論市場經濟模式下的政府預算與會計制度

摘要：政府部門當前開展的預算管理制度變革，基本上包括了注重預算管理"合規"的政府部門計劃管理工作變革、政府部門支出分類改革、國庫集中支付制改革、政府采購制改革乃至注重預算管理"績效"成果的財務管理變革等，它們均是為適應中國經濟社會市場化建設、政府財政公開化程度日益提高的必然結果。本文把政府預算管理體系和審計管理體系結合起來實現了深入分析并提供了全新的發展思想。

關鍵詞：市場經濟;預算與會計制度

引言：財政是國家經濟管理的重要基石和主要支撐力量，在社會經濟生活中發揮著很重要的功能，而計劃則是國家進行財務管理中的重要核心工作，它既是國家財政機關在實現自身職責時所具有的主要保障，同時又是國家財政活動和政府宏觀政策執行過程中的主要體現。政府部門的預算業績管理能夠合理地反映政府財政業績的大部分內涵，其本質重點就是把各個政府部門的管理工作能力以及有關業務業績全部體現出來。而通過實施政府部門預算業績管理工作，就能夠從宏觀上更有效的推動以結果為導向的現代公共財政體系建設，進而使政府財務管理工作流程更為高效化和精細化。同時又可以推動政府職能的有效轉換，從而形成更加完善的服務型政府職能管理體系。

1 政府預算制度的內容和特點

預算是在一段時間里，為達到某一具體的目標而制定的計劃，其中包括對所需資金和可用資金的估計，并且經常會與以往的一段或更長的時間相比較，并指出今后的需要。預算的本質是對資源的分配，而預算又是一種均衡，它要求有一個決策的過程。“預算”一詞從英文單詞“budget”中衍生出來，最初是用來形容英國財政部長向國會提出的政府支出要求和收入來源的財務報表。與國家預算關系密切的是國家預算、公共預算和行政預算。

2 政府財政預算改革和"合規"核算的調整

2.1 財政收支核算體系的變革

部門預算是政府和有關部門共同研究、審核、上報國務院審批、反映各級政府部門各項收支狀況的統籌規劃。與行業相比，中國的傳統財政預算是按照類別劃分的;按照目的支出，不能確定預算和支出目標。傳統上，地方財政一般都是以財政代為單位;按照資產的性質，由機構代為編制。由于部門預算的不完備性，使得各個部門對預算的合理監管功能不充分，導致了經費的有效利用。因此，在2000年，我們采用了以計劃性、規格性、公開性、法制性等多種形式進行預算編制，以便于更好地理解和掌握各單位的資金利用。從中央財政預算的變化情況來看，一些計劃變更的內容包括：一部一份計劃的執行、采用綜合計劃的方式、提早制定計劃、推遲預算編制日期、編制基本支出預算和工程支出預算等。十多年來，各省的財政預算編制方法、時間、形式、內容、預算細化等方面都有了很大的成效，例如，實行"零基預算"、"自下而上"等。我國目前尚無一套適合我國財政部門的財務核算體系。但是，以政府財政收支分類、政府購買等為核心的政府財政收支分類、政府購買制度等一系列的變革，使政府的財務活動發生了變化，政府的會計工作也發生了變化，因此，財政部出臺了相關的財務制度。

2.2 國庫集中收付制度變革

中央財政?？畹慕洜I，也稱為"專柜專戶制度"，是指政府在金庫或在金庫以外的一家代行開設的賬戶，用以收集和使用各類財務資金，并通過獨立的賬戶進行交易，從而監控整個財政資金的流向和流向。1998年，國家財政體制開始了財政體制的變革。2001年2月，中央財經委員會第九十五次常務委員會辦公室原則通過了《財政部門金庫管理工作編制改造實施方案》，中國人民銀行將原來的“中央”劃撥制度轉變成“中央統一”。改變了財政部門按計劃及時劃撥的辦法，取消了原來的機關和單位的賬戶，由金庫主管機關對其所有的支出進行全程、直接的監督。從2000年起，全國部分地方實行國庫統一收付，到2005年1月末，全國160多個部委和3300多個基層單位實行了國庫集中收付改革，涉及預算資金3700多億元。全國36個省市200余個縣級和500多個縣級政府也在實行中央財政統一支付制度。目前，中央財政的集中支付體系是構建我國公共金融體系的一個主要組成部分，也是各城市政府的重點。

