國土空間規劃體系下重慶主城區“四山”區域城鎮開發邊界劃定研究

江 寧

（重慶市規劃設計研究院，重慶 401147）

1 項目背景

中梁山是重慶市主城區“四山”之一，從北向南串聯渝北區、北碚區、沙坪壩區、九龍坡區、大渡口區、江津區6個城區，中梁山九龍坡段面積約26 km2，分為南北兩個分離的板塊，南板塊屬陶家鎮，面積約10 km2，全部位于“四山”禁建區，北板塊屬華巖鎮，面積約16 km2，部分區域位于“四山”禁建區以外。

2 “四山”區域是否需要劃定城鎮開發邊界

目前，全國各城市的城鎮開發邊界劃定工作在地域范圍層面存在一定差別，北京、上海等城市采取全市域劃界的做法，蘇州、沈陽等城市采取在中心城區涉及的規劃區內劃界的做法，西安、成都采取中心城區和重點規劃控制片區劃界的做法[1]。

城鎮開發邊界劃定的技術方法多采用“先底后圖”，以自然要素的保護為出發點，由非建設性要素倒逼框定城鎮開發邊界劃定范圍，即首先劃定永久基本農田，其次將自然保護地、地災高危險區、高級別林地、風景名勝區等生態要素在空間落位，最后再劃定城鎮開發邊界。

中梁山九龍坡段屬中梁山的中段，生態本底、建設本底都存在一定的特殊性，因此，在“四山”開展城鎮開發邊界的劃定不可一概而論，應根據實際情況進行確定。

2.1 原則上不應在“四山”區域劃定城鎮開發邊界

“四山”是主城區生態保護最為嚴格的區域之一。2007年，重慶市政府頒布“四山”地區開發建設管制規定，將“四山”納入了最為嚴格的開發建設管控區域，“四山”的絕大部分土地屬禁建區，另有少數的重點控建區和一般控建區。

中梁山九龍坡段的城鎮開發邊界劃定總體上應從生態保護優先的角度出發，以生態修復為主，“四山”地區大部分土地劃入生態保護紅線范圍。同時，部分土地屬永久基本農田。由于三條控制線實際上是有一定優先級的，在三條控制線出現矛盾時，應強化底線約束，體現保護優先。生態保護紅線要保證生態功能的系統性和完整性，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變；永久基本農田要保證適度合理的規模和穩定性，確保數量不減少、質量不降低；最后才是城鎮開發邊界要避讓重要生態功能，不占永久基本農田。

因此，“四山”區域應優先考慮永久基本農田和生態保護紅線的劃定，原則上不應在該區域劃定城鎮開發邊界。

2.2 特定區域研判后可以納入開發邊界

由于歷史原因，“四山”區域在歷史上并不是單純的生態區域或農業種植區域，同時也有按城鎮發展方式形成的區域，如歌樂山鎮、南山鎮以及一些特殊的工業及采礦區域等，這些集中建成區主要涉及的街鎮包括位于中梁山的中梁鎮和歌樂鎮，位于銅鑼山的南山街道、鐵山坪街道、南泉街道、玉峰山鎮。這些街鎮空間相對獨立，城市功能比較齊全完整，同時，這些區域基本上分布在“四山”管制區的重點控建區和一般控建區范圍內，本身具備一定的建設基礎條件，因此，在目前的城市發展階段，這些區域將作為建設區域發展下去，為了提供良性發展的基本條件，城鎮開發邊界的劃定也應當成為當前重要工作之一。

中梁山九龍坡段也存在一些曾經集中建成的區域，這些區域主要是已荒廢的工礦用地和已空置的居住用地。為了重新利用已退出的工業和采礦功能用地，充分利用閑置農村居民點用地和空置農房，在生態保護修復的前提下，需要進行一些建設工作，如公共服務功能設施的引入、配套設施的建設等，這些建設活動可以采用兩種方式具體實施：①原拆原建的方式，現狀建筑外部保留、內部更新，此種方式適合規模較小的標志性區域建設。②整體提升的方式，利用一般控建區的相對集中區域，從整體上布局一些建設用地，此種方式適合對建設空間需求稍大的功能，如度假、療養、室內花卉展示等項目。如果采用第一種方式，則不需要劃定開發邊界，如果采用第二種方式，則可以通過劃定城鎮開發邊界后進行適量的建設用地布局，并在適宜的城市發展階段進行建設。

