基層單位的行政主體地位和關(guān)系探討

作者簡介：李享（1996-），漢族，男，湖南長沙人，廣西師范大學(xué)法學(xué)院2019級在讀碩士研究生，研究方向：法學(xué)理論。

摘 要：無論是在處理日常工作還是在處理突發(fā)的公共衛(wèi)生事件的時候，基層社區(qū)居委會和基層街道辦事處都是執(zhí)行國家行政指令的末梢，是主要與民眾直接接觸的單位。對比街道的上級和下級來討論實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的街道與社區(qū)的關(guān)系和地位情況，討論基層的行政訴訟地位和在公共衛(wèi)生事件發(fā)生的時候基層單位如何保障日常的工作來說明規(guī)范化與法治化的合理性。以此說明基層單位在有主體地位的情況下處理日常工作的優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理;基層治理;行政主體認(rèn)定

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.12.052

當(dāng)基層單位面臨日常的工作和面對突發(fā)、重大的公共衛(wèi)生事件時，保證能規(guī)范化的進行治理是依法治國的集中體現(xiàn)。這樣一來，討論居委會、社區(qū)、街道之間的關(guān)系和各自的地位就成為首先需要被考慮的事情。具體而言，基層單位能進行什么樣的行為和怎樣規(guī)范其行為也是值得討論的。

1 街道與社區(qū)的職權(quán)及其來源

街道是街道辦事處的簡稱。街道辦事處在我國行政等級中基本等同于鄉(xiāng)級政府（鎮(zhèn)政府）。其主要是由不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)的人民政府依據(jù)從上一級人民政府處得到的批準(zhǔn)而設(shè)立的，街道辦事處需要接受來自上級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。對其而言，社會居民委員會是最主要的下級單位。街道辦事處的主要工作范圍是來自于區(qū)（縣）或者上級政府的方針、政策，其需要安排自己的人員處理，并且需要及時向社區(qū)居委會進行傳達(dá)。對自己和下級單位收集的居民的情況進行匯總并且向上級匯報。另外，組織文化建設(shè)、負(fù)責(zé)人民調(diào)解和普法、負(fù)責(zé)綜合執(zhí)法和協(xié)調(diào)也是其主要的職責(zé)。其權(quán)力另外一個來源主要是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條的授權(quán)。總而言之，街道辦事處最主要的作用是上傳下達(dá)和組織協(xié)調(diào)。其權(quán)力主要來自法律的授權(quán)和上級的委托。值得注意的是，由于我國的鄉(xiāng)級行政單位沒有能直接管轄的執(zhí)法部門（比如市場監(jiān)督管理部門、公安部門等）。所以街道辦事處在具體執(zhí)法方面主要是依靠與區(qū)（縣）政府管理的執(zhí)法部門本身或者通過上一級政府與相關(guān)執(zhí)法部門進行協(xié)調(diào)。而社區(qū)主要就是指社區(qū)居民委員會。社區(qū)居民委員會的本質(zhì)是基層群眾性自治組織。但是由于有《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的授權(quán)所以這個團體擁有了自我管理、自我教育、自我服務(wù)的權(quán)力。其組織法的第三條規(guī)定的任務(wù)與街道的部分職權(quán)高度重合，所以從另外一個方面來說，這主要也表現(xiàn)在社區(qū)居民委員會聽從街道辦事處的安排，對上級政府進行協(xié)助。根據(jù)筆者實際調(diào)查的社區(qū)而言，社區(qū)居委會與街道辦事處保持著比較緊密的上下級的關(guān)系。社區(qū)在決定或者進行某種行為的時候，大多數(shù)都是直接根據(jù)內(nèi)部的“紅頭文件”或者“會議紀(jì)要”進行的。對于相對重大的事務(wù)，社區(qū)一般會選擇向街道辦事處匯報并且期待根據(jù)街道辦事處批復(fù)來處理。所以社區(qū)的職權(quán)主要來自于法律的授權(quán)和部分街道辦事處的委托。

