地方公共支出如何回應(yīng)公共需求
——以1999年-2006年A市人大議案為分析樣本

張 平 呂夢雪

（武漢大學(xué)，湖北 430072）

內(nèi)容提要:地方政府公共支出應(yīng)當(dāng)回應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用竦墓残枨螅绾斡行Ф攘抗残枨笥质菍?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵前提。文章以某省會城市A市市級人大代表提議案作為衡量公共需求的工具，實(shí)證考察了公共支出對本地居民公共需求的回應(yīng)機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，“用手投票”的人大代表代議機(jī)制下，公共需求對公共支出的影響仍然有拓展空間，A市地方政府存在選擇性回應(yīng)公共需求的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為從支出類型角度而言，代表議案對社會福利性支出的影響比較顯著，而希望通過代表議案抑制行政成本膨脹則不具有可行性；從支出地域角度而言，中心城區(qū)和省市兩級政府所在區(qū)的代表議案得到了更多支出回應(yīng)，財(cái)政收入較低地區(qū)的公共需求同樣得到了更多滿足。

黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》中明確提出“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系”。2018年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，提出要逐步建立起權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)合理、保障有力的基本公共服務(wù)制度體系和保障機(jī)制。提高公共支出對公共需求的響應(yīng)程度是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的重要途徑，也是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的必然要求。本研究過程分為對以下兩個問題的回答：在現(xiàn)有的公共財(cái)政和人大代表代議制度安排下，地方政府的公共支出是否會對以人大議案衡量的公共需求做出回應(yīng)；這種回應(yīng)是否會因公共需求類型或下轄各區(qū)之間自身?xiàng)l件的差異而存在不同。具體按如下結(jié)構(gòu)展開：第一部分回顧已有相關(guān)研究；第二部分介紹研究方法設(shè)計(jì)與數(shù)據(jù)來源；第三部分針對地方公共支出對公共需求的回應(yīng)展開實(shí)證分析；最后部分對全文進(jìn)行總結(jié)。

一、文獻(xiàn)回顧

地區(qū)公共支出對公共需求的回應(yīng)性問題是學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。而人民代表大會是中國特色社會主義體制的基礎(chǔ)性制度安排，其作為一種公共需求表達(dá)方式對公共支出影響的研究具有重大的實(shí)踐與理論意義。

現(xiàn)有研究證實(shí)了公共參與程度對公共支出結(jié)構(gòu)變動具有影響，但一方面公共需求表達(dá)方式多樣，另一方面公共支出同時受多種因素影響，也與地區(qū)居民的公共參與意識相關(guān)，因此不同的公共參與方式和參與程度對公共支出的影響可能存在差異。在使用人大相關(guān)數(shù)據(jù)衡量公共參與水平的文獻(xiàn)中，趙永亮，趙德余（2012）利用1998年-2008年期間的公共支出樣本值測算了中國地方公共支出偏差指數(shù)，并將選區(qū)人大代表人數(shù)及比例變動作為民主參與的工具變量，發(fā)現(xiàn)更高的民主參與程度縮小了公共品供給與民眾需求偏好之間的差距[1]；謝舜，王天維（2018）的研究使用了各地每年辦理的人大代表議案數(shù)和意見建議數(shù)之和除以常住人口數(shù)衡量公眾“用手投票”變量，揭示了公共需求偏好表達(dá)方式與公共支出偏好的關(guān)系，即主要通過“用手投票”的人大代議機(jī)制和“用腳投票”的人口遷移機(jī)制表達(dá)的公共需求會降低維持性支出和民生性支出比重，增加生產(chǎn)性支出比重[2]；包國憲，關(guān)斌（2019）使用地方人大民生福利類和經(jīng)濟(jì)發(fā)展類議案占比反映公民的集體偏好，并衡量公民偏好對地方政府公共支出的影響，發(fā)現(xiàn)傾向于“公民本位”和“政府本位”的兩種價值取向在公共支出與公民集體偏好之間起調(diào)節(jié)作用，地方人大為地方公民集體偏好和地方政治力量搭建了碰撞、協(xié)調(diào)、交融的平臺[3]。

