國有資本經營預算中的問題與建議

崔家榮

摘 要：新預算法的頒布進一步促進了我國預算管理制度的改革，是我國財政制度走向現代化的重要一步，在深化國有企業收入分配制度改革，增強財政預算透明度等方面具有深刻意義。但由于國有資本管理預算制度研究與發展涉及并涵蓋多個學科和領域，是一個相當系統以及復雜的工作，目前仍存在很大的改進空間。以我國國有資本經營預算制度的發展現狀為基礎，結合國外一些國家對國有資本經營預算管理的經驗，對目前制度中法律層面、監管機制、體系建設及制度實踐中出現的問題加以合理分析，并提出相關對策建議。

關鍵詞：國有資產;國有資本經營預算;國有資產監督管理;經驗借鑒;完善建議

中圖分類號：F812.3? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）10-0099-03

隨著我國經濟的不斷發展，怎樣確保國有資本能夠可靠有效地利用經營建立完善的運行體系的問題越來越被重視，通過政府以及各界專家學者對于國家復式預算體系的不斷研究與探索，當前相關的法律法規制度已日趨完善。但作為中國的經濟市場成長中的新事物，在當前探索和發展中出現的問題也要求理論進一步發展，同時結合現實情況摸索解決。本文將針對當前幾點突出的主要問題進行探討，并提出對應的建議。

一、我國國有資本經營預算的現存問題

（一）國有資本經營預算相關制度尚需完善

目前，我國對于國有資本經營預算的法律法規的可操作性相對不強，現有的法律往往只是給出一些籠統的指導性原則。例如，《預算法》中規定國有資本經營預算應該與一般公共預算相銜接，但對兩者應如何銜接的詳細細則卻沒有提供進一步的指引，此類情況對具體的工作開展帶來不少的問題。另外，由財政部及地方政府編制的《國有資本經營預算編報辦法》的執行力和約束力都比較低，同時也缺乏對整體的預算制度實施系統性和全面性。由此可以看出，我國在針對國有資本經營預算規章制度方面還有待進一步完善。

（二）國有資本經營預算的支出預算不夠合理

1.預算資金用途的制度規定不夠靈活，難以有效執行。根據公共財政預算資金的相關制度和管理規定，國有資本經營使用過程中，必須嚴格按照預算設計執行，不允許調用或者是占用。然而在具體實踐過程中，經常出現預期使用資金的用途和真實用途不同的現象。此外，經常出現撥付資金的進度落后于項目實際進度，影響項目進程的問題。獲批的預算資金要求在預算年度內投入使用，但是撥付到使用單位時往往落后于預算規定的數月，這必然會對使用資金的整體效率造成不利影響。

2.支出預算方向不夠合理。國有資本收益理應全民同享，我國當前對于國有企業進行全面改革的過程中忽略了國有資本收益所承擔的民生保障責任的履行情況。目前，國有資本經營收益主要還是投入在國有企業的建設中，導致國有資本經營支出在社會保障和改善民生等方面的投入比較少。我國當前社會面臨著人口老齡化不斷加快以及新冠疫情形勢反復等問題，國有資本的經營收益需要對基本公共服務以及社會保障體系提供更有力的支持。國有資本經營預算中有許多資本性支出原本應該嚴格根據國企自身發展需求以及國家對于所處產業的規劃設計配置安排，然而實際上并不能做到這一點，如部分預算資金仍投入在一些應當退出的一般競爭性行業，某些重大項目的選擇上帶有不適度的主觀性等問題。

（三）國有資本經營預算監督機制不夠健全

1.國有資本經營預算監督缺乏有效的機制。在國有資本經營預算執行中常常出現以下現象：針對編制收入預算的指導性文件較多，編制支出預算的指導性文件較少;監督方面，財政監督規范的主要對象是預算資金，審計規范監督的主要對象則是預算支出。怎樣落實和體現國有資本經營預算的個性以及獨立性，尤其是怎樣在各個環節中落實和體現當前面臨的主要問題，要想解決這一問題必須要建立更具針對性的監督政策和機制。