3 劃定路線

“四山”區域城鎮開發邊界的劃定應當采用“先底后圖”的方式，劃定步驟與一般的城鎮開發邊界劃定步驟基本一致，共3個階段：確定控制底線—初步劃定邊界—邊界修正。

3.1 確定控制底線

“四山”區域生態要素類別多、管制嚴，中梁山九龍坡段基本涵蓋了所有生態要素類別。因此，應確定為控制底線的要素應包括“四山”管制區中的禁建區、自然保護地、生態保護紅線、永久基本農田、地面鐵路走廊等；不宜作為控制底線的要素包括“四山”管制區中的一般控建區和重點控建區、道路穿山隧道、高壓電力走廊和高壓燃氣走廊、等級較低的林地等。

3.2 初步劃定邊界

將控制底線的區域劃出，將其他不作為管控底線的要素進行疊合，便形成城鎮開發邊界初步劃定的底圖。由于劃定的區域不屬于集中連片、規模較大、形態規整的地域，城鎮開發邊界的分類不屬于城鎮集中建設區，應歸于城鎮彈性發展區或特別用途區。

3.3 邊界修正

由于初步劃定的邊界輪廓曲折，局部有難以利用的尖角區域，需進行局部處理，形成相對平順的城鎮開發邊界。

由于特大城市城鎮彈性發展區面積原則上不得超過城鎮集中建設區面積的8%，故應將初步劃定的開發邊界納入所在的行政區分區規劃層面進行統籌考慮，確定面積是否合理。

4 劃定后如何使用

如前文所述，“四山”特定的區域應該先開展開發邊界的劃定工作，而劃定后如何使用，用地的功能都有哪些，更是重要的需確定的內容。要解答使用功能，首先應判斷的是這些開發邊界應當劃定為城鎮集中建設區、城鎮彈性發展區，還是特別用途區。“四山”區域的城鎮開發邊界應該是城鎮彈性發展區和特別用途區并存的，一方面是對應發展的不確定性而劃定的城鎮彈性發展區，另一方面是為了與城鎮關聯密切的生態涵養、休閑游憩、防護隔離等功能而劃定的特別用途區[2]。

4.1 用于生態修復

“四山”區域劃定在城鎮開發邊界中的土地首先應該用于生態修復，以中梁山九龍坡段為例，可以打造山水林田湖草生態修復示范區，圍繞自然生態本底，通過“護山、活水、復綠、優田”等措施，實現生態修復和自然資源增值。①“護山”即保護獨立山頭、形成景觀視廊，將海拔在一定高度以上獨立山頭的土地恢復為農林用地，形成天然的眺望點和景觀視廊。②“活水”即連通溪流及溝渠，恢復水體自然流動，也可以新增水田，引入濕地功能，提高雨水調蓄、滲透、凈化能力，涵養水土、防洪排澇。③“復綠”即對現有的中梁山煤礦礦山實施生態修復，恢復地表植被，改善生態服務功能，煥發綠色生機。④“優田”即將零散的、不成片的耕地、林地、園地優化整合為優質的農林空間，恢復田園耕作，形成肥美富饒的田、蒼翠繁茂的林、花果飄香的園[3]，如圖1所示。

