煤炭資源探礦權結構優化與高質量發展
——“雙碳”目標視角下的路徑探討

楊宇謙

（自然資源部煤炭勘查與綜合利用重點實驗室，陜西 西安 710021）

0 引言

完整準確和全面貫徹新發展理念，做好“碳達峰、碳中和”工作，對于我國落實穩中求進工作總基調，實現綠色發展具有重大意義。煤炭燃燒產生的CO2占我國CO2排放總量的70%以上，引導煤炭有序開發、合理消費和清潔高效利用，是落實“雙碳”目標的關鍵。長期來看，實現“雙碳”目標，必須對煤炭資源規劃、生產和轉化的全產業鏈條進行深層次優化。煤炭資源探礦權設置和管理是我國礦產資源管理的重要環節，處在煤炭資源轉化和開發利用的上游。開展煤炭探礦權研究對于推動“雙碳”目標分解落實，探索科學合理的實施路徑具有積極意義。在回顧已有文獻的基礎上，結合近年來煤炭勘查行業的整體情況，以2016—2020 年間我國自然資源部全國礦業權人勘查開采信息公示系統公布的全國煤炭探礦權信息為對象，考察“雙碳”視角下我國煤炭資源探礦權存在的結構性問題，探索在此期間省際探礦權結構特征和原煤產量的關系，結合“雙碳”戰略要求討論探礦權結構的優化方向，并提出建議。

1 文獻綜述

1.1 礦業權管理制度研究

礦業權管理制度研究集中在5 個方面：①對礦產資源產權制度改革歷程進行回顧，探討相關概念的來源及其演進關系。指出礦業權制度對企業資本經營、商業性地質勘查工作推進、資源最佳配置等具有重要作用［1］，但礦產資源經濟活動存在資產收益權不對等、配置機制不完善、生態環境補償機制不健全等問題［2］；在國際語境比較中揭示了我國礦業權、探礦權和采礦權等概念的相對獨創性［3］，并對礦業權存在公權與私權屬性“相互捆綁”問題進行了剖析，提出了重構礦業權、突出國家身份定位的建議［4］；在現代產權關系視域中，審視“礦業權”的憲法屬性，從歸屬性產權與利用性產權的“二元結構”出發，提出在產權分置的基礎上優化各自治理機制［5］。②對礦產勘查和探礦權現狀進行描述。發現包括探礦權、采礦權在內的礦業權在區域、取得方式、勘探程度等方面存在著分布不平衡的現象［6］；揭示我國銅、鉛鋅等礦種的探礦權結構已從“快速成長階段”進入“緩慢發展階段”，探礦權升級轉化速率明顯下降［7］；發現由于探礦權投入過低，安徽等3 省的煤炭礦業權需要通過二次同階段延續才能完成勘查［8］；探討煤炭探礦權在數量分布、投入計劃完成情況和投入強度方面存在的結構性問題［9］。③探討勘查投資的影響因素。指出煤炭企業由于存在排放、治污、安全、產能、規模等方面的約束和限制，面臨著諸多現實阻礙［10］；煤礦生產面臨著較為突出的臨時性行政干預［11］；煤炭探礦權暫停政策對控制探礦權出讓數量雖然具有明顯效果，但是伴生了探礦權轉化不足風險［12］；發現2004—2014 年期間煤炭資源與油氣資源的礦業權重疊導致我國煤炭產業技術效率的損失［13］；應采取資源開發順序、信息共享和聯合創新開發模式等措施解決［14］；對山西省爭取煤層氣審批權下放經驗進行研究，明確其具有一定的可推廣價值［15］。④關注礦業權市場的建立和完善?？疾炝嗣禾肯嚓P法律監管體系不完善，制約“亂采”的法律可操作性不強，環保監管執法缺乏剛性等問題［16］；提出礦業權市場在交易指向物及其價值方面具有不確定性，有必要促使交易者強化自我約束，防范機會主義［17］；加強專業性中介服務機構能力建設［18］，推動礦業權市場功能從交易監控向投資、融資功能拓展［19］，將礦業權交易市場分為以壟斷經營為特征的一級市場和以競爭性取得為特征的二級市場［20］；完善礦業仲裁制度，提高交易糾紛的化解效率［21］；發現可采儲量、產品價格、礦山服務年限對煤炭礦業權評估價格敏感性的影響因素，驗證了資源條件是轉讓實施的關鍵因素［22］。⑤聚焦煤炭資源分布規律。結合我國“井”字形的煤炭資源分布特征，提出應優化區域開發時序和產業布局［23］；在解決好東部煤炭基地如河北?。?4］資源接續問題的同時，要應對新疆維吾爾自治區在可持續發展的生態環境和資源消耗等方面的挑戰［25］。

