新形勢下公安民警跨文化執法能力建設芻議

摘要：新形勢下加強公安民警跨文化執法能力符合國內公安外國人管理的需要，是深入推進執法規范化建設，提高公安機關社會治理能力和治理水平的必然要求，是維護在華外國人合法權益，服務國家重大發展戰略的必然舉措。公安民警跨文化執法能力包含態度、知識、技能、批判性文化意識等。其建設思路是：公安院校承擔培養主責、社區警務培育和諧關系、科技興警助力智慧外管、齊抓共建賦能執法潛力的中國特色跨文化執法能力建設思路。

關鍵詞：新形勢;公安民警;跨文化;執法能力

中圖分類號：D922.14文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）07-0082-04

2013年我國提出“一帶一路”倡議，進一步擴大對外開放，建設“人類命運共同體”。截至2021年底，我國已與179個國家和國際組織簽署了兩百余份共建“一帶一路”的合作文件。根據國家移民局的統計，2018年全國邊檢機關檢查外國人入出境達9532.8萬人次，其中外籍游客3054萬人次，比上年增長4.7%;2019年外國人入出境達9767.5萬人次，其中入境外籍游客3188萬人次，比上年增長4.4%。盡管這兩年外國人來華數量受新冠疫情影響大幅下降，但按照總的趨勢看，未來在華外國人的數量將會持續增多。

在中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記指出：“要堅持統籌推進國內法治和涉外法治。”“要堅持建設德才兼備的高素質法治工作隊伍。”當今我們面臨著百年未有之大變局，國際環境日趨復雜，不穩定性、不確定性明顯增加，新形勢下做好國內外國人管理工作，促進國際警務合作、海外利益保護，推動涉外法治人才培養，必須建設具有跨文化執法能力的公安隊伍。

一、加強公安民警跨文化執法能力建設是時代需求

（一）跨文化執法能力是公安外國人管理對全警涉外提出的必然挑戰

盡管出入境管理部門統籌外國人管理事宜，但隨著外國人參與我國社會生活的廣度和深度逐漸增加，治安、刑偵、交管、網安等警務工作難免出現涉外因素，全警涉外格局已經形成。良好的跨文化執法能力有助于基層民警與外國人順利溝通，建立良性關系，同時有利于及時收集信息、發現隱患，從而提高工作的預見性和主動性，達到“群防群治”的目的。

（二）跨文化執法能力建設是深入推進執法規范化建設，提高公安機關社會治理能力和治理水平的必然要求

來華外國人背景各異，居留時間長短不一，除了因外交、工作、學習、探親、旅游、商務活動、人才引進等事由在華的外國人，還包括非法入境、非法居留、非法就業的“三非”外國人，僅2020年全國移民管理機構就查獲非法出入境人員8.9萬人次。近年來不斷增長的在華外國人違法犯罪案件，給公安機關的執法工作帶來了新的挑戰，給公安民警的執法能力提出了更高的要求。

習近平總書記提出的“對黨忠誠，服務人民，執法公正，紀律嚴明”四句話十六字要求，是新形勢下加強公安工作和公安隊伍建設、推進國家治理體系和治理能力現代化的科學理論指南[1]。隨著我國日益擴大改革開放，更多不同國情背景、歷史文化、風俗習慣、宗教信仰的外國人來到中國，公安機關只有切實提高跨文化執法能力才能更好地服務和管理在華外國人，避免出現“不敢管、不愿管、不會管”的問題，這是加強執法規范化建設，推進國家治理能力和治理體系現代化的應有之義。

（三）提高跨文化執法能力是維護在華外國人合法權益，培養“愛華、友華、親華”國際人士的必然舉措

中國正日益成為世界各國人才創新創業的理想棲息地。以上海為例，截至2020年10月，在滬工作的外國人數量為21.5萬，占全國的23.7%。自2017年4月全國全面實施外國人來華工作許可制度以來，上海市共核發《外國人工作許可證》25萬余份，其中外國高端人才（A類）約5萬份，共為744位外國人才辦理了《外國高端人才確認函》。