通過對已有文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于公共支出影響因素的研究多集中于分析財(cái)政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展或區(qū)域競爭的作用，即使是在探討公眾參與對公共支出影響程度的文獻(xiàn)中，也較少采用人大相關(guān)數(shù)據(jù)衡量地區(qū)公共需求。例如，一些學(xué)者采用人口結(jié)構(gòu)指標(biāo)（如使用老齡化指標(biāo)衡量醫(yī)療、社會保障需求、使用學(xué)齡人口指標(biāo)衡量教育需求）來衡量公共需求，并多采用省際面板數(shù)據(jù)觀測地方政府公共支出的影響因素。在一些采用人大相關(guān)數(shù)據(jù)衡量公共需求的文獻(xiàn)中，常使用代表人數(shù)、辦理議案數(shù)等指標(biāo)，或是將人大機(jī)構(gòu)作為一個整體因素衡量公眾參與程度對地方財(cái)政決策的影響。然而在人大內(nèi)部，常委會、各個專門委員會等機(jī)構(gòu)和人大代表各自發(fā)揮的作用卻沒有得到更為詳盡、準(zhǔn)確的評估。現(xiàn)有研究也大多集中于省、市層級，受限于數(shù)據(jù)的精確性和可獲得性，較少有文獻(xiàn)對城市內(nèi)部的公共支出與公共需求關(guān)系進(jìn)行更為微觀的分析。研究視角設(shè)定在縣（區(qū)）之間、聚焦縣（區(qū)）差異的文獻(xiàn)則更為稀缺。而本文聚焦于城市內(nèi)部層面，所使用人大代表意見建議數(shù)據(jù)更加微觀詳盡，拓展了我們對如何使公共支出更好滿足人民群眾需求這一問題的認(rèn)識，對現(xiàn)有文獻(xiàn)也形成了有益的補(bǔ)充。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）理論假說

為了觀察地方政府公共支出對以人大代表議案衡量的公共需求的回應(yīng)性，本文使用了以城市為基礎(chǔ)的代表議案數(shù)量和分類的公共支出數(shù)據(jù)，以檢驗(yàn)代表議案內(nèi)容與公共支出資金分配的匹配性。作者認(rèn)為，使用城市內(nèi)部層面數(shù)據(jù)的主要優(yōu)點(diǎn)在于：一是有利于觀測地方政府如何利用信息優(yōu)勢，更好地回應(yīng)公眾通過多種途徑表達(dá)的公共需求，二是便于探討上級政府更便利的觀測下轄區(qū)域政績能否促使地方政府增強(qiáng)對當(dāng)?shù)毓残枨蟮幕貞?yīng)性。

趙永亮、楊子暉（2012）指出，在人大和政協(xié)的民主參與機(jī)制下，地方政府會更多地提供與民生緊密相關(guān)的公共物品和服務(wù)[4]。因此，地方政府通過人大代表議案了解公共需求，既符合人民代表大會制度設(shè)計(jì)要求，又滿足政府了解社情民意的需求，因而人大議案或意見建議會日益為地方政府所重視，并且非常有可能直接反映在政府公共財(cái)政支出之中。

因此，我們提出如下待檢驗(yàn)的假說：

假說1：公民通過人大代表議案表達(dá)的公共需求偏好會影響公共支出結(jié)構(gòu)，對于公民越關(guān)切的領(lǐng)域，政府越予以重視，在分配公共支出資金時會對相應(yīng)支出科目給予適當(dāng)?shù)馁Y金傾斜。

假說2：公民更加關(guān)注與自身利益緊密相關(guān)的社會福利問題，地方政府也更愿意對此直接作出回應(yīng)以提高民眾滿意度，因此代表議案對社會福利性支出的影響更加顯著。

假說3：出于政績考核和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要等因素考慮，地方政府更加傾向于滿足上級政府所在區(qū)和財(cái)政收入相對較低的區(qū)域的公共訴求。

