我國城鄉居民社會保險制度改革的反思與優化

摘要：十八大召開之后，國內城鄉居民社會保險制度改革獲得了巨大進展，制度體系更為健全，覆蓋范圍更加廣闊，保障水平更上臺階，無論是在基金運行或是服務能力方面都有明顯進步。然而受制于客觀內外因素的影響，城鄉居民社會保險制度在一些方面存在著不足之處，譬如公平性、靈活性與可持續性等。筆者認為，可從供需與制度層面上著力，要加快建立完備的城鄉社會保險制度，從內外兩方面鼓勵居民參保。與此同時，配套公共服務也應落實到位。

關鍵詞：城鄉居民;社會保險制度;改革;反思與優化

引言：一個國家的社會保障體系，其中最為關鍵的部分就是社會保險制度，也是政府從制度層面上所制定的保證社會公平的保障措施。構建一整套完善的城鄉統一的社會保險制度，能夠緩解城鄉社會結構中的內在矛盾，對于振興鄉村與推動更高質量的城鎮化進程，有著正面作用。現今，國內社會保障體系只是初步形成，然而社會與經濟的不斷發展，新形勢新事物不斷涌現，主要社會矛盾發生了重要轉變，面臨著來自老齡化、就業多樣化等多方面因素的挑戰。要正確認識到當下城鄉居民社會保險制度，在推動鄉村振興戰略與提高新型城鎮化建設質量上所起到的重要作用，且在緩解城鄉社會矛盾，落實惠民政策，保障城鄉居民共享改革成果等諸多方面都有著積極的現實意義。

1 黨的十八大以來城鄉居民社會保險制度改革特點

1.1 制度體系從城鄉分割走向初步統一

國內的養老保險制度改革，先后在2009以及2011年分別開始農村與城鎮居民的社會養老保險試點改革;并在2014年統合為一，從整體上完善城鄉社保體系，在戶籍所在地，城鄉居民基本都包含在參保范圍內，機關事業單位與城鎮職工除外。國內的醫療保險制度改革，先后在2003以及2007年進行試點，分別為“新農合”與城鎮居民醫療保險制度改革;并在2016年統合為一，形成整體性的城鄉基本醫療保險制度，無論是在資金來源管理上，還是在覆蓋范圍以及保障待遇上，都形成了城鄉統一，并完成配套公共服務建設。在藥物與診療、醫療服務設施標準與范圍、新生兒參保、異地就醫等多個方面形成統一政策。

1.2 覆蓋范圍從單一稀少走向全面普及

加大投入力度，在大病保險制度、門診慢性病、重特大疾病、醫保藥物目錄等方面都采取了系列性措施，大大提高了城鄉居民參與醫療保險的積極性，所涵括的范圍已經比職工相應險種要高，城鄉居民醫保范疇也在持續擴展，藥品目錄與更多病種都開始包含在內，這對于減少居民負擔有著重要作用，提升了居民生活質量，推動了脫貧攻堅工作。根據《中國統計年鑒2020》《2020年人力資源和社會保障統計快報數據》《2020年醫療保障事業發展統計快報》，數據顯示，2010-2020年，國內城鄉養老保險參保人數呈現快速增長態勢，從原有的1.03億增長到5.42億，城鄉醫療保險的參保人數同樣快速提升，從原有的1.95億增長到10.17億;藥品目錄在醫療、工傷、生育方面的納入種類也增長到2800種;此外，貧困人口的醫保參保率保持在99.9%的水平，服務貧困人口就醫人次達到1.8億，為貧困人口減少1188.3億就醫負擔[1]。

1.3 保障水平從"保本兜底"走向"水漲船高”

養老保險方面，從2014年開始實行城鄉統一之后，分別設立了十二檔差異化的繳費方式，不同區域間動態的經濟發展形勢，對于基礎養老金作出了最低、繳費、補助、補貼等多方面標準優化，不少省份在養老基金上都取得了喜人成績。醫療保險方面，居民繳費制度持續優化，財政補貼政策也陸續出臺，形成分級診療的住院保險手段，以及繳多得多、統籌基本醫保、醫保目錄、對醫保支付進行規范等多項措施，讓城鄉居民的人均醫保，在財政補貼、范圍內報銷比例、保險基金支付比例等數據上，保持穩定上升勢頭[2]。

