨著資源獲取總量的上升而上升。對應數字人民幣的功能，在財政監督中，主體可以使用不同的數據，或同一數據可供多主體共同使用，增強數據獲取和分析能力，提升資源利用效率，資源獲取總量提升的同時，權力總量增長，組織管理效率得到整體提升。

（二）全景敞視主義理論：貨幣強監管效應

在現代貨幣理論中，貨幣除支付、結算、存儲的基礎功能以外，還具有監管的第四大功能。根據法律規定，對貨幣流通進行監管是合法正當的（董昀，2016）。《中華人民共和國反洗錢法》明確規定，我國境內設立的金融機構和特定非金融機構都具有反洗錢義務，依法應采取相關預防、監控措施。明確的法律條款為貨幣流通監管提供了合法性基礎，但是擁有貨幣流通監管的權力并不代表具備相應能力，正如不同類型數字貨幣間的特性差異會導致其監管難度相差懸殊。以比特幣為例，作為私人發行數字貨幣的代表，比特幣借助其去中心化管理模式和分布式賬簿技術可以直接實現“點對點”方式計算，甚至不需要借助第三方（Broadbent，B.，2016）。技術的隱秘性大大增加了對此類貨幣監管的難度，對其監管強度甚至低于現金。相較于實物現金，以數據形式存在的私人發行的數字貨幣沒有質量與體積的限制，能夠輕松實現大額支付，且匿名化參與，無法追溯流通途徑。也正因為如此，私人發行的數字貨幣成為洗錢、貪污的“重災區”。相比之下，堅持中心化管理的數字人民幣則恰恰相反，其不僅和其他傳統第三方支付一樣接受監管，而且在區塊鏈溯源功能的支持下，所有交易記錄一經產生就會加密如實記錄，在加密算法的保護下，單個甚至多個節點對于數據庫的修改無法同步，記錄根本不可能被篡改。數字人民幣的產生將會使我國貨幣流通領域的監管能力得到質的飛躍，從基礎應用層面踐行強監管效應。

我國財政透明度偏低的原因一部分是相關保密法律法規的界定過于寬泛，而更主要的原因在于，財政撥付的整個過程不透明，信息披露不完整、不詳細、不及時，存在諸多漏洞。從米歇爾福柯（Michel Foucault）提出的全景敞視理論視角來看，數字人民幣相當于類似全景敞視建筑的工具設計，將事后啟動的規律性規訓方案轉變為一種常態化的監視方案，讓財政的運作全過程透明，提高權力運作的效率。一方面改善權力運作的機制，讓權力運作變得更輕便、迅速、有效。另一方面能夠讓監督機制建立在不斷獲取、更新被監督者信息的基礎上。基礎貨幣的更新實質上是對整個社會的交易行為實行全景敞視，與封建社會中壓迫性的強制君權不同，借助更有力的監督機制實現對于民主權力的規訓和控制，依賴技術特性建立運作框架，使得權力運作機制變得更為輕便有效（鄒菡，2002）。

鑒于所有財政行為都需借助貨幣實現，在此情境上，通過貨幣流通情況不僅能直接提升財政透明度，還能在監督機制下間接實現對權力的規訓。貨幣流通的強監管效應結合財政資金運轉流程，形成以貨幣數據、貿易數據、信用數據的公有化為核心特征的新一代數字化公共基礎設施。數字人民幣在財政資金的使用場景中，每一筆交易記錄儲存在數據庫之中創造了實時全面的感知手段，突破了傳統財政進度中賬務檢查及采集紙質資料的瓶頸，數據收集自部門預算編制就開始實施，貫穿預算指標管理、支出管理、政府采購多個方面，進一步可以通過云計算、大數據等工具對預算執行做出更準確、及時的分析預測。在海量數據的支持下，中心數據庫能夠形成經濟數據的實時監測網絡。通過數字人民幣的流動軌跡實時監測，不僅能夠預警列示各業務部門超額下達指標或者超時未下達指標、單位將資金從零余額賬戶轉入基本戶或者其他預算單位賬戶等預警事項，而且通過可編程性能夠根據其預設的判斷條件預警列示財政部門、預算單位和銀行三方對賬的差異。對于職能發揮而言，數字人民幣從財政流轉中實時抓取數據滲透到各個環節，能夠有效地提高財政資金使用管理的安全性，實現財政監督由合規性事后監督轉向功能性事前、事中監督的轉變。