在新形勢下，涉外工作應慎之又慎，既不應盲目崇洋媚外，給予任何外國人“超國民待遇”，也不能懷有仇外心理，胡亂作為。基層民警應在尊重外國人宗教信仰、風俗習慣的基礎上，依法嚴格公正規范執法。一方面，要妥善引導在華外國人增強法治意識，減少在華外國人違反我國法律法規、損害公安機關執法權威的事件發生;另一方面，要樹立我國的大國形象，傳播中華民族的優秀文化，增進世界各國人民對中華文化的了解，提升外國人在華的安全感和對華的好感度，培養更多“愛華、友華、親華”的國際人士。

二、公安民警跨文化執法能力的建構

（一）解構跨文化能力

美國學界對于跨文化能力的普遍關注始于二十世紀八九十年代，在跨文化能力的界定方面，相關研究呈現“三多”的特點：稱謂多、涉及學科多、界定多。DEARDORFF通過“德爾菲”法（專家調查法）發現，最受被調查者歡迎的跨文化能力定義為：“建立在個體跨文化知識、技能和態度基礎上，并在跨文化交際實踐中表現出來的有效、得體溝通的能力”[2]。國內外學者在對跨文化能力進行多重解讀的基礎上形成了一系列跨文化能力概念模型，其中比較著名的有美國跨文化交際學院院長BENNETT提出的跨文化敏感度發展模型，國際跨文化研究科學院專家組成員DEARDORFF教授提出的金字塔式跨文化能力模型，杜倫大學榮譽教授BYRAM提出的跨文化交際能力模型[3]。我國學者文秋芳提出了由交際能力和跨文化能力兩個部分組成的跨文化交際能力模式;張紅玲則認為跨文化交際能力由態度、知識、行為三個層面14個項目構成。

鑒于目前國際公認的跨文化能力定義與BYRAM的跨文化能力模型最為接近，故跨文化執法能力的建構可參照BYRAM的五要素模型，即態度、知識、闡釋和關聯的技能、發現和互動的技能、批判性文化意識[4]。

（二）建構跨文化執法能力

培養具有良好政治及業務素養、具有家國情懷和全球視野、通曉國際規則的跨文化警務人才不僅符合新時代公安工作特別是國際警務合作的現實需求，更是服務國家重大發展戰略的內在需要，是深度參與全球安全治理的有效保障。跨文化執法能力，是指建立在執法者跨文化態度、知識和技能的基礎上，經過批判性文化意識的加工，表現出來的有效執法能力，具體包含以下四個要素：

1.態度。當面對來自不同文化背景、宗教信仰、行為習慣的人時，人們往往會持有既定的意見或刻板印象，這會阻礙相互了解和溝通。BYRAM認為，跨文化能力中的態度指的是好奇心和開放的心態，不急于肯定自身文化而否定其他文化[5]。公安民警在執法過程中，應保持開放的心態，嚴格依法辦事，尊重在華外國人的民族傳統、宗教信仰，承認文化多樣性是規范執法的基礎，不應崇洋媚外，給予外國人“超國民待遇”，也不應封閉守舊、盲目排外。

2.知識。對來自不同文化和國家的外國人秉持開放的胸懷有賴于對本文化社會群體和他文化社會群體客觀充分的了解，例如公安民警要掌握在華外國人來源國的歷史、地理、法律知識，要理解基督教、伊斯蘭教等宗教活動和宗教服飾的意義等。此外，還需掌握交際策略知識，即要明白特定情況下如何溝通、如何行事。

3.技能。作為上述表述性知識的補充，BYRAM認為人們不僅需要闡釋和關聯的技能，還需要發現和互動的技能。對于公安民警來說，至少要懂英語，能夠獲取某文化的新知識，能夠用英語進行無礙溝通;在執法過程中要有跨文化理解力、共情力、互動力和反思力[6]。