綜上可見，雖然礦業權管理制度研究取得了豐碩成果，但是大多數研究將探礦權視為提供預期資源增量的手段，鼓勵勘查工作進一步強化。例如：指出按2008 年煤炭開采量與儲量計算，若其他條件不變，至2050 年我國將無煤可采［16］；提出市場主體的規范發展有助于礦業權市場壯大［26］等。然而，按照“雙碳”戰略要求，存量煤炭資源探礦權應如何優化？如何協調其與新增探礦權的進退次序？新增探礦權的重點何在？如何針對不同探礦權人采取各有側重的治理措施，兼顧礦業市場發展和市場主體規范？目前，以全國煤炭探礦權為對象的研究成果仍然較少，對探礦權結構的分析有待深入。鑒于此，本文以全國煤炭探礦權作為對象，對各省區煤炭探礦權的數量、探礦權面積、勘探階段礦業權占比、未完成計劃探礦權占比等進行統計，考察探礦權結構在近年來的演化規律，結合“雙碳”要求，探討探礦權人在能力建設方面的路徑。

1.2 煤炭行業環保低碳發展研究

現有研究成果主要集中在以下3 個方面：①分析碳排放和經濟發展的關系。面向我國13 個煤炭消費大省的實證分析表明，煤炭消費量和碳排放的適當增加對促進經濟增長具有積極作用［27］；發現在資源型城市規模以上工業能耗排放中，經濟規模和能源結構是影響排放的主要因素［28］。考察了煤炭工業與經濟發展之間的關系，提出了“脫鉤”發生的理論機制［29］。②關注地區排放與環保投入及新能源發展的關系。對我國30 個省份的面板數據進行計量分析，指出如果技術條件不變，到2030 年我國將不具備滿足碳排放強度控制目標的條件［30］；發現1960—2015 年期間我國煤炭消費提高造成二氧化碳排放增多，新能源供給和供給不足的結構性缺陷突出［31］；發現山西省煤炭資源稅兩次調整后，對工業“三廢”排放的影響并不顯著［32］。③解釋產業發展、產業結構與環保減排效率之間的關系?；趯μ寂欧膨寗右蛩氐能壽E研究，指出技術減排因素和產業分布因素、人口分布因素存在地域不平衡問題［33］；比較河南、安徽兩省煤炭消費側和生產側碳排放的影響因素，發現碳排放強度隨人均產值增加出現下降趨勢［34］；發現產業結構調整和推動綠色發展分別是適宜于東部地區和西部地區減排的關鍵因素［35］；指出節能環保政策與單個產業相結合有助于節能減排，但產業之間的節能減排協同機制有效程度將較低［36］。

以上文獻為從“雙碳”視角下探討煤炭探礦權結構優化奠定了基礎，指出產業協同和優化財稅工具的必要性，但也存在研究集中在煤炭開采環節，忽視資源勘查環節作用等問題［37］。由于探礦權取得和原煤生產具有時間上的先后關系，且原煤產量相較于煤炭消費量而言，與煤炭勘查環節的關系更為緊密，有必要從“雙碳”的角度，分析設立煤炭探礦權的各省區原煤產量和探礦權結構之間的關系，識別影響“雙碳”目標實現的區域資源稟賦因素，為完善相關政策提供建議。