1.4 服務能力從相對薄弱走向便捷高效

通過數據挖掘以及網絡手段，推出社保一卡通，在業務辦理上，采取了區域聯動、部門聯動的方式，社會保障卡形成了電子化，有關服務過程也得到了相應優化。根據《2019年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，到2019年底，社保卡持有人數為13.05億人，占總數93.2%。另外，新的改革舉措陸續出臺，例如可跨省進行異地就醫即時結算，采用DRG付費﹑總額預算與DIP付費等等，住院費用跨省直接結算定點醫療機構，門診費用直接結算聯動定點醫療機構，其數量分別達到了4.44萬、1.02萬。加快社保公共服務轉向街道社區，鄉鎮村落，進行全面覆蓋，一些省份完成了覆蓋鄉級至省級的一站式結算，社保公共服務形成了完善的體系，邁上了規范化、專業化、信息化、便捷化的道路。

1.5 基金運行從注重規模走向規范管理

國內不斷完善社保基金制度，在繳費上提高補貼，不再局限于原有的靜態補貼方式，轉向靈活與動態，高檔次繳費補貼也有所增加。此外，在宣傳上進行強化，鼓勵參保繳費行為，為保險基金的發展穩定了基礎。根據相關數據顯示，城鄉居民基本養老保險基金呈持續增長態勢。且推出了社會保險費征收、基金收支管理等相應措施，保證基金的穩定運行，促進了社會保險交由稅務部門進行統一的征收，整治欺詐騙保的行為，治理社會保險經辦環節，從內、外兩個方面，進行三審流程，即內部要初審復審內審，外部要抽查核查檢查，形成了完善的業務經辦監督體制，有效推動了社會保險基金的穩定運行。

2 現階段城鄉居民社會保險制度改革的審視

2.1 公平性：福利分配的"差序格局”

進行社會保險制度改革的初衷，是為了保證社會公平，然而現有制度導致了主體、地區、種類、配套等多個方面的差異化，導致公平性有所弱化。在地區上，地方與地方之間的經濟發展存在客觀差異，社保基金相應舉措、繳費標準、補貼標準也不盡相同。經濟越發達，人口越集聚，當地居民越積極參保，所獲得的社保待遇與總體規模也比不發達地區要高。在主體上，因為實行自愿繳費、補貼與繳費相掛鉤的政策，相比于職工保險制度，居民保險制度無論是在參保的繳費、補貼、待遇標準上都要有所不如。另外和城鎮居民相比，農村居民在參保繳費、比例以及待遇方面也要低得多。

在保險種類上，養老保險一般是先交費后享受，實行自愿繳費的原則，因此和醫療保險相比，養老保險的參保積極性要遠遠落后，這就導致養老保險制度在保障福利功能上有所弱化。在配套服務上，我國各地區、各城市間的公共服務水平有著不同的差異，特別是在醫療服務上尤其明顯，這讓居民相對傾向于向優質公共服務地區進行聚集，以享受質量更高的公共服務，這就導致了地區間的優質公共服務資源不平衡，區間基金支付壓力加大，形成區域公共服務的差異。同時，交通、吃住等額外成本，也會導致擠出效應進一步增強，這些因素在很大程度上都影響了福利性與公平性[3]。

2.2 靈活性：統籌銜接的重重阻力

人在社會中流動，會不斷改變戶籍、工作地點以及就業狀況。假如社會保障制度無法形成動態的銜接，就會增加社會管理的風險與成本，進而導致福利性受到弱化。站在統籌的角度，由于實行現收現付（或部分實行）的財政制度，導致社會保險基金很大一部分，都是來自地方財政補貼。現今，排除個別試點地區的社保統籌狀況優良之外，居民社保還未實現在省級單位的統籌。

換言之，流動參保人員無法享受到動態銜接的社保福利。這很大程度會有損參保積極性，對已經參保人員的權益也造成了損害，甚至會導致地方財政進行橫向的支付轉移，從而導致基金財務支出的不均衡，這對于穩定保險基金的增值與保值是有負面影響的，不利于社保基金進行風險承擔與分散。在轉移機制上，國內外出務工人員比例一直高于10%，但是現今的社保銜接制度，無法在戶籍地、就業地、流出地、流入地之間，形成統一性的流程與指標，從而導致農民工等弱勢群體在參保的便利性與持續性上，存在著太多不確定的因素。