4.批判性文化意識。批判性文化意識的獲得主要依靠教育，而教育本身具有政治性，表現在公安民警的跨文化執法能力方面則是極強的政治素養和文化自信、捍衛公安機關執法權威的責任感和傳播中華民族優秀文化的使命感。

三、新形勢下公安民警跨文化執法能力建設的思路

我國堅定不移實行對外開放，不僅“迎進來”大批外國人，也“走出去”積極參與全球治理。對外開放和全球治理的順利實施不僅以我國“硬實力”為支撐，也離不開“軟環境”的支持。公安民警的跨文化執法能力便是我國“軟環境”的綜合因素之一，其建設的思路如下：

（一）公安院校承擔培養主責

在我國現行的公安院校招錄體制下，公安民警的跨文化執法能力培養主要依托學歷教育和在職培訓，其中，專業課程培養預備警官的執法能力，外語課程培養其跨文化交際能力。就態度而言，當代大學生普遍對外來事物抱有開放心態，大學教育要鼓勵預備警官的好奇心和包容心，教導他們在跨文化交際中有與對方進行交際的傾向和心理準備，做到理智客觀、不卑不亢，尤其是要消除畏難心理。在知識和技能層面，應以外語類必修課為主，選修課為輔，傳授關于主要西方國家、阿拉伯國家特別是“一帶一路”沿線國家的歷史傳統、政治經濟制度、宗教禮儀、委婉語和體態語等和跨文化交際方面的知識、技巧;依托外警培訓和交流的機會，加強與其他國家警務部門的信息共享，充實更新現有知識，拉近與目標文化的距離。鑒于我國公安院校學生英語水平普遍不高的現狀，建議將大學英語四級證書作為畢業要求之一，并持續提升學生的英語聽說能力，利用實訓實踐等機會鍛煉預備警官的英語應用能力和在跨文化語境下執法尤其是解決問題的能力。在文化意識的培養中，要注重對他文化和本文化異同的敏感度，以及與他文化對象接觸過程中調整自己語言和行為的自覺性的培養[7]。要提倡文化平等性和多元化，尊重他者文化，摒棄民族中心主義，消除文化偏見。然而，文化意識不可避免地受到文化價值觀和特性的制約與規范，因此要依托思政平臺幫助預備警官培養批判性思維，樹立文化自信，增強傳播中國文化的責任感和使命感。

（二）社區警務培育和諧關系

新形勢下來華外國人目的各異，素質參差不齊，一些外國人由于與本國警察不好的交往經歷而對中國警察采取不合作態度，還有一些人偏聽偏信國外媒體涉華負面信息，對中國持有偏見，難免出現不理解中國的法律法規、不配合警察執法行為的情況發生。因此，可以依托社區警務平臺，向在華外國人分發其母語編制的中國法律法規小冊子，開展普法宣傳;開設以英語為主要語言的中國國情培訓班，幫助其盡快適應環境，了解中國，明確行為規范;開發外國人服務APP，提供必要的服務和尋求幫助的途徑等。

在外國人聚居的社區如北京望京的韓國人社區、廣州的非洲人社區等，可以選任有影響力的社區代表，作為公安民警和外國人溝通聯系的橋梁[8]，實行事實上的“網格化管理”，發揮他們了解情況、語言優勢、文化親情“以外管外”，既防止涉外社區因文化差異造成民事糾紛，又能針對涉外社區的需求依法提供力所能及的服務。

（三）科技興警助力智慧外管

習近平總書記在全國公安工作會議上指出：“要堅持科技興警，把大數據作為推動公安工作創新發展的大引擎、培育戰斗力生成新的增長點，全面助推公安工作質量變革、效率變革、動力變革”。公安機關要盡快構建外國人基本信息庫、生物信息庫、行為軌跡數據庫、社會交往數據庫等結構化數據庫[9]，打破各部門間的數據壁壘，以信息數據為支撐，使跨文化執法行為更規范、精準、有效。