（二）研究對象、變量選取

研究對象上，基于數(shù)據(jù)可得性，選取了某省會城市A市市級人大十屆二次至十一屆四次會議期間（1999年-2006年）代表議案與同時間段對應(yīng)的分類公共支出數(shù)據(jù)展開研究，涉及的時間長度為8年。根據(jù)該市在全國城市中的相對定位和發(fā)展現(xiàn)狀，研究A市過往年度公共支出對公共需求的回應(yīng)情況具有典型樣本意義，有利于我們見微知著、鑒往知來的理解如何優(yōu)化公共支出，有效滿足人民需求。

1.公共支出變量

本文使用的公共支出變量主要為A市市級人大十屆二次至十一屆四次會議期間，本級及下轄共13個行政區(qū)的財(cái)政支出可得數(shù)據(jù)，由于財(cái)政支出科目在A市人大十一屆一次前后發(fā)生了一定變更，為統(tǒng)一研究數(shù)據(jù)口徑，根據(jù)支出科目具體用途將其分為如下三個大類：

表1 A市財(cái)政支出科目分類表

2.公共需求變量

基于地方人大代表議案較為充分地反映了當(dāng)?shù)鼐用窆残枨蟮募僭O(shè)前提，與上節(jié)對應(yīng)，我們將A市市級人大十屆二次至十一屆四次會議期間代表議案根據(jù)議案事由分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)性議案、社會福利性議案和社會維持性議案，并根據(jù)議案涉及行政區(qū)進(jìn)行分類。

（三）模型設(shè)定

本文首先，進(jìn)行不區(qū)分行政區(qū)和支出分類的全樣本基礎(chǔ)回歸；其次，為了消除市本級數(shù)據(jù)因數(shù)據(jù)量級可能帶來的影響，進(jìn)行區(qū)分包含市本級數(shù)據(jù)和僅包含區(qū)級數(shù)據(jù)的回歸；最后，為了觀測行政區(qū)的區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r對公共支出回應(yīng)性的進(jìn)一步影響，將行政區(qū)按照區(qū)位分為中心城區(qū)和遠(yuǎn)城區(qū)，按照是否為省市兩級政府所在地劃分為政府區(qū)和非政府區(qū)，按照財(cái)政收入狀況分組分別進(jìn)行回歸。

本文建立的代表提議案數(shù)量對財(cái)政支出影響的面板數(shù)據(jù)模型為：

其中，LN表示對數(shù)據(jù)進(jìn)行取自然對數(shù)處理，以消除變量數(shù)據(jù)量綱不同可能帶來的影響。i表示行政區(qū)，j表示支出類別，t表示年份；Y為財(cái)政支出，X為人大代表議案數(shù)量，Z1為城鎮(zhèn)化水平，Z2為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，Z3為人口密度，Z4為萬人人均學(xué)校數(shù)，Z5為萬人人均居委會數(shù)，Z6為千人人均床位數(shù)，Z7為財(cái)政分權(quán)，Z8為區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭；ε為殘差項(xiàng)。α為常數(shù)項(xiàng)，β表示議案數(shù)量對財(cái)政支出的影響系數(shù)，λ1至λ8分別為各控制變量對財(cái)政支出的影響系數(shù)。

（四）數(shù)據(jù)來源與描述性統(tǒng)計(jì)

1.解釋變量。作者共統(tǒng)計(jì)了A市市級人大十屆二次至十一屆四次會議期間（1999年-2006年）代表建議和議案數(shù)據(jù)4115條，數(shù)據(jù)內(nèi)容包括建議和議案事由、具體內(nèi)容、承辦單位、代表姓名以及該事由所涉及的行政區(qū)。議案數(shù)據(jù)來源于A市人大常委會代表委員會編纂的各年度《議案和代表建議匯編》，以及A市人大網(wǎng)站資料庫-人大議案、代表建議板塊。為了便于開展分行政區(qū)響應(yīng)度的分析，除將市級財(cái)政資金統(tǒng)籌安排的議案分類為市本級議案外，還根據(jù)事由對涉及行政區(qū)進(jìn)行分類；為觀測支出類型響應(yīng)度差異，根據(jù)議案數(shù)據(jù)中常見關(guān)鍵詞進(jìn)行分類（見表2）。剔除無法對應(yīng)任何一個支出科目的議案后，有效議案數(shù)約占50%。