2 研究方法

在自然資源部全國礦業權人勘查開采信息公示系統中對全國各省份煤炭探礦權進行檢索，時間窗口為2016—2020 年（2016 年為系統運行首年），對探礦權名稱、所在地、探礦權人、勘查單位、勘查面積、計劃投入、規定最低投入和實際完成投入等信息進行收集，剔除無效、重復及失效信息，共獲得6039 項煤炭探礦權信息。在工商備案查詢網站檢索有關探礦權人和勘查單位情況，對市場主體類型進行區分，根據所在省份進行合并，并對樣本特征和構成比例進行描述性分析，揭示探礦權結構的年度演變特征。由于我國各省份碳排放數據口徑不統一，且2019 年后存在統計缺失，因此本文采用各省份的原煤產量數據分析探礦權結構因素對區域煤炭消費和碳排放的影響，探討其中影響“雙碳”目標的機制。原煤產量數據從中國煤炭工業協會網站等公開信息來源獲得。

3 煤炭探礦權結構特征與存在問題

近年來，煤炭地質勘查主要服務于礦區規劃和煤礦建設。以此為導向，設置煤炭礦業權的目的是引導煤炭有序開發，形成資源接續和梯度儲備，為吸引擴大礦業投資提供地質依據。從圖1 可見，“十二五”以來，我國煤炭資源勘查工作持續突破，探礦權供給過剩趨勢延續，反映出探礦權管理導向與“雙碳”戰略要求可能存在出入。盡管從2012 年起煤炭資源勘查行業遇冷，勘查投入不斷下降，但“十二五”期間查明煤炭資源量仍連續保持在500 億t/年左右。在此期間，我國煤炭資源開采量和消費總量穩中有降，查明煤炭資源量已遠超煤炭開發與消費增速。2020 年全國煤炭勘查投入12.23 億元，僅為2011年投入總額的10.63%，但2020 年新增查明資源總量仍為2011 年的15.97%。在煤炭“黃金十年”（2002—2012 年）期間，勘查投入峰值傳導到煤炭工業超額收益率峰值的滯后期為4 年［38］，勘查單位為爭取項目低價競爭的情況時有發生［9］。從行業產出和利潤角度分析，探礦權等煤炭資源勘查成果已飽和并產生冗余。由于煤炭勘查仍服務于能源規劃“預期性目標”而非以落實“雙碳”要求為主導的“控制性目標”，難以在煤炭開發上游傳遞出煤炭資源供給從緊，限制高碳能源消費增長的信號，遏制高污染、高排放的“兩高”投資類項目盲目發展，不利于“雙碳”目標的實現。

圖1 2011—2020 年我國煤炭勘查投入、新增資源量及開采、消費情況Figure 1 Coal exploration investment，new reserve，mining and consumption in China from 2011 to 2020

3.1 探礦權結構不均衡

首先，探礦權分布雖然廣，但是與能源需求的匹配度低。2016—2020 年，全國共有25 個省份設立了煤炭探礦權（表1）。從5 年平均登記數量上看，新疆、內蒙古、黑龍江、貴州和云南居前5 位；從5 年平均登記面積上看，黑龍江、新疆、內蒙古、陜西和貴州居于前5 位。處在電力通道上的能耗大省如山西、山東、河南、河北、安徽等省份，在探礦權數量和面積方面排名均靠后。2019 年底，京津冀和長三角地區接受外送電比例分別僅比2017 年提高了4.1 個百分點和2.7 個百分點［39］。由于存量探礦權集中在西部省份，距離輸電通道較遠，當中東部地區緊急用能需求無法滿足時，可能導致燃煤價格波動和煤電企業虧損，因此探礦權分布與能源結構的適配度仍有待提升。

表1 2016—2020 年25 個省份煤炭探礦權基本情況（均值）Table 1 A profile of CRER at provincial level from 2016 to 2020（Mean value）

其次，勘查程度雖然高，但是投資可持續性低?？辈殡A段又稱勘查程序，根據工作精度從高到低分為勘探（含精查）、詳查、普查、預查4 個階段。進入最高的勘探階段后還可申請保留，階段越高轉為采礦權的條件越成熟。根據探礦權所在階段、加權計算的5 年來各省區平均勘查指數為3.61，處在詳查和勘探精查兩階段的區間之內。從圖2 可見，各年度占比較高的探礦權主要處在勘探精查階段和勘探保留階段，其次為詳查階段的探礦權，預查和普查階段的探礦權占比最低。勘查指數較高的省份集中在我國中部地區，排名前5 位的省份為山西、遼寧、安徽、廣西和河北；湖南、江西、西藏等省份受煤種和生態環保約束等影響，勘查程度提高較為緩慢。各省份煤炭探礦權情況詳見表1。