2 合法性論證與主體地位論述

埃米爾·涂爾干在《社會分工論》中提出“同一社會普通公民共同信仰和情操的總體”即有一種大家都共同認(rèn)可的信仰和感情作為集體意識，這個集體意識則是維持社會秩序契約或其他機制的基礎(chǔ)。具體到突發(fā)的公共衛(wèi)生事件而言，基層單位的權(quán)力來源主要有我國專門制定的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》與《中華人民共和國傳染病防治法》的授權(quán)。但在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中，主要對縣級以上的政府這一行政單位提出要求和進行授權(quán)。但是通過前期的調(diào)查筆者發(fā)現(xiàn)，縣級別的政府并非直接執(zhí)行的末端。雖然至少要縣級以上的政府才能保證有比較充足的把握來執(zhí)行這類應(yīng)對措施，但是街道辦事處和社區(qū)居民委員會并不只是“組織演習(xí)”這種級別的作用。從其第五十七條要求公民配合基層單位應(yīng)急措施的內(nèi)容中我們也可以看出雖然居民委員會是處于配合人民政府采取措施的地位，但是也仍然發(fā)揮了一定作用。這里沒有直接明文寫出街道辦事處和居民委員會的目的應(yīng)該是考慮到了本法主要是應(yīng)對突發(fā)事件，而突發(fā)事件除了公共衛(wèi)生事件還有許多種類，這些種類的突發(fā)事務(wù)街道辦事處和居民委員會能起到的作用的確比較小。針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，《中華人民共和國傳染病防治法》則明確授權(quán)和要求居民委員會應(yīng)當(dāng)組織居民參與社區(qū)的傳染病預(yù)防與控制活動。但是由于限制人身自由是法律保留的事項，社區(qū)居民委員會的部分人員也沒有國家機關(guān)工作人員的身份，所以社區(qū)居民委員會級別的單位不具備行政強制的能力。值得注意的是，我們“應(yīng)當(dāng)對傳統(tǒng)的行政行為主體認(rèn)定規(guī)則予以改進，在認(rèn)定行政行為主體時應(yīng)更注重行政行為實際體現(xiàn)了哪些主體的意思表示。”這主要是要求末端的基層單位進行清晰的意識表示，使得自己的行為能被群眾更加容易的理解。因為對基層單位來說最顯著的特點和優(yōu)勢就是了解、貼近人民群眾，并且與人民群眾沒有太多距離感，直接與人民群眾打交道的能力比較突出。在此基礎(chǔ)上，基層部門又有負(fù)責(zé)收集數(shù)據(jù)的職權(quán)這里又能為其提供便利。所以，基層單位向公安部門或者其他有能力執(zhí)行的部門提供相關(guān)消息會使得其他部門的執(zhí)法更加精準(zhǔn)。而在執(zhí)法部門進行行政行為后向群眾說明必要性，取得群眾的支持和理解是基層單位比較擅長且力所能及的事務(wù)。為了保證社區(qū)居民委員會的進行行政行為的時候人民群眾能得到有效的保護，最高人民法院頒布了《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》，這就能保證居民委員會在履行行政管理的職責(zé)時有行政訴訟被告的資格地位。這樣一來，如果居民對于居民委員會的行為產(chǎn)生了不服就可以求助人民法院，通過人民法院行使司法監(jiān)督行政的權(quán)力來確保私權(quán)利能得到救濟。“正確理解行政訴訟目的，是把握行政訴訟本質(zhì)和解釋為何如此構(gòu)建行政訴訟制度的關(guān)鍵”居民委員會通過法律的授權(quán)作出的行為體現(xiàn)出了其的意志，是國家行政活動的一部分。另外，從屬性的角度分析應(yīng)該屬于履行行政管理職責(zé)的行為，居民委員會的行為應(yīng)該具有可訴性。事實上，行政訴訟的目的就有切實保障人民群眾的權(quán)利時刻有救濟，使得行政單位在減損行政相對人權(quán)利的時候受到監(jiān)督。如果能保證監(jiān)督，“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子”那就能保證基層的法治化，而法治化所帶來的必然是規(guī)范化，以此就能給人民群眾來帶更多的確定性和可預(yù)期性。