表2 議案數(shù)據(jù)分類依據(jù)關(guān)鍵詞表

2.被解釋變量。限于數(shù)據(jù)可得性，本文沒有將國有部門和私人部門的不良債務(wù)等政府的“或有負(fù)債”及政府承擔(dān)的道義責(zé)任納入指標(biāo)，同時，私人部門支出中受到公共部門決策影響的部分也難以統(tǒng)計(jì)和區(qū)分，因此本文主要采用財(cái)政支出數(shù)據(jù)測算公共支出規(guī)模，使用A市及各區(qū)在人大十屆二次至十一屆四次會議期間相應(yīng)年份按支出科目分類統(tǒng)計(jì)的財(cái)政支出作為被解釋變量。數(shù)據(jù)來源于《全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》。

3.控制變量。參考已有研究選取的控制變量包括：城鎮(zhèn)化指標(biāo)（非農(nóng)業(yè)戶籍人口占總戶籍人口的比重）、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比）、人口密度（單位行政區(qū)域土地面積的人口數(shù)量）、教育基礎(chǔ)（每萬人擁有的中小學(xué)、特教學(xué)校數(shù)量）、基層自治（每萬人人均居委會、村委會數(shù)）、公共衛(wèi)生服務(wù)基礎(chǔ)（每千人人均床位數(shù)指標(biāo)）、財(cái)政分權(quán)（區(qū)級財(cái)政收入占A市本級財(cái)政總收入的比重）、區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭（各區(qū)吸引的FDI數(shù)占市級FDI總數(shù)的比重）。其中，除公共衛(wèi)生服務(wù)基礎(chǔ)所需的轄區(qū)平均人口和轄區(qū)床位數(shù)據(jù)主要來源于該市的《衛(wèi)生健康年鑒》外，其他控制變量數(shù)據(jù)主要來源于《中華人民共和國全國分縣市人口統(tǒng)計(jì)資料》《全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》、A市《統(tǒng)計(jì)年鑒》及統(tǒng)計(jì)公報(bào)，并參考了多個行政區(qū)歷年的區(qū)級地方志。

需要說明的是，受限于數(shù)據(jù)的可獲得性，指標(biāo)選取和處理誤差客觀存在，但并不會從根本上影響研究結(jié)論的說服力。對于內(nèi)生性問題，回歸模型主要采取控制支出類別和行政區(qū)個體固定效應(yīng)的方式來緩解。各變量的描述性統(tǒng)計(jì)見表3。

表3 描述性統(tǒng)計(jì)

三、實(shí)證結(jié)果與分析

（一）基準(zhǔn)回歸

使用stata軟件進(jìn)行全樣本回歸，分析結(jié)果如表4 所示。回歸（1）、（2）、（3）、（4）分別報(bào)告了不添加控制變量、添加控制變量但不添加任何固定效應(yīng)、控制支出分類固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng)、添加支出分類和各行政區(qū)相乘固定效應(yīng)后的模型回歸結(jié)果。其中，由于地方政府支出和公共需求對于某些支出類別可能存在一些共同偏好，故而公共支出的增加有可能是出于此種共同偏好而非為了回應(yīng)公共需求，針對這一問題，我們在回歸（3）中加入支出類別的固定效應(yīng)以消除這種潛在干擾。同理，城市內(nèi)部各行政區(qū)之間也可能存在一些固有差異，導(dǎo)致其在人大內(nèi)部的代表性及政府對其訴求的回應(yīng)之間存在系統(tǒng)聯(lián)系，為此在回歸（4）中加入支出分類和行政區(qū)相乘的固定效應(yīng)，以同時控制支出類別和行政區(qū)層面的潛在遺漏因素，也是結(jié)果相對最為穩(wěn)健的模型設(shè)定。