（三）公共選擇論：高成本阻斷腐敗動機

追根溯源，公共選擇論實質上是運用經濟學的理論和研究方法研究政治領域問題。將現代經濟學的三個基本方法：個人主義、“經濟人”假設、交易的觀點引入政治學，可以為腐敗行為解析提供新的研究思路。從腐敗行為的主體來看，結合個人主義方法論，政府官員作為廣大民眾權利的實際執行人，其所做的一切能代表國家意志的公共行為決策都源于個人決策（金道政，袁國良，1998）。在該理論視角下，觀察社會、經濟、政治現象都需從個人決策角度出發，而一切社會團體，無論是國家、集體還是小型組織，在本質上都是個人的結合。組織中所有的決策均源自個人決策，無論是組織行為還是個人行為，形成最終決策的基本單位是個人決策。與管理學領域中以政府整體思維出發的“公共悖論”不同，個人主義認為，個人利益是政府官員在做出決策或者執行決策時的根本出發點。那么在較長的公共權力委托鏈條下，過高的監督成本會使得機會主義行為概率增大，導致政府無力抵抗來自政治利益集團的侵蝕，從而出現了腐敗現象。從腐敗現象的動機來看，公共選擇理論把“經濟人”由經濟領域推廣到政府領域，認為經濟人不僅適用于經濟活動領域，也完全適用于政治活動領域。

對于廣大納稅人出讓的部分利益組成的國家利益，由官員代表政府作為受托人進行分配調節，實現效用最大化，即為現代財政的本質。但在具體財政運行過程中，分配不均、貪腐浪費的問題時有發生。從公共選擇理論的視角來看，腐敗行為產生的根本原因，是官員作為政治領域中的理性經濟人在基于個人利益進行的成本收益計算中，腐敗行為收益高于成本。其中，收益是指從腐敗行為中的所得，成本則是被查出并暴露后將會遭受到的各種損失。作為理性經濟人，在對比衡量腐敗行為所產生的預期收益與需要支付的成本之后，若收益高于成本，那官員就會做出利于個人利益的決策，即選擇腐敗，而當預期收益小于成本時，則會使他們拒絕腐敗。現階段權力尋租行為越來越隱蔽。在此現實情境下，僅以合規與否作為判斷標準的合規性財政監督，遵循的既有制度未能跟隨制度環境進行變遷，就會導致財政監督效能降低。

相比之下，進入數字人民幣時代，政府官員依然會以成本收益的比較作出腐敗行為的決策。但在同等決策環境下，數字人民幣的發行會增加其成本。從政府反腐的角度來看，數字人民幣背后的個人賬戶數據提高了審計效率，增大腐敗行為被暴露的風險，能夠使懲罰措施精準到位。當職位收益的增量遠遠大于腐敗收益的增量時，會讓政府官員在是否腐敗之間作出慎重選擇，而高昂的成本會使他們選擇放棄“權力尋租”行為。

（四）財政幻覺理論：降低信息不對稱

在中央與基層之間，地方政府起到了承上啟下的作用。一方面，地方政府直接面向社會、市場和人民群眾，能夠及時掌握經濟社會的變化和人民的需求，另一方面，地方政府受經濟增速下滑和產業調控的影響，財政收入增長受到限制，出現償債困難，極易誘發系統性債務風險。在這種情況下，基于委托—代理理論，面對財政資源有限這一約束前提，地方政府作為社會公眾的代理人，必須通過優化公共支出結構提高公共產品供給效率，才能提升社會公眾的滿意度。提升財政透明度，是保障地方政府優化公共支出結構的核心舉措，提高群眾的獲得感和滿足感（劉俸奇，儲德銀，姜春娜，2021）。數字人民幣時代，從財政預算到投資項目的資金等財政收支全鏈條的每一個環節，都能在分布式、平臺化技術支持下得到實時定位和反饋。①中國人民銀行：中國數字人民幣的研發進展白皮書，來自“中國人民銀行網站”（http：//www.pbc.gov.cn）。相對傳統政府治理中財政資金在“權力黑箱”中的層級決策處理，數字人民幣有助于提升財政全流程的透明度。