3 街道與社區(qū)的關(guān)系與實際情況考察

在街道辦事處之下一般設(shè)置若干社區(qū)居民委員會。從行政管理權(quán)限上來說，街道辦事處是不能如同上級政府管理其同級和下級其他行政單位一樣管理同級其他單位的。社區(qū)居民委員會幾乎是其唯一的下屬單位，兩者之間關(guān)系十分緊密自然是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹Ｐ姓?zhí)法權(quán)在區(qū)縣相關(guān)部門，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)法權(quán)，對違法現(xiàn)象“看得見卻管不著”，但出了問題又要被追責(zé)，而區(qū)縣相關(guān)部門“管得著卻看不見”。在實際考察中，筆者的確發(fā)現(xiàn)實踐中存在一些問題。比如，區(qū)縣級別政府大多直接將防疫的任務(wù)安排至街道辦事處。而街道辦事處的處境十分尷尬，由于其本身并不能領(lǐng)導(dǎo)同級別的其他行政單位，所以難以安排其他行政單位予以協(xié)助。為了完成上級交代的任務(wù)，街道辦事處大多選擇將事務(wù)安排給社區(qū)居民委員會來實際執(zhí)行。雖然街道辦事處也與社區(qū)居民委員會一起參與任務(wù)的完成，但是這樣這就使得社區(qū)居民委員會也實際承擔(dān)了區(qū)縣政府安排的任務(wù)。但是實際上社區(qū)委員會的人員較少，難以承擔(dān)大量瑣碎且復(fù)雜的事務(wù)。并且，這些事務(wù)中有許多的內(nèi)容本來不應(yīng)該由街道辦事處或者社區(qū)委員會來實行，現(xiàn)在卻通過上一級政府的指令使得最后是由基層單位負(fù)責(zé)實際執(zhí)行。不容忽視的是，基層單位可能并不具備完美執(zhí)行的條件，這就導(dǎo)致了政府本來精心安排的指令到最后難以落實。另外，街道辦事處長期存在的權(quán)力小、責(zé)任大、待遇一般的問題也使得街道辦事處和社區(qū)委員會人才流失比較明顯，補充新的人員比較困難。“權(quán)責(zé)一致”這一行政法中的基本原則除了要求保證有權(quán)就有責(zé)之外也是要求承擔(dān)了比較多、比較大責(zé)任的單位應(yīng)該能有相應(yīng)的權(quán)限，否則將會導(dǎo)致工作容易受阻的同時還難以達(dá)到比較好的效果。當(dāng)然，在實踐中發(fā)展出的這一套由街道辦事處來指揮社區(qū)居委會的方式的確有自己的優(yōu)勢，比如能有效緩解街道辦事處人員的不足。再比如能因為在執(zhí)行時直接與人民群眾的接觸及時調(diào)整力度，使得人民群眾更好地理解與執(zhí)行政策等。但是其弊端是比較明顯的，判斷作出行政行為的組織時應(yīng)“名”“實”結(jié)合，綜合判斷王教授之所以在其文章中提出這樣子的觀點，正是基于對我國目前存在的“名”與“實”的分離。雖然在行政訴訟的層面最后可以通過將下級行政機關(guān)與批準(zhǔn)機關(guān)列為共同被告來解決，但是權(quán)力和責(zé)任的不一致容易導(dǎo)致基層工作人員對自己的工作處于含糊、模糊的狀態(tài)，其對自己被允許的程度都沒有把握就更不用說普通民眾對此能有一個清晰的把握了。這就容易導(dǎo)致由于權(quán)責(zé)不統(tǒng)一所引起的實際執(zhí)行難。比如社區(qū)居民委員會和街道辦事處都因為事務(wù)的繁雜而導(dǎo)致的難以將百分百的精力用于每一件具體事務(wù)的處理上，這就容易導(dǎo)致花費了比較大的時間和精力成本卻難以取得良好的效果。雖然這樣的關(guān)系是多年前確立的，但是卻一直沒有做過比較大的調(diào)整。值得一提的是，由于我國的經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，謀求更加高效的行政體系更顯得迫切需要我們對其反思。與其形成上級覺得下級辦事不力，下級覺得上級強人所難的情況，不如通過制度的調(diào)整和新技術(shù)的運用并行的形式來進行變革。比如本次新冠肺炎疫情中，有許多社區(qū)通過聯(lián)系本轄區(qū)內(nèi)的行業(yè)協(xié)會和企業(yè)開發(fā)的“公民信息填報小程序”就取得了比較好的效果。以前有的社區(qū)工作人員忙于填表上報的信息收集工作，沒有較多的時間和精力處理其他事務(wù)。現(xiàn)在通過小程序可以將普通的、簡單的、重復(fù)性的工作交由網(wǎng)絡(luò)程序。這樣一來，社區(qū)工作人員就只需要針對性地提高居民上報意識并且聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)程序的系統(tǒng)維護人員就可以很容易的完成信息收集任務(wù)。另外，街道辦事處和社區(qū)居委會需要協(xié)助其他職能部門，在自己的管轄范圍內(nèi)做好轄區(qū)擁軍優(yōu)屬、優(yōu)撫安置等工作。而且這是社區(qū)委員會和街道辦事處的職權(quán)中的重要重合部分。這個部分對基層工作人員提出的要求將會十分有效的解決醫(yī)護人員的后顧之憂。由于之前已經(jīng)有居民信息的基礎(chǔ)，所以醫(yī)護人員（特別是支援湖北的人員）的信息是會被基層工作人員獲取的。由于這部分人員大多是青壯年，對于家庭來說基本都是起到“頂梁柱”作用的，基層工作人員對于這部分人的家屬應(yīng)該起到關(guān)心、幫助的作用。就筆者調(diào)查的幾個社區(qū)而言，對這些人員家庭中的家屬（特別是行動不便的老人和在上學(xué)的兒童）社區(qū)工作人員基本上是做到了組織志愿者進行定向幫助的。總而言之，雖然街道辦事處和社區(qū)居委會之間的關(guān)系十分復(fù)雜也面臨了比較多的困難，但是由于仍然有一定的權(quán)力和人員本身的奉獻(xiàn)精神，在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時最后仍然取得了比較好的效果。如果能針對現(xiàn)有的情況對基層單位的職權(quán)進行一些調(diào)整和修改應(yīng)該大概率可以使得基層單位在日常事務(wù)和突發(fā)事務(wù)中取得更好地成績。

4 結(jié)語

在本次疫情下發(fā)生的種種情況是檢驗我國治理體系的試金石，從突發(fā)公共安全事故帶來的思考中我們得出了教訓(xùn)也總結(jié)了經(jīng)驗。無論是日常工作還是突發(fā)事件中的工作，基層單位都是最直接的承壓者。如果我們堅持基層單位治理的規(guī)范化和法治化，那么將更加容易的達(dá)到我們預(yù)期的目標(biāo)，為我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供更堅實基礎(chǔ)。

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