表4 基準(zhǔn)回歸

總體來看，議案數(shù)對支出的影響效應(yīng)是顯著的，且回歸系數(shù)一直為正。回歸（4）表明，在控制了支出類別和行政區(qū)級差異的情況下，議案數(shù)每增加1%，財(cái)政支出增加約0.1%，這說明通過人大議案表達(dá)出的公共需求得到了財(cái)政支出的回應(yīng)，在支出資金分配上獲得了適當(dāng)傾斜。由此驗(yàn)證了假說1，即公民通過人大代表議案表達(dá)的公共需求偏好會影響公共支出結(jié)構(gòu)。從控制變量看，回歸（4）中，城鎮(zhèn)化水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度、教育基礎(chǔ)、公共衛(wèi)生服務(wù)基礎(chǔ)、財(cái)政分權(quán)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭的估計(jì)系數(shù)顯著性檢驗(yàn)的相應(yīng)P值都小于0.05，說明這7個控制變

量的估計(jì)系數(shù)通過了顯著性檢驗(yàn)，結(jié)合估計(jì)系數(shù)正負(fù)性可知，城鎮(zhèn)化水平、人口密度、公共衛(wèi)生服務(wù)基礎(chǔ)、財(cái)政分權(quán)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭對財(cái)政支出存在顯著的正向影響，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、教育基礎(chǔ)對財(cái)政支出的影響顯著為負(fù)。

（二）支出類型響應(yīng)度分析

為更好地觀測議案數(shù)對支出的顯著影響主要是由哪些政策偏好拉動，作者采用分支出類型數(shù)據(jù)后的回歸結(jié)果如表5所示，從中可以觀察人大代表三大類議案數(shù)對三大類支出數(shù)額的影響程度。

表5 分支出類型估計(jì)結(jié)果

由于樣本量變化較大，分區(qū)分類樣本的估計(jì)結(jié)果與全樣本估計(jì)結(jié)果有所差異，進(jìn)一步分析各變量的估計(jì)結(jié)果可知：回歸（1）測度了人大代表提議案總數(shù)對支出總額的影響程度，根據(jù)回歸結(jié)果，核心解釋變量議案總數(shù)的估計(jì)系數(shù)仍然為正，不過顯著性明顯下降。這說明，人大代表的提案訴求仍然能夠在公共支出上得到一定滿足，不過影響效果有限。這可能是由于，隨著樣本量大幅減少，提議案數(shù)量對財(cái)政支出的影響效應(yīng)有所減弱。除此之外，可能的原因還在于地方人大代表的組成結(jié)構(gòu)仍以官員和企事業(yè)經(jīng)營者為主[2，5-6]，因此公共需求偏好表達(dá)的實(shí)際效果相對有限，回應(yīng)自然也不會特別明顯。

回歸（2）測度了人大代表經(jīng)濟(jì)建設(shè)類議案數(shù)對經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出額的影響程度，從中可見，議案數(shù)對支出額的影響并不顯著，這可能是因?yàn)榈貐^(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的規(guī)劃安排更多由政府部門主導(dǎo)，與此相關(guān)的公共支出與人大議案的訴求相關(guān)性較弱。當(dāng)然公共支出對于人大議案的反應(yīng)可能存在滯后，不過一方面，人大會議通常在年初召開，因此很大程度上還是會對當(dāng)年的政府支出產(chǎn)生影響；另一方面，通過下文分析發(fā)現(xiàn)，對于不同種類的議案，公共支出反應(yīng)存在差異，因此上述不顯著的結(jié)果或許就不能僅僅歸因于政府反應(yīng)的滯后。另外，即使人大代表所提出的議案具有增加經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的偏好和動機(jī)，但由于人大這一機(jī)構(gòu)在公共支出資金分配過程中仍處于較為弱勢的地位，仍難以通過議案來影響實(shí)際的資金分配結(jié)果。