政府財政部門針對改革后產生的會計變化，針對政府財政部門整體預算會計、行政事業單位財務管理會計、政府財政部門國庫支付制度實施機構會計和基本單位會計等予以規范。在會計基礎上，首次對實行國庫系統試點后的年末計劃余額進行了標準化，并在總決算中實行了對個別事項實行應計制。

2.3 財政體制的變革

政府采購是政府在政府的指導下，通過法定的法律途徑，由政府財政部門進行管理，由政府提供的公共物品提供和提供服務。具有降低交易費用的政府采購制度;在加強財政資源運用效率的同時，可以實現對我國的社會經濟調控、實現財政目的、增強政府的透明度、防止不合規定等方面的作用。1995-1997年，在上海;沈陽和河北的地方政府采購試點在節儉方面效果顯著，也為建立健全的采購制度提供了豐富的實踐經驗。1998年，我國政府的采購工作由中央財政負責，主要負責制定和執行。到了2000年，地方人民政府已經基本建立了政府的政府購買行政機關和行政機關。2001年7月頒布的《政府采購法》，對我國現行的政府購買方式、購買程序、監督和檢查、法律責任等進行了明確規定。同時，它也是中國建立起了一個新的采購法律制度，使中國的采購和行政工作步入了一個標準化的時代。

2.4 財政收入的劃分和核算體系的變革

在市場經濟條件下，國家的財政收入和支出構成也隨之發生了巨大的改變。在傳統的計劃經濟思維中，諸如基建等財政收入的分配;科學技術三大成本核算無法準確地反映和描述市場經濟條件下的政府功能，同時也削弱了其對財務的監控功能。在此歷史條件下，我國于2007年度實行財政收支分類，既是中國財政體制的基本變化，也是中國財政體制的一次重大革新。新一輪的財政收支分類的調整，把各部門的財政收入和開支進行了統一的劃分，使各部門的開支更加詳盡、更加全面。在此基礎上，構建了一套政府開支職能的劃分系統，并將其分為兩個層面：一是職能層面，二是運營層面;體現了政府各項功能的具體表現。將政府開支分成的各項項目列入社?；鸷驼畬ｍ椯~戶，并與政府一般預算、基金計劃、負債計劃等相關開支共同組成了政府開支的嶄新理念。在實行分類管理體制下，我國的整體預算審計、地方行政和機關會計等都是根據財政收支的分類管理科目進行了相應的調整，基本上實現了財政計劃支出分類管理賬戶和會計核算明細賬戶一一相對應的關系。

3 政府財政收支核算體系的特點

財政收支分類改革是財政收支的重要組成部分。隨著政府財政集中支付制度、政府采購制度的變革，以實現財政收入與政府采購制度相結合的目標，而預算業績的管理成為了政府服務體系的核心和突破口。2005年和2009年，我國財政部分別出臺了《中央政府部門預算支出績效評估辦法》、《財政支出績效評價管理暫行辦法》，明確了中央和地方政府的支出績效評估指標，確定了評估對象、范圍和基本方法。在2011年度，為統一和規范我國財務支出企業的業績考核工作，財政部還出臺了《有關推行預算績效管理的指導意見》。在此基礎上，各地區根據實際工作，根據不同地區實際情況，對考核指標和考核指標進行了細化。到2001年度末，在全國大部地區已設立了獨立的財政預算管理部門，有些地區甚至在市區和縣級財政設立了一個業績評價機制。在政府工作中，財政預算的公開與透明已是重中之重。2007年，國務院人民政府新聞公布制度將"財政部門計劃、決算報告"和"財政部門支出、各類專項資金的管理工作和狀況"列為最主要的公開資料。這是首份關于財政公開的系統文件。2009年，經人大修訂并批準的中央政府財政預算，2009年中央政府收支預算表，2009年中央政府對地方的稅款退還和轉移支付預算。在第二次黨代會上，國務院辦公室將其列入了《工作報告》，并提出了74個部委要對其進行公開。從2001年度預算法修改后的一個多月內，公眾對預算的最直接和感性的要求就是預算的公開，特別是"三公經費"的公布。在1991年的《十八大公報》中，提出"加強對人民政府各部門規劃的審查與監察"，并將其作為維護和保證人民運用人大行使權力的重要手段。然而，目前，我國財政預算外公開透明的過程還處在初級水平。