從產生原因來看，財政幻覺源于認知偏差。群眾做出行為選擇的依據是對行為結果的預期收益和預期成本的估算，而這些估算基于不了解公共服務供給的真實成本且可能存在低估的不正確傾向，加之主體自身的知識和認知能力局限，估測的結果與真實的成本和收益之間會產生一定的差距，產生所謂的認知偏差。基于財政幻覺理論，數字人民幣提高財政透明度能夠有效抑制財政幻覺的產生。數字人民幣依托技術優勢對財政透明度的提升緩解了政府與社會公眾之間的信息不對稱，能夠通過激勵和約束雙向機制促使公共支出結構不斷優化，減少有限資源的錯配。一方面，在激勵機制作用下，地方政府官員為獲得政治晉升或連任，充分利用信息優勢了解群眾公共需求積極做出響應，進而促使公共支出結構優化，這不僅可以減輕地方政府財政壓力，還可以避免公共物品閑置，實現資源在公共部門和私人部門之間的有效配置，進而促進公共支出結構優化。另一方面，在約束機制下，地方政府為中央政府負責，數字人民幣下財政全流程透明，能夠減少央地政府間的信息不對稱。

四、價值趨向:數字人民幣重塑治理生態

“賦能”最初來自西方的管理學中的“enpower”，行為組織學中與授權相聯系。基于我國治理語境，特定的制度和政治權力結構很大程度影響了創新技術融入治理環境的方式和路徑。從功能角度來看，“賦能”意味著提升政府原有治理職能的運作形式，并不改變政府職能的內容。以運用數字人民幣提升財政服務效率、暢通信息與數據鏈條為手段，以整合數據資源提升政府監管決策能力為核心的治理路徑，體現了“數字人民幣+治理”的發展趨向。有別于傳統第三方支付和國際盛行的非官方數字貨幣，數字人民幣目前處于試點范圍，社會對此認知還有待進一步的提升。盡管數字人民幣具有賦能財政監督的理論邏輯，在政府收支管理及防范經濟社會風險等方面有著重要的應用，但在未來政府治理路徑中要真正釋放數字人民幣紅利，還有待不斷的探索和深入。本文認為重點應緊扣以下四條主線，綜合推進創新落地。

（一）堅持以人為核心價值的研發導向

金融創新如何與人民群眾利益相結合，提升微觀福祉，服務于社會主義現代化建設大局是政府治理的重要著力點。要重視每一位用戶的數據，以技術手段解決每類客戶主體的痛點、難點問題。借助于貨幣流通信息，對每個用戶的交易征信大數據進行托管與確權，使得相關數據成為各主體的資產，建立每個用戶主體的交易數據庫，未來不僅能為助力普惠金融提供多種方案，更能從政府層面促進分配的公平與效率，提升人民群眾的獲得感和滿足感。

如姚前（2019）所指出的，作為法定基礎貨幣，數字人民幣如何實現整體經濟效益和社會福利的最大化是其研究的核心命題。與此同時，在國家治理體系與治理能力現代化的進程中，降低信息不對稱，提升財政透明度是本質要求。對于數字人民幣的研發及運用來講，堅持以人為本的核心理念，更有助于其嵌入財政監督領域。從公共風險角度出發，依靠數字人民幣的功能保障財政監督，在不確定性中提高財政活動的確定性，側重事前預防，防范化解公共風險，使社會公眾能夠真正決定、約束、規范和監督政府的財政活動，確保其符合公眾的根本利益。

（二）建立相適應的制度框架創新

財政監督的模式轉變會推動相對應的制度變革，規范化的制度框架構建是財政監督利用數字人民幣功能性轉變監督模式的重要條件。在傳統合規性財政監督的思維中，針對政府主體的權力形式范圍，“法無授權不可為”是主要指導思想，主要限定了政府權力的行使范圍。以正面清單思維及其制度為依據，檢查被監督主體的財政收支行為，并將“法無授權”的行為都視為“亂作為”進行事后糾偏。雖然這一指導思想一定程度上強化了公權力行使的規范性，但其局限性也十分明顯。

在數字人民幣賦能的過程中，需要轉變指導思想使其能夠適應風險社會要求。事實上，利用數字人民幣的功能性收集財政監督主體的財政具體活動信息，面對數據治理各類風險，應側重于“法無禁止即可為”的負面清單模式。區分被監督主體性質，構建與行政機關、事業單位、企業等各類被監督主體性質相匹配的制度框架。

（三）實現預算系統全面對接

建立成熟的生態系統，是數字人民幣下一步研發的重點工作。對于數字人民幣和財政監督相結合來說，最基礎的工作就是基礎設施的建設。伴隨數字人民幣試點范圍的不斷擴大，如何與現行各類電子政務系統相兼容的問題也應重點考慮。在現行試點城市中考慮在財政管理系統、稅收管理系統及預算單位財務管理系統等與資金密切相關的領域引入央行數字貨幣，這不是簡單的系統對接或者拓展問題，而是要從底層技術邏輯上進行考慮。