回歸（3）測度了人大代表社會福利類議案數(shù)對社會福利性支出額的影響程度，根據(jù)回歸結(jié)果，代表議案對福利支出具有顯著正向影響，相關(guān)議案數(shù)量每增加1%，對應(yīng)財(cái)政支出增加約1.1%。由此驗(yàn)證了假設(shè)2，即公民更加關(guān)注與自身利益緊密相關(guān)的社會福利，地方政府也更愿意對此直接作出回應(yīng)以提高民眾滿意度，因此代表議案對社會福利性支出的影響更加顯著。回歸結(jié)果還表明，從支出分類角度而言，可能主要是對福利支出的回應(yīng)顯著提高了財(cái)政支出的響應(yīng)程度，這一結(jié)論與趙永亮，楊子暉（2012）的研究結(jié)論一致，肯定了以人大為代表的社會主義民主參與使得地方政府會更多地提供與民生緊密相關(guān)的公共物品和服務(wù)。

回歸（4）測度了人大代表社會維持類議案數(shù)對社會維持性支出額的影響程度，根據(jù)回歸結(jié)果，代表議案對維持性支出也不具有顯著影響，回歸系數(shù)為負(fù)，說明二者存在一定負(fù)相關(guān)關(guān)系，代表議案對于維持性支出具有一定的抑制作用，但并不明顯。

（三）分行政區(qū)響應(yīng)度分析

為探究政府在響應(yīng)公共需求時是否會因各市轄區(qū)之間條件存在差異而不同，將13個行政區(qū)按照中心城區(qū)和遠(yuǎn)城區(qū)、省市兩級政府機(jī)關(guān)所在區(qū)和其他區(qū)、高中低財(cái)政收入?yún)^(qū)進(jìn)行分類，分別進(jìn)行回歸。模型估計(jì)結(jié)果如表6和表7所示。表6中回歸（1）、（2）、（3）、（4）分別報(bào)告了中心城區(qū)、遠(yuǎn)城區(qū)、省市兩級政府所在的兩個區(qū)、剔除政府區(qū)以外的其他區(qū)的估計(jì)結(jié)果。

表6 分區(qū)異質(zhì)性估計(jì)（1）

觀察回歸（1）和回歸（2）結(jié)果發(fā)現(xiàn)，無論是從回歸系數(shù)來看還是從顯著性來看，7個中心城區(qū)財(cái)政支出對公共需求的回應(yīng)性明顯強(qiáng)于遠(yuǎn)城區(qū)，觀察這兩列控制變量的回歸系數(shù)，可以推測：相對于中心城區(qū)，遠(yuǎn)城區(qū)更可能出于提高城鎮(zhèn)化水平而非出于回應(yīng)公共需求目的增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，以此帶動轄區(qū)公共支出規(guī)模增長；而中心城區(qū)人口規(guī)模與密度影響了與民生高度相關(guān)的教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的投入，為了維持并提升轄區(qū)的教育、醫(yī)療質(zhì)量，政府可能自發(fā)地向這些領(lǐng)域做出資金安排上的傾斜。總之，作者認(rèn)為中心城區(qū)與遠(yuǎn)城區(qū)回應(yīng)性差異可能與區(qū)域發(fā)展定位和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平有關(guān)。

觀察回歸（3）和回歸（4）的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，代表議案數(shù)的回歸系數(shù)都非常顯著，同時上級政府所在的區(qū)人大議案回歸系數(shù)約為其他區(qū)的2倍，這表明從分區(qū)異質(zhì)性角度而言，可能是上級政府所在區(qū)對公共需求的積極響應(yīng)一定程度上提升了A市公共支出的整體公共需求響應(yīng)水平。進(jìn)而推測，由于這些地區(qū)的回應(yīng)行為更容易為上級政府所觀察（事實(shí)上，兩個省、市級政府所在區(qū)同時也分別是省、市級黨委、人大常委會和發(fā)改委所在區(qū)），因此，政績考核壓力下的上級政府所在區(qū)可能具有更強(qiáng)的回應(yīng)動機(jī)。而在現(xiàn)行的人大選舉制度下，這些區(qū)域的人大代表也可能更為關(guān)注與民生息息相關(guān)領(lǐng)域的公共需求，以期獲得更多的資源支持。同時，由于回歸（3）樣本量較小，可能無法充分反映現(xiàn)實(shí)情況，對上述結(jié)果的解釋也需要謹(jǐn)慎。