2.預算透明度有待提高。中國政府正在積極提高財政預算的公開透明度，尤其是有不少地方政府設計了許多便捷的路徑和方法幫助社會群眾理解財政預算，對財政預算進行監督，提高財政預算的“陽光化”。社會群眾當前對于國有資本公布公開經營預算所提出的具體要求，主要針對的是國資委和財政部門設定，目前公開的主要內容是預算收支科目的支出表和收入表，分別以功能和產業分類，而群眾關心的企業經營利潤交付情況以及使用預算的情況并沒有公布。

（四）國有資本經營預算管理體系尚不明晰

在財政部門作為預算編制的主導部門的情況下，各個層級的國資委、國有企業和相應的運營機構都應被包含在該預算的編制主體之中。國資委在其中扮演出資人的角色，表明了上級部門的立場。運營組織和企業應該從資本增值以及保值等多個角度安排預算?，F有預算編制的三級管理模式主要存在下述問題：首先，目前還沒有完全建立國有企業作為編制預算的主體參與國有資本經營預算體系的普遍意識。無論是理論還是具體實踐都沒有體現國有企業作為編制預算主體參與國有資本經營預算工作的地位，不利于國有企業壯大發展的積極性調動。其次，目前還沒有建立不同級別國有資本運營管理的統一平臺。資本運營平臺是對國有資本持股的主體，設計統一平臺能夠有效地將國資委承擔的管理監督職能與股東職能完全分離，有助于建立更加完善科學的國有資本預算編制以及監管機制體系。最后，運營機構、國資委以及國企在國有資本經營預算工作中應該承擔的責任，尤其是運營機構與國資委之間的職責劃分，尚需規定更加明晰。

二、國有資本經營預算制度的國外經驗借鑒與總結

（一）主權財富基金為主導的國有資本經營預算體制

對新加坡當前監管國有企業設計的結構進行分析，可將其劃分為從上至下的三個層次：財政部、法定機構和國有控股投資公司以及從事實體經營的國有企業。第一個層次是財政部作為國家代表，在國有企業中以出資人角色主要承擔著規劃國有經濟未來發展戰略的職能，對國有資產進行宏觀管理，并對其控股投資公司實施監管，對控股企業的財務報告進行審核等。第二個層次中法定機構承擔的主要責任是對國有企業公共領域經營的合法性以及合理性進行監督;而其中的國有控股投資公司則承擔了主要管理責任，由政府充分授權對國有企業的運營進行常態化監管。

（二）公共財政為主導的國有資本經營預算體制

英國現有國有企業可以劃分為下列三種類型：第一類是直接接受政府監管的國有企業。這一類國有企業的經營生產活動由政府及其下設部門直接管理經營，企業自身并非獨立法人機構，主要是試制行業以及科研機構。第二類是根據特定法令組建的作為獨立法人機構的國有企業，主要涉及國防項目、公共服務，以及基礎設施領域。此類企業數量相對較少，其經營目的是滿足社會福利需求以及經濟發展需求。第三類是公司合營股份制企業，這一類企業和其他私營企業在市場開展自由競爭，以最大化企業價值、賺取經營利潤為其目標。這一類企業經營獲得的利潤將根據國有資本占比分配股利轉為財政收入，直接上繳國庫轉入中央和地方一級的預算管理。對于英國議會決定國有公司的股利政策以及公司制定和實施差異紅利政策的不一樣的標準，由財政部在政府預算編制中進行說明。依照議會和財政部的有關要求，國有企業董事會或管理團隊進行利潤分配決策，政府部門通常不會插手干預。

（三）對新加坡和英國國有資本經營預算建設經驗的總結

對英國和新加坡兩個國家的預算管理模式進行總結分析后不難發現，不同國家的制度有一定的相同點，同時也由于各國的環境、文化以及制度的特征不同又有其特殊性。對外國資本預算制度進行分析，總結其演變發展過程中取得的經驗，有利于我國進一步完善國有資本預算管理?？傮w來說，本文認為可以參考借鑒新加坡和英國的下列經驗。