盡管目前的電子政務系統已經具備過程追溯及身份認證等部分技術，但數字人民幣在資金層面的全流程管理，突破了原有的以業務邏輯為重點的溯源機制。對于財政監督而言，可以通過政府采購的方式，引導數字人民幣產業鏈中軟件和信息服務、電子設備制造的相關企業拿出與政府預算單位、銀行相關設備終端進行升級和改造的初步方案，并擇優選取。同時，進行業務個性化定制，重點探索如何針對不同的業務需求將數字人民幣可溯源技術、不可否認技術等創新與財政監督活動有機結合起來。

（四）加快財政監控平臺建設

針對財政監督而言，數字人民幣將加速合規性財政監督的流程及機制改革，重構與資金收付相關的業務邏輯，而基于數字人民幣功能性的政府治理創新有助于為提升政府治理效率提供深層次的系統支撐，構建政府管理制度改革與數字人民幣研發雙向創新機制，兩者相互促進，最終將不斷釋放央行數字貨幣的紅利。

未來可以預見，數字人民幣的發行，將引發財政監督流程及機制的創新再造。財政預算編制、預算執行、預算績效分析等與貨幣相關的業務流程都將面臨全新的深層次改革。為保證數字人民幣的順利運行，應在正式發行前，構建基于數字人民幣相關的財政監控平臺及規范程序。針對目前已經投入使用的相關平臺進行全新的流程梳理，底層數據梳理、分級管理職責和權限都應結合不同種類財政資金進行重點基礎數據信息平臺共建。

（五）提升跨境業務監管能力

現階段，數字人民幣的發行設計方案主要應用場景為國內零售支付，但不可否認的是，其在推動人民幣國際化進程、重構國際支付體系方面具有極大的潛力（張樂、王淑敏，2021）。海南跨境進口電商平臺已經進行的相關業務流程試點工作，實現了創新性突破。①張鑫超.海南跨境進口電商平臺實現數字人民幣支付，來源：“新華網”（www.xinhuanet.com）。對于財政監督而言，人民幣國際化進程的加快，代表著業務監管范圍的跨境擴圍延伸。提前構思跨境監管與推動人民幣國際化進程的藍圖，有助于提升數字人民幣的國際競爭力。

跨境監管合作是服務“一帶一路”倡議實施的重要保障，也是習近平總書記倡導的共商共建共享的全球治理觀的重要實踐，已成為我國財經外交的重要組成部分。一方面，提前布局基于數字人民幣國際化的財政監督合作，構建國際化金融監管準則，對于財政監督而言，有利于維護國際國內金融市場穩定，推動支付結算體系改革。另一方面，對于國內政府財政而言，能夠利用技術特征探索創新對跨國犯罪行為的追蹤監管，從源頭上切斷屢禁不止的毒品、槍支彈藥以及跨國洗錢等重大惡性犯罪帶來的危害，降低執法成本，形成遏制相關違法犯罪活動的經驗能力，提升國家安全水平。

五、技術路徑:數字人民幣背景下的財政資金直達機制

按照數字經濟發展的三階段理論，在數字支付帶動用戶個人支付端的發展、數字法幣構建對公對私的場景之后，數字財政將成為第三個增長極（周子衡，2018）。因此，數字人民幣的應用場景將不再局限于零售支付，在與電子政務的結合趨勢下，數字人民幣在財政收支的應用場景也將不斷豐富，以其特有的功能性嵌入財政體系，賦能財政監督，提升財政資金利用效率。本文以財政資金直達機制的特殊轉移支付監督作為技術場景，對數字人民幣在數字財政中的應用予以展望。

（一）財政資金直達機制

財政轉移支付不僅能夠平衡縱向政府間財政關系，而且能實現公平分配。構建財政監督體系不僅能保證專項資金的合理利用，對于責任政府的構建也意義重大（陳桂生，2011）。2020年，面對新冠疫情給經濟社會發展以及基層財政帶來的沖擊，中央財政新增1萬億元財政赤字規模、發行1萬億元抗疫特別國債，建立特殊轉移支付機制。按照“中央切塊、省級細化、備案同意、快速直達”的原則，以“一竿子插到底”的方式，將中央撥付的資金直接下達到市縣基層，實現惠企利民。②國新辦吹風會介紹新增財政資金直達市縣進展——讓直達資金“一竿子插到底”，經濟日報.2020年8月27日.相比于傳統財政轉移支付，財政資金直達機制減少了省級政府的重新分配，建立了“中央財政—企業、個人”的簡單程序，提高了財政資金的利用效率。從實施效果來看，創新的財政治理模式既符合在信息技術背景下技術監管的要求，又實現了積極財政政策提質增效的目的。