表 7 中回歸（1）、（2）、（3）分別報(bào)告了財(cái)政收入前4名區(qū)、財(cái)政收入第5至第8名區(qū)、財(cái)政收入第9至第13名區(qū)的估計(jì)結(jié)果。由于研究區(qū)間內(nèi)各年份財(cái)政收入分區(qū)排名均有變動，因此按照區(qū)間內(nèi)財(cái)政收入數(shù)平均排名進(jìn)行分組。

表7 分區(qū)異質(zhì)性估計(jì)（2）

觀察回歸（1）、（2）、（3）的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，財(cái)政收入排名第9至第13名的五個區(qū)，財(cái)政支出的響應(yīng)性更為顯著，而財(cái)政收入相對更高的8個區(qū)則沒有體現(xiàn)出明顯的響應(yīng)偏好，而是更有可能出于完成城鎮(zhèn)化指標(biāo)等目的增加財(cái)政支出。結(jié)合第二節(jié)支出類型響應(yīng)度的分析，作者認(rèn)為公共支出的回應(yīng)方向更針對于扶弱濟(jì)困，在涉及民生福利的領(lǐng)域和總體發(fā)展情況相對落后的行政區(qū)表現(xiàn)出更高的回應(yīng)性。由此，假設(shè)3得以驗(yàn)證。

四、結(jié)論與政策路徑選擇

（一）研究結(jié)論

如何實(shí)現(xiàn)公共品供需的有效匹配是日益受到政府關(guān)注的普遍性問題。本文選取在全國城市中具有代表性意義的省會城市A市作為研究對象，利用詳細(xì)的市級財(cái)政支出和人大代表提案數(shù)據(jù)展開實(shí)證分析，得到以下結(jié)論：

第一，總體來說，通過人大代表提議案表達(dá)的公共需求對地方公共支出具有顯著影響，但相比于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政分權(quán)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭等對公共支出具有更為顯著影響的因素，“用手投票”機(jī)制仍具有較大的制度潛力。整體來看，公共需求表達(dá)的話語空間仍可繼續(xù)拓展，不是每一種通過人大代表議案進(jìn)行表達(dá)的需求類型，都能夠獲得公共支出資金分配的傾斜。

第二，A市地方政府存在根據(jù)支出類型選擇性回應(yīng)公共需求的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為人大代表議案對社會福利性支出具有顯著影響，但對經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出和社會維持性支出的影響都不顯著。

第三，代表議案對區(qū)級財(cái)政資金分配的影響會因行政區(qū)之間的異質(zhì)性而存在差異，具體表現(xiàn)為中心城區(qū)、省市兩級政府所在區(qū)財(cái)政支出具有更強(qiáng)的公共需求回應(yīng)動機(jī)和能力。同時，公共支出也體現(xiàn)出扶弱濟(jì)困的特征，對涉及民生福利領(lǐng)域的議案和涉及發(fā)展情況相對落后地區(qū)的議案表現(xiàn)出更高的回應(yīng)性。