隨著財政體制的不斷完善，財政體制的不斷完善和提高財政的透明度，醫療機構、學校等機構開始了一場新的財政體制的變革。2009年，我國財政部發布了第二次修訂《高等學校會計學和醫療衛生體制》的草案，由此引發了我國新一輪的會計學體制的變革。兩次征詢的結果表明，在權責發生制度的運用上，都有了一定的拓展和深化。在原有的基礎上，新的醫療機構和高等學校的《醫療機構改革方案》都將權責發生制的適用領域擴展到了更廣的領域。新的《固定資產管理辦法》不僅規定了醫院從實施之日起計提固定資產的規定，還規定了對已入帳的在用單位進行固定資產的減值準備。"預計負債"賬戶也列入了債務賬戶。此外，在新的公共醫療機構的會計管理體系中，采用"在處理材料"對公立醫院的成本費用項目管理、成本費用的歸集和會計處理方法進行了詳細的規范，通過使用成本費用與費用有關的財務報告來公開披露醫院各個層面、各個視角的成本費用來理解藥物收費是不是合理的問題，高等學校會計學的征求意見稿明確規定實行改革的權責發生制，并對固定資產進行折舊，并將基建納入"大賬"。

4 財政收支的演變

從兩個系統的內容來看，政府財政和財政核算在系統發展的進程中是互補的。為此，必須從體制上對這一問題進行深入探討，特別是對國家與地區在這一過程中所起的作用，以及今后的財政與財政體制的走向。

4.1 轉變的階段特點："中心擴張"與"供給驅動"并存

從系統經濟角度來看，在深入轉型發展的過程中，政府預算和政府的財政核算系統都呈現出"中心擴張"與"供給驅動"并存的演化模式。在政府的財政系統上，從河北省于1999年初啟動"規劃管理改革"，到了同年9月，財政部正式啟動了"政府預算制度試點"，這一轉變就進入了"集中擴張"與"供給驅動"并存的發展模式。此外，自1999起，天津市實行了“標準化循環”的規劃;自1999起，安徽省全面實施了全面的財政預算案;江蘇省于2011年度實現了“二上二下”與“二上兩下”相結合的績效目標管理系統。到目前，我國的地方財政體制改革已逐漸成為"制度規制"和"陽光財政"兩種主要的體制變革。在會計體制的變革上，2009以前多屬“以供過于求”的方式，而從海南2009年進行的“會計體制”改革，到目前為止，我國的“國家審計”理念框架也已初步形成，而我國的“政府綜合財務報告”也即將進入最后階段。海南省的財政體制也逐步步入"海南模式"，這一模式在全國具有一定的可操作性，并在其中扮演著"領頭羊"的角色。

根據三個發展時期的國家機構演進模式，提出了一種新的地方行政管理體系改革，這一改革必須得到中央權威機構的認可。根據現行的《預算法》，對地方財政體制改革的做法不需要得到上級部門的批準。各地的財政體制改革可以從地方層面上進行總結，也可以在中央機構內向地方當局提供參考，也可以在地方一級直接實行行政預算的制度創新。隨著我國各級政府逐步認識到自主預算管理在緩解資金短缺問題上的重要作用，又具備一定的經濟實力，因而在國家范圍內進行了預算管理的創新，使我國的財政"遍地開花";同時，必須承認，單憑當地政府的“中間分散式”的改革是不可能的，它必須與中央的體制供應相配合，使國家的財政體制能夠協調統一。