圖2 2016—2020 年探礦權勘查程度（含勘探保留）構成Figure 2 The composition of CRER degree（including reserved）from 2016 to 2020

從圖3 可見，2016—2020 年全國有效探礦權投資持續較低，而零勘查投資的探礦權比例逐年增加。江蘇省、遼寧省、山西省、寧夏回族自治區和河南省等5 個省份平均零投資探礦權比例在85%以上，24個省區中共有15 個省區的5 年平均探礦權投入少于100 萬元，廣西壯族自治區、遼寧省、湖南省、江蘇省等4 省區的平均投入小于20 萬元。這說明達到一定勘查程度后，探礦權人普遍不再增加新投入，存在“圈而不探”和“探而不投”等突出問題，不利于綠色煤炭產能釋放。

圖3 2016—2020 年探礦權投資類型構成情況Figure 3 The composition of CRER investment from 2016 to 2020

第三，規模雖然大，但是所有者及勘查人分布不集中。參考赫芬達爾系數法則，分省份計算探礦權人所持探礦權占該省份探礦權總量之比，得到探礦權人集中度，詳見圖4。

圖4 2016—2020 年探礦權人及勘查單位集中度Figure 4 Composition of owner and prospector concentration degree from 2016 to 2020

從圖4 可見，探礦權人集中度從2016 年的0.186 提高至2020 年的0.258，說明探礦權主體有集中趨勢，但相對于探礦權規模而言，探礦權人分布仍然較為分散。探礦權集中度較低的省份分布在資源富集省份，內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區、云南省、貴州省等省份5 年探礦權集中度均為0.02，陜西省為0.04，四川省、山西省、安徽省、河南省、山東省等省份集中度均在0.10 以下。根據預測，我國二氧化碳排放峰值將達到106 億t 左右［40］，較低的探礦權集中度說明，煤炭資源領域的礦業資本來自不同的市場主體。同時，勘查單位的集中度雖然相對較高，從2016 年的0.266 提高至2020 年的0.339，但是提高幅度不顯著。提高探礦權集中度和勘查主體集中度有助于礦業權資源結構優化和市場主體功能完善，從長期看也將有利于煤炭產業為“雙碳”目標實現提供一定支撐。

第四，探礦權人多樣但資源轉化整合能力有限。從圖5 可見，2016—2020 年煤炭探礦權人中由煤炭生產、煤化工等專業市場主體投資的探礦權人平均比例僅為45.84%，且近年來增長較為緩慢。結合探礦權人企業注冊信息進行補充分析，可發現大量探礦權人以礦業投資公司的名義登記注冊，但投資方的主業集中在煤炭銷售、化工設備銷售等下游產業。部分探礦權人的投資主體為地方投資平臺和金融企業，以商業、服務業名義注冊，對煤炭開發利用并不熟悉。不少探礦權人的主業為有色金屬礦采選業及儀器儀表制造業，延伸到煤炭產業后，行業專業性有待提高。從勘查主體和探礦權人的協同情況來看，5 年來有勘查單位作為探礦權人、實施探采一體化方式的探礦權占比平均為7.41%，多數項目的探礦權人和勘查單位互不隸屬，不僅不利于后期礦井地質服務保障的系統布局，也難以促進地勘單位與下游協同，加快自身的轉型升級。

圖5 2016—2020 年探礦權人專業化程度及探采一體化探礦權占比Figure 5 The percentages of professional degrees of owners and streamline development from 2016 to 2020

3.2 探礦權進階和轉化不暢

2016—2020 年期間，各階段探礦權的零投資比例詳見圖6。其中：勘探（保留）階段探礦權的零投入比例最高，各年度均保持在90%以上；預查階段的探礦權零投入比重增長較快，從2016 年的60.42%提高到2019年的94.12%，2020 年為88.24%，其他階段探礦權零投入比例也保持在60%以上，說明處在早期階段的探礦權也出現過投資意愿不足等情況。

圖6 2016—2020 年各階段零投入探礦權比例Figure 6 Percentages of null investment CRER with various degrees from 2016 to 2020