我國是非移民國家，來華的外國人多呈散居分布，雙語警力尤其是懂“一帶一路”沿線國家小語種的人員極度稀缺，科技的發展將極大緩解這一供需矛盾。隨著中國制造2025、互聯網+、國家大數據、機器人產業發展規劃等國家戰略的提出，國內機器人產業快速發展[10]。警用機器人配備觸控屏、智能語音交互、激光雷達傳感器、超聲陣列等多種先進設備，具有語音播報、自動巡邏等功能。可重點開發設計具有智能翻譯、語音導航、材料收發等功能的警用機器人，協助民警完成涉外日常工作，彌補警力不足，減輕警員壓力，為提高公安隊伍的跨文化執法能力提供助力。

為解決跨文化執法教育培訓“紙上得來終覺淺”的問題，可新建虛擬仿真實驗室，開發VR技術軟件，模擬外國人來華常見問題和違法犯罪情況，訓練公安民警的語言應用能力、快速反應能力、涉外案件處置能力等，以幫助民警克服畏難情緒，鞏固提高業務技能，為實現執法規范化奠定基礎。

（四）齊抓共建賦能執法潛力

提高公安民警跨文化執法能力不能僅靠公安一家之力，而是要依賴全社會各部門齊抓共建。一是要明確公安外國人管理的權屬劃分，細化公安外國人管理的執法依據。公安外國人管理主要針對外國人開展公安行政管理，其他行政管理機關根據社會關系的法律屬性實施相應管理[11]，但是在實際操作中出現了交叉或空白的管轄領域，亟需從法理上劃分權屬。二是要加強公安機關與其他職能部門的協調配合。加強公安機關橫向和縱向與不同部門之間的配合，實現在華外國人基本信息共享，辦案過程中形成聯合研判機制;實現公安機關與其他行政機關如外事辦、使領館、移民局、人力資源和社會保障部等部門之間的信息共享，精簡辦事流程，提高辦案效率，為實現涉外執法規范化奠定基礎。三是建立社會化涉外警務外語人才庫，招募外國人服務管理的志愿者和社工。我國目前涉外法治能力較為薄弱，尤其是基層外語人才欠缺，因此需要發動社會大眾的力量。例如為提高對外國人士的服務水平和對于國際案件的偵辦能力，吉林警方與高校、專業翻譯機構合作，共同建立由具有外語翻譯資質的專家、外語專業研究生等組成的社會化涉外警務外語人才庫。遼寧省阜新市公安局從各行政機關、高校及社會上聘請精通英語、日語、韓語、俄羅斯語、越南語、緬甸語、蒙古語的13名外語翻譯人才，建立“社會外語資源人才庫”[12]，以解決涉外執法中的語言溝通問題。只有廣泛調動全社會的力量，公安跨文化執法能力建設才有動力、有依據、有目標、有支持、有潛力。

四、結語

公安對外國人的執法管理是我國在新形勢下面臨的新挑戰，同時也是機遇。根據我國國情，應從端正態度、充實知識、強化技能、涵養意識等四個方面提升中國特色跨文化執法能力，提高我國公安機關執法公信力，增強我國法律權威，在國際社會樹立良好的國家形象[12]，進一步參與全球治理。

參考文獻：

[1]郭聲琨.切實做到對黨忠誠服務人民執法公正紀律嚴明[EB/OL].[2017-06-02].人民網.

http：//politics.people.com.cn/n1/2017/0602/c1001-29312746.html.

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[11]周奕含，劉宏斌.新時期我國公安外國人管理分析與思考[J].河北公安警察職業學院學報，2021（1）.

[12]李玉華，焦娜.公安機關對在華外國人執法規范化研究[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2020（5）.

作者簡介：白羽（1992—），女，回族，湖北武漢人，湖北警官學院講師，研究方向為涉外警務、大學英語等。

基金項目：本文系湖北省人文社科重點研究基地湖北警官學院社會治安治理研究中心立項（資助）項目“新形勢下基層民警跨文化執法能力建設研究”（編號：2021C003）有關成果