1.建立健全國有資本管理法規。從新加坡參考引進嚴格的制度規章，我國可以將國有企業和政府之間的關系、國有資本財務管理體系和組織企業等多個方面的經驗引進，建立更加完善的制度規章體系，使政府的國有資本監管業務更加規范。一套完善且相適應的國有資本法律體系能夠為國有企業的生產經營活動以及處理國有資本實施中的問題提供強有力的法律依據和保障。

2.對國有企業進行分類管理。參考英國政府的政策，將國企劃分為不同類別，即競爭性國企和壟斷性國企，分別對這兩種國企制定相對應的政策。對于壟斷性國企，當局可以選擇較為謹慎的控制及監管，并且將直接監管和間接監管同時使用，使得企業擁有較少的自主權。對于競爭性國企，則可以大體上按市場競爭原則運作，政府不應過度參與對其的控制，只需要掌握好重大戰略的決策，堅持適度的干預。另外，英國長期以來通過財政部門、議會和國家審計法院實現全面監控制度的思路也是值得學習的。我國可以根據國情和實際發展情況，借鑒多層監督體系建設的經驗，合理安排審計署、國資委以及財政部的職責，嚴格區分開審計、監督、執行以及審批等不同環節的職責，進一步完善我國的國有資本監管體系。

三、完善我國國有資本經營預算的建議

（一）健全國有資本經營預算收益的征繳及監管機制

1.要制定完善國有資本經營預算收益征繳條例。為了從制度建設的角度提高國有資本經營預算收益的保障程度，我國政府有必要針對國有資本的經營收益制定明確的征繳條例。國有資產管理部門應由本級政府委托執行國有資本預算所得稅征收權，并明確國有資本的經營管理的資本收入、預算收入來源和標準，規定預算收益的獎懲措施。

2.應完善預算收益征繳的監督管理制度。監督制度的完善與否關乎整個預算制度能否規范化運行，在預算收益征繳的過程中一定要接受兩個層次的監管：首先是財政部門的過程性審計監督，財政部門可以以歷年該預算的運行成果為依據，對該預算的收繳金額提出質詢，并能夠通過它的預算專戶全面了解征繳情況;其次對同一層級審計結果需要進行監督，使國家的監督力量能夠進一步促進和保證預算資金入庫以及征繳程序的合理客觀和規范化。

（二）加強國有企業董事會和財務預算制度建設

企業財務預算是國有資本制定預算以及執行經營預算的基礎，具有重要的意義和價值。在國有企業的內部管理具體實踐中，財務預算是董事會決策和決議的重要依據，以本年度企業經營目標為基礎。國資委應當合理科學地建立國有企業董事會制度以及財務預算管理制度，幫助企業明確經營目標，使董事會在決策中能夠充分體現國有資本出資人代表的國家意志，確保財務預算目標和經營預算目標高度吻合，為國有資產增值和保值提供重要保障。預算內不但要明確年度收支狀況，同時還要以財務報告的形式披露國有資本的經營績效、財務變動以及重大事項等，提高預算透明度，有效地保障其目標最終得以實現。

（三）持續加快國有資本的支出投向的合理調整

首先，應加大預算支出對國家產業政策所重點支持的軍工、高新技術產業以及一些周邊經濟一體化產業的支持力度。要將國有資本的投向重點從一般競爭領域中合理地轉移，并逐步從我國的落后產業、產能過剩行業當中退出，把國有資本更多注入國家當前重點發展的行業及領域。另外，也要適當增加國有資本經營預算對公眾福利支出的關注，使它更加注重解決目前社會的主要矛盾問題和民生問題。同時，應在條件所允許的情況下盡快建立透明開放的項目庫信息化平臺，開展對預算支出項目的績效評估，讓公眾監督能真正進入到預算實施的整體過程中，以促進相關問題的改善。

（四）進一步完善國有資本經營預算法律法規建設

首先，在國家法律層面應當加緊對預算管理有關條例和制度進行修訂;其次，不斷完善和改進監管制度和體系，對國有資本經營預算的定義及評價標準等相關規定也要加以明確。同時，對國有資本經營預算具體實施細節的規定也要提高法律層面的規范化，使其在實際工作開展中的各項流程與步驟都能夠做到有法可依、有章可循。

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[責任編輯 馬 學]