此外，區域間對于非正規就業人員，譬如個體戶、農民工、自由就業等人群，所采取的參保模式是雙低、綜保、城保等，居民社保，迥異于職工社保，不管是在覆蓋范圍、繳費標準，還是在保險待遇、統籌層次方面，都有著巨大差異，沒有形成統一的統籌機制，導致參保人員轉換工作崗位之后，往往無法享受到靈活的社會保險銜接服務。

2.3 可持續性：制度運行的內外沖擊

根據經濟學理論，當人口結構中，非勞動力人口占比降低，勞動力人口占比上揚，外加勞動力資源成本不高，就會出現人口紅利，可以促進經濟的快速增長，同時有利于維護社保基金的穩定。在持續參保上，從2012年起，勞動年齡人口（15至59歲）在絕對量上，第一次創下新低，這意味著老齡化時代的開始，新生人口結構出現了重大轉變。

權威數據顯示，國內老齡人口（≥65歲）以及老人贍養比例，由1982年原有的4.9%、8.0%，增長到2019年的12.6%、17.8%，與之同時人口出生率與自然增長率則逐步下降，1978年的數據為18.25%、12.00%，到2019年僅有10.48%、3.34%。一進一出，人口結構發生了重大改變，社會保險支付呈上揚勢頭，而社會保險收入增速則無法彌補，這就形成了社會保險基金的缺口，嚴重者會導致社會保險替換率下滑，最終入不敷出。在持續轉移上，因為大環境的影響，以及國際保護主義的抬頭，導致國內宏觀經濟環境出現了一定的波動。

伴隨著互聯網信息時代的到來，國內在產業升級上的加快，各行各業特別是制造業的發展，呈現出智能化、網絡化與數字化的勢頭。由于經濟下行的推動，以及科學技術的民用化，企業在追求利潤的同時，會有意識地進行經營規模的收縮，抑或是采用機器人替代勞動力，從而降低勞動成本，提升勞動效率，未來將會導致就業結構產生很大的變化。這一變動所帶來的，不單單會影響到參保主動性，更有甚者會影響到參保連續性。同樣地經濟下行會導致地方財政的收入產生波動，導致不穩定因素的出現，這些都是影響社會保險基金穩定的問題。

3 城鄉居民社會保險制度改革優化建議

3.1 制度層面：健全完善居民社會保險相關體制機制

3.1.1 政府承擔責任，建立起完備的保險待遇與調整體系

通過側重養老金絕對購買力，統一衡量居民人均支配收入、財政現狀、物價水平、經濟狀況等多種因素，形成差異化的財政補貼，開展居民社保，特別是養老保險方面的指數優化，構建傾斜于城鄉老齡群體，尤其是農村老齡群體的養老金制度。此外，要大力宣傳與鼓勵更多城鄉居民參保，特別是青年群體，加強理性預期的宣傳，以便其選取合適的險種與檔次進行繳費。

3.1.2 建立穩定的社會保險基金增長體系

秉持精打細算，統籌平衡，建立社保責任風險共擔與資金籌集體系，嘗試開展社保制度結構性改革，建立完備的社保基金預、決算系統，激勵城鄉居民參加到商業健康、養老保險以及補充醫療保險，嘗試個人稅收遞延型的保險模式，以及商業保險與工傷保險協作的形式，形成養老保險三大支撐，多管齊下，構建多樣化的基金收支體系，通過專業化模式來對基金進行運營，也可投入到大型國家建設領域，保持基金的穩定增長，形成良性的發展道路。

3.1.3 完善社會保險統籌銜接機制

可以從多個步驟入手，包括籌資、管理、發放、經辦等，調整思路，形成頂層設計、分級管理、明確權責、統籌分配、預決合一的統籌方式，切實推動社會保險制度改革進程，落實到省級以至國級，統一調動資源，對社會保險基金的調整與轉接體系進行改良，進一步促進基金的抗風險水平。