4.2 推進財政預算和財政體制由“需求誘導”轉變

從財政、財務等方面來看，目前的財政體制都是以強大的團體為主導，而財政體制與財務體制則是以強大的團體為主導。如此一來，就不可避免地會出現財政機關為了自己的私利而竭力掩蓋"尋租"現象，致使被授權的監察機關和民眾無法享受到信息的權利。上海金融學院公共政策研究所2010年度對國家和各省的財務信息和一些政府收入和支出的公開狀況進行了評估，結果顯示，目前中國政府機關對個人信息公開的認識較低，所提供的政府資訊的內容十分有限，與民眾的需求相去甚遠。在這種情況下，政府的財務報表只是一個監督和監督的手段，并不具備公開披露的能力。但是，由于公共利益的主體是人民，它是國家財政收入的反映，它應該向人民群眾供給和供給。我國的財政預算應該逐步走向公眾，同時，也應該把財政作為公眾對財政公開的信息進行監控。如果財政體制出現問題，或是由強大的團體主導的經濟轉型，由于傳統的路徑依賴性而導致的體制改革不能滿足民眾的需要，那么，由于民眾對"民主化"的預算力認識越來越高，就會和國家預算局展開共同的游戲，從而對強權群體形成"需要誘導式"的體制變革。

4.3 我國財政收支核算的發展演進

對我國社會主義體制改革的發展道路進行初步探討：第一，從技術規范、運行流程等方面著手，以此為理論基礎，從容易到困難，逐步逐步推進;二是以國家總體法制運作體制的重大改革為切入點，從規范的程序性和合法性兩個方面進行特定的體制改革，由難到易。從目前我國預算改革的發展方向來看，首先要解決的是部門預算、國庫管理等技術方面的問題，而前者是我國改革初期的經濟基礎比較薄弱的情況。因此，最現實的辦法就是逐步推進，目前的財政體制改革，我們目前的重點在于財政體制的改革，而要從我們的國情出發，就必須鞏固這個階段的財政體制，這樣的話，就可以將法律制度的制度建設推向一個新的高度。

相比于中央財政的集中支付系統，財務部門的工作不僅僅是向國家的財政部門傳遞信息，它也起到了推動國家財政發展的作用。本文從財政體制發展的角度出發，提出了我國財政體制的變革與發展，并非一定要靠政府會計跟進，而是要從新的角度出發，從根本上改變財政體制，然后通過相應的手段來推動財政預算案的發展。在財政預算制與財務核算體系中，財務核算體系更為宏觀;從技術層面來說，在推進財政預算體制的過程中，首先要做好基礎技術體系的變革，以提升財政的透明度;推進技術法規體系，推進財政預算案的全面運作，是從簡到難、逐步深入的漸進的一種較為適應我國實際情況的漸進的思想和方式，與上述的第一種思路相吻合。

5 結語

近年來，我國的財務管理體制發生了巨大的變化，財務工作更加規范、公開、透明。有利于財政、財務狀況的準確反映，有利于政府做出經濟決策。例如，制定一個科學化、標準化的部門預算制度、推行國庫統一賬戶、實行政府采購、完善財務報表系統等。這些標準由于現行的財政收支平衡制度，使我國的財政體制從“收付”到“應計制”轉變，將會對我國的財政體制產生重大影響。這一進程需要我國政府組織專家、學者進行深入的研究，并借鑒國際上的先進經驗。吸收，我國只能適時制定國家財政體制改革方案，對不同層面的政府進行選擇性地調整，先把權責發生制度引進到政府內部，然后逐步擴大，這樣國家的財政才能真正發揮財政的作用，進一步規范、公開、透明的財政工作，使財政信息更加透明，有利于政府進行經濟決策，防范金融風險。這是一種保護，為了適應新的改革需要，及時運用權責發生制，完善我國的預算核算體系，具有實際指引導意義。

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作者簡介：齊素艷，（1979.6-），女，滿族，籍貫，河北青龍，學歷，大學專科，職稱，中級會計師，研究方向;收付制度與預算管理。