建立貫穿中央—縣級的財政監控系統是財政資金直達機制的核心，通過技術手段實現的制度創新模式，更好地提升了公共管理和公共服務的能力。主要分為兩個方面，一方面對于財政撥付資金實行單獨標識，從財政專戶撥出到末端接收實現全流程監控，確切掌握資金流向；另一方面，監控系統中設立的預警機制，預先設定好的條件讓財政撥付資金使用不符合規定及要求的情況一旦發生就會觸發相對應的報警及提醒（寇明風，2021）。財政資金直達機制有針對性地解決了傳統轉移支付中財政“長時下撥”“層層截留”的痛點問題。

（二）數字人民幣的常態化解決方案

疫情當前，直達機制作為一種財政撥付資金的分配機制，緩解了基層政府資金的燃眉之急，作為應急措施和階段性辦法，在實踐中得到了良好效果，財政資金下達速度明顯提升，為穩定經濟盤提供了強大支撐。2021年政府工作報告明確提出，建立常態化財政資金直達機制并擴大范圍。從公共財政管理角度來看，將原有的“粗放化”財政支付制度向“精細化、科學化”轉變，是現代國家治理體系中財政支付制度的應有之義（韓致寧，2021）。從本質上來說，在常規轉移支付的基礎上建立常態化財政資金直達機制，是財政劃撥資金的穿透性和監督管理的信息化。總結精準扶貧工作經驗落實在實踐層面，如何實現精準是常態化財政資金直達機制的核心問題，依據數字人民幣的技術特性為常態化機制的構建提供創新技術方案，通過金融創新實現精準聚焦（李蕊，2020）。

利用數字人民幣智能合約特性，提升財政撥付資金的合并整合、回收上解及調整再分配的效率。根據2016年《中央對地方專項轉移支付管理辦法》規定，在不改變資金類別科目用途的基礎上，對于部分使用方向類同、政策目標相同的專項轉移支付項目應予以整合。在以往的財政實踐中，財政專戶設立分散、資金科目繁多影響了其效率。基于數字人民幣的可編程性，利用其底層代碼上加載的智能合約功能，可將分散在各個商業銀行中的不同財政專戶資金加載歸類，將相同科目的專項資金都歸類至同個財政專戶下，形成單獨“資金包”。類似于商業銀行的子賬戶功能，使來源于各個商業銀行的多個“資金包”并存在同一財政專戶下而互不影響（見圖1）。

圖1 數字人民幣提升財政資金直達機制賬戶合并效率

利用數字人民幣的可追蹤性和中心化管理模式，可以對政府公務支出進行追蹤，保障財政資金的專款專用，增強財政政策執行的有效性。在數字人民幣算法背景支持下，如圖2所示，財政部門將專項資金預算分配方案下發至各級財政部門及預算部門，國庫單一賬戶在接到指令后制作相對應標識的財政資金到財政部門在代理銀行開設的專門賬戶，財政專戶將帶有標識的專項資金下撥流轉，直至最終支付給企業或者個人賬戶，全流程實現可追溯，確保接收方賬戶最終接受帶有標識的資金后，財政部門將停止后續追蹤。

圖2 數字人民幣提升財政撥付資金追蹤效率

六、結論

財政監督從合規性轉向功能性，本質上是利用數字人民幣的技術特性，使其從面向過去、基于歷史形成的制度規定的監督轉向面對未來，基于公共風險的監督。面對社會風險的不確定性，利用數字人民幣的技術特性提高政府財政的確定性，將原先的事后糾偏型監督轉變為事前、事中、事后的全流程、多方位監督行為。面對社會風險叢生的現實情境，秉持財政運行的出發點和最終歸宿為實現公共需要最大化的根本思想，本文提出數字人民幣的技術特性對于現行財政監督體制不足的回應。事實上，在現有趨勢來看，數字人民幣尚且在試行過程中，作為基礎貨幣，施行方案及相關法律層面的具體事項尚未明確，還有待于未來進一步探討。

對于政府財政而言，加強政府財政監督，將監督環節嵌入財政運行制度的具體過程，是提高財政運行績效、完善財政法制建設的重要任務。在未來研究過程中，應更多地從實踐議題出發，整合數字人民幣最新研究。只有將數字人民幣真正應用在財政監督中，所有的功能性技術探討真正落實到每一項財政決策、每一次收支中，才能切實保障公共財政在“取之于民”的基礎上最終實現“用之于民，造福于民”。