3.2 需求層面：增強居民參保的內在動力和外在支持

3.2.1 多樣化促進農民收入

持續推進城鄉居民，特別是農民的收入提高，這對于促進居民參與社會保險的積極性大有裨益，并且可以推動居民選擇更高標準的繳費層次。因此，要加快對農業產業格局改革，深化工農業與服務業的協同發展，進一步發揮農村發展的潛力，打造農產品價值鏈與產業鏈，以形成多樣化的農業經營收入局面;在公共就業服務方面，優化勞動力輸出機制，進一步擴展農民的就業方式，形成多樣化的農民收入途徑;進一步促進農村土地產權改革，形成城鄉統一的生產要素流動調配模式，用多元化的方式提升農民集體與個人收入，以及股權、增值、資產收益，形成多元化的農民財產收入體系。

3.2.2 加大援企穩崗的力度

促進放管服改革進程，形成完善的企業社會保險費用優惠政策，適當給予免、減、緩優惠，對于社會保險費率可進行適當的下調，以適應現階段的社會經濟形勢，促進企業的發展，維持經濟持續增長。除了給企業減負之外，還可激勵企業在就業方面提供更多崗位，從而讓更多勞動人員享受到職工社保福利。此外，應注重失業保險對于穩定就業的作用，嘗試推動靈活的企業離崗職工失業保險繳費與失業基金體系，展開各種就業培訓，提高勞動力質量，對基金支出機制進行改革，穩定基金運行[4]。

3.3 供給層面：提高與制度配套的公共服務能力和水平

3.3.1 增強社會保險管理和服務能力

統籌建設全國性的政務服務系統，對城鄉社會保險經辦組織進行深入整合;利用互聯網大數據技術，建設信息共享平臺，形成全面一體化的社會保險綜合服務系統;進一步推動社保放管服進程，形成統一規范的社保經辦程序，建設完備的社會保險服務事前、中、后監督機制。最后，要盡快促進醫療藥物協議的統籌管理發展，對定點醫療機構的協議簽訂過程進行優化，提高地區定點醫療與藥物零售組織的服務質量。

3.3.2 提升城鄉基礎設施和公共服務均等化水平

對于基層衛生機構，特別是鄉鎮、村級衛生機構，要加快基礎設施的建設，形成城鄉、上下級醫院的高水平醫療隊伍的流動式服務體系，建設基于互聯網的信息管理平臺，促進醫聯體、醫共體的發展，改善基層醫療服務質量，加強相關人員的培訓力度，進一步推動養老服務在供給側的創新，推動老年人力資源的開發，促進老年人資產結構的優化，穩定社會養老基本盤，特別要注重提升農村養老機構的服務水平，提供更為優質的養老服務，推出復合型養老機制，發展老年生活用品行業，形成市場化、多樣化的發展模式，拓寬養老產品與服務供給的范圍[5]。

4 結語

總結上文，所謂社會保障，就是要從制度上對民生進行改善，維持社會公平，提高民眾福利。作為社保制度的基石，社會保險制度，直接關系到社會保障改革的成敗。我國進入產業轉型階段，經濟社會都邁向高質量發展道路，導致主要社會矛盾發生改變，應注重人口老齡化問題，形成多元化的就業方式，形成完善的社會保障制度，特別是城鄉居民保險制度要進行高度統籌整合，形成協同模式。應從供需、制度等方面，形成立體化的制度改革模式，對有關機制進行優化，鼓勵居民積極參保，提升配套服務質量，從上述幾個方面著力改革，可以有力解決城鄉社會的結構性矛盾。

參考文獻

[1] 易雪琴.我國城鄉居民社會保險制度改革的反思與優化[J].改革與開放， 2021（16）：6.

[2] 龐云鵬.對我國養老保險制度改革的思考[J].商品與質量， 2017（20）：238.

[3] 樓斌斌.新形勢背景下我國城鄉居民社會養老保險的優化設計分析[J]. 財訊，2018（32）：2.

[4] 龍玉其，王延中.新時代中國特色社會保障道路：經驗、特征與形成邏輯[J].中共中央黨校（國家行政學院）學報，2021，25（06）：140-146.DOI：10.14119/j.cnki.zgxb.2021.06.013.

[5] 李思特. 社會公平視角下的中國社會保障問題研究[D].吉林大學，2021.DOI：10.27162/d.cnki.gjlin.2021.000509.

作者簡介：崔曉燕，（1973.2.14），女，江蘇徐州豐縣人，漢族，大專，中級人力資源師，人力資源和社會保障。