（二）未來政策路徑選擇

基于上述發(fā)現(xiàn)，作者認(rèn)為，需要從公共品的需求側(cè)與供給側(cè)雙向發(fā)力，打通公共支出供需偏好匹配的政策路徑：

從需求側(cè)，第一，提高公眾參與意識，降低需求表達(dá)成本。目前，公民常用的公共需求表達(dá)方式主要有通過網(wǎng)絡(luò)輿論自主表達(dá)、通過基層人大代表和新聞媒體途徑間接表達(dá)。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境特性可能帶來公共需求表達(dá)的無序性和低效性，而間接表達(dá)方式則可能出現(xiàn)與人大代表接觸困難、存在利益沖突等問題，增加了公民表達(dá)公共需求的成本，不利于增強(qiáng)公民的公眾參與意識。近年來，電視問政專欄、專題跟蹤報(bào)道等方式調(diào)動了公民參與公眾議程的熱情，強(qiáng)化了其主人翁意識，保障了其對政府執(zhí)政效能的監(jiān)督權(quán)、對公共品供給的知情權(quán)和選擇權(quán)，但公民的公眾參與意識仍有待提高。對此，我們建議：一是鼓勵各級政府建立和完善更為直接的公共需求收集制度，提高“市長熱線”“市長信箱”利用效率；二是加強(qiáng)新聞媒體對公民公眾參與的良性引導(dǎo)，推廣多種渠道的公眾參與方式；三是強(qiáng)化居民委員會與村民委員會等基層自治組織和街道辦事處的紐帶功能，改變村委會、居委會唯上不唯下的現(xiàn)狀，明確群眾性自治組織定位，降低公共需求表達(dá)成本。

第二，完善需求管理機(jī)制，提升政府行政效率。作出基于真實(shí)有效需求的公共品供給決策在評估服務(wù)型政府建設(shè)效果時占據(jù)十分重要的地位，但實(shí)際情況往往是部門利益偏好仍對地方政府的公共需求偏好識別產(chǎn)生重要影響。當(dāng)前，以自上而下的單向調(diào)查為主的公共需求信息搜集機(jī)制不利于構(gòu)建系統(tǒng)性、持續(xù)性的信息庫，需求信息的碎片化為后續(xù)的需求識別過濾造成很大的困難，且可能出現(xiàn)基于決策部門利益考量的信息處理程序不合規(guī)、形式化等問題。另外，以A市為例，研究該市近年來財(cái)政決算報(bào)告不難發(fā)現(xiàn)，市本級與各區(qū)的一般公共預(yù)算支出出現(xiàn)重合問題，市本級與各區(qū)政府尚沒有明確的公共品供給權(quán)責(zé)劃分。這顯然不利于將公共品供給領(lǐng)域政府“端菜”模式轉(zhuǎn)化為百姓“點(diǎn)單”模式，不利于提升公共品供給效能。作者認(rèn)為，完善政府對公共需求的處理機(jī)制，一是需要建立和完善公共需求信息搜集整合處理系統(tǒng)，保證該系統(tǒng)的持續(xù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)、信息的連續(xù)動態(tài)更新，同時加強(qiáng)對信息有效性和需求合理性的識別，將政府組織、自上而下的需求調(diào)查與民眾自發(fā)、自下而上的需求表達(dá)相結(jié)合，但建立信息系統(tǒng)顯然并非一蹴而就，而是一個漸進(jìn)過程；二是對于傳遞和吸納公共需求，需要理順各層級政府間權(quán)責(zé)關(guān)系，廓清各執(zhí)行部門權(quán)責(zé)邊界，減少不同層級和不同機(jī)構(gòu)的職能重復(fù)性，更要杜絕權(quán)責(zé)“插花地”，增強(qiáng)各級政府機(jī)構(gòu)的職能分工互補(bǔ)性，提高決策質(zhì)量、優(yōu)化管理效能、提升服務(wù)水平，對地區(qū)同類、同職能機(jī)構(gòu)實(shí)行合署辦公等方式，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)行高效的地區(qū)治理機(jī)制。

第三，在現(xiàn)有成績的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善人大制度建設(shè)。一方面令人大代表能夠更全面及時地了解本地區(qū)人民群眾需求，更加有的放矢地提出與公共支出有關(guān)的意見建議；另一方面，政府在進(jìn)行公共支出決策的過程中，也應(yīng)當(dāng)注重全面吸納人大的意見，更好滿足人民群眾的多方面需求。從供給側(cè)完善公共支出資金監(jiān)管機(jī)制，并通過適度引入市場競爭，利用私人部門的生產(chǎn)比較優(yōu)勢，通過技術(shù)革新帶動行業(yè)整體生產(chǎn)效率的提升，一并帶動公共品供給領(lǐng)域整體效率的提升。