圖1 生態修復意向

4.2 用于豐富功能

在生態修復功能的基礎上，為了豐富“四山”區域的功能，真正達到“市民花園”的目標，可以引入與生態相關的文創、養生、運動等功能（圖2）。以中梁山九龍坡段為例，在生態修復的前提下，可以重點圍繞科學、藝術、生態、運動的主題，形成諸如花卉田園、藝術家村、森林運動、自然康養等功能項目，讓科學和人文在此融合、交相輝映。此外，可以將“三調”中的部分現狀工礦等建設用地規劃為其他用地（H9），引入新的功能，煥發片區新生，并對總體建筑高度、重要地段建筑高度進行嚴格控制，新建建筑原則上不應高于現狀建筑。①打造花卉田園，將花卉藝術與田園農耕融合，背靠青山、花開田野，形成夢幻花園、飄香果林、創意游園、體驗田地等場所。②可以打造藝術家村，圍繞藝術家對藝術創作和文化交流的場所需求，營造大師工作室、藝術休閑部落、創意展示天地、創客孵化之家等空間，重點保留現狀質量較好的工業建筑并進行有機更新，植入新的文創功能。③引入森林運動，以漫游步道為主體，引入郊野探索、戶外徒步、主題騎行、極限運動等內容。④打造自然康養項目，立足科學家等高端人才的康養需求，引入前沿科技診療綜合體、科學康養頤養基地、智能生態山居民宿，形成“醫、養、康”綜合服務體系，如圖2所示。

圖2 文創、養生、運動功能意向

4.3 用于交通、市政配套設施

在“四山”區域的城鎮開發邊界中，基礎設施的完善提升也是一項重要的工作。以中梁山九龍坡段為例：①應該完善交通體系，豐富特色交通，可以考慮增加從東側華巖片區上山的車行通道，完善銜接節點；利用現狀道路，加強路景融合，構建“串珠式”生態路網格局；完善索道、直升機等特色交通方式，豐富交通體驗；結合景觀節點，貫通南北向的休閑健身自行車道；規劃山林步道。②應該構建布局合理、綠色低碳、功能完備、安全高效的市政基礎設施體系，優化供水水源結構，實現供水干管互聯互通；完善雨污排放系統，加強水資源高效利用，積極推進中水回用；建設多網融合、高速便捷的通信網絡，實現光纖網絡和高速無線通信網絡的全覆蓋；加快海綿城市建設，實現化害為利的雨洪排放體系。

5 城鎮開發邊界劃定的注意事項

5.1 “四山”區域應酌情劃定城鎮開發邊界

如前文所述，因“四山”區域的背景復雜，雖然總原則上不應劃定城鎮開發邊界，但對于某些土地來說，其有特殊的歷史背景和現狀情況，應進行個案研究，酌情劃定恰當的城鎮開發邊界，劃定的區域可以重點思考“三調”中的現狀用地、土規所確定的風景名勝設施用地、已征收的土地等，當然，這些區域必須是位于“四山”管控區禁建區以外的區域。

5.2 “四山”區域城鎮開發邊界劃定方法應“剛柔并濟”

由于“四山”區域的特殊性，故而在城鎮開發邊界劃定時的方法也應“剛柔并濟”。“四山”管制區中的禁建區是城鎮開發邊界的控制底線，與城鎮開發邊界不應有任何重疊；“四山”區域的自然保護地種類眾多、面積廣闊，生態保護紅線涉及土地范圍大，是“四山”區域的生態底線，也是城鎮開發邊界的控制底線，不應與城鎮開發邊界有任何重疊。另外，永久基本農田同樣也是城鎮開發邊界的底線。

在剛性控制底線劃定的前提下，為了使開發邊界在保護與發展之間發揮功效，可以適當地將一些生態涵養、防護隔離、自然歷史文化保護等空間納入開發邊界，這些區域就是城鎮開發邊界中的特別用途區，可以與城鎮集中建設區和城鎮彈性發展區共同構建“剛柔并濟”的城鎮開發邊界[4]。

5.3 “四山”區域開發邊界內的用地功能應嚴格限制

“四山”區域城鎮開發邊界內的用地功能必須緊緊圍繞“城市綠肺、市民花園”的總體定位，在生態保護修復的主導功能下，嚴格限制并布局與生態修復匹配的養生、藝術、生態、運動等功能項目，同時也應論證設置一定的交通、市政配套設施。

6 結語

重慶市作為西部的特大城市，要處理好生態保護和城市發展的關系，尤其是位于主城區內廣袤的“四山”區域，更是在當前發展階段需要重點關注的區域。如何尋找打造“城市綠肺、市民花園”的有效路徑，如何真正讓綠水青山成為金山銀山，全域覆蓋的國土空間規劃應當先行，而城鎮開發邊界的劃定是其中極為重要的規劃內容。