從形成機理上看：①受到生態環保規制的影響，探礦權有效投資區域收窄。2019 年，全國524 個礦山被列入綜合整治名單，分布在28 個省份240 個市級行政單位的522 個區縣［41］。預計到2030 年，我國廢棄煤礦預計將達到1.5 萬處，大量煤矸石、露天剝離物等固體廢棄物亟待修復治理［42］，煤炭主產地必須加快推動礦山生態修復。分析表明，煤炭探礦權所在地域與上述礦山治理重點區域重疊度較高，2019年共有41.39%的探礦權所在縣區列入綜合整治區域，青海、福建、寧夏、安徽、江西探礦權所在縣列入重點修復范圍的比例均在70%以上。受自然保護區劃定影響，2020 年探礦權登記面積較2019 年減少了8.93%，原計劃在自然保護區內開展的勘查投資無法按期推進。②探礦權人面臨著多重成本疊加的影響。煤炭產能釋放受控，探礦權供過于求，探礦權進行現金交易的可能性降低，流動性成本增加?！熬G色勘查”要求地質工作提高環境合規投入，先期簽訂的勘查合同無法按正常成本履約。礦產資源權益金制度［43］實施后，煤礦項目投資運營成本增加，或將面臨不經濟的風險［44］。持有探礦權的地勘單位在“新礦政”前轉增地勘單位國家基金的政策不再執行，出讓探礦權還需繳納權益金，導致受讓方更為謹慎。③產權界限模糊引發較大的法律風險。各地對煤炭探礦權的管理規定存在差異，在礦業權轉讓中，存在審批合同和新設行政許可不分、授權主體多樣、兜底條款內涵過于寬泛、各時期礦業權條款在援引和解釋時存在較大自由裁量空間等問題［45］。不少探礦權人被作為涉訴企業或已被列為失信企業，探礦權人在面臨合作勘查糾紛的同時，還需協調政府及有關部門解決探礦權范圍與礦區規劃不一致等歷史遺留問題，影響了探礦權的有效轉化。

4 探礦權結構對原煤產量增長的影響

4.1 描述性分析結果

本文以2016—2020 年各省份年度原煤開采量較前一年度增長倍數為因變量，以前述變量為自變量建立回歸模型。剔除了有探礦權無原煤開采量的省份（西藏自治區）和有缺失值的省份（湖北?。?，共計115 個樣本納入模型分析，具體描述性分析結果見表2。

表2 描述性分析結果Table 2 Results of descriptive analysis

4.2 GLS回歸分析結果

使用Stata15.1 軟件進行回歸分析，結果見表3。豪斯曼檢驗支持在固定效應和隨機效應模型中選擇隨機效應模型。模型1 中，7 個變量能夠解釋地區原煤產量倍數32.52%的變異，模型在1%的水平下通過了顯著性檢驗，探礦權數量、探礦權勘查程度和探礦權人3 個因素能夠顯著影響因變量。將模型1中3 個顯著的自變量建立模型2，豪斯曼檢驗同樣支持隨機效應，3 個變量對于地區原煤開采有顯著的積極影響。煤炭探礦權越多的省區，原煤產量增長越快；煤炭勘查程度越高的省區，原煤產量增長越快；探礦權人的平均專業化程度越高的省區，地區原煤產量增長越快。由于原煤生產是導致碳排放的基礎性因素，本研究的發現提示，省際探礦權結構特征因素對碳排放具有顯著的影響，從而豐富了已有研究中對煤炭上游環節和碳排放關系的認識。

表3 GLS回歸分析結果Table 3 Results of GLS regression analysis

（續表3）

4.3 討論與建議

結合上述發現，以推動“雙碳”目標落實作為著力點，應從優化探礦權結構入手，從上游促進煤炭產業“補短板”和“鑄長板”相結合，助力實現高質量發展。本文提出以下建議：①堅持更嚴導向的規劃審批。在煤炭查明儲量居于高位、資源勘查投入下降、探礦權數量持續減少的背景下，要嚴把新設探礦權準入，分類做好探礦權規模壓控，引導超期探礦權退出。在各級《礦產資源規劃（2021—2025）》中，對新設探礦權的重點區域、煤炭資源種類、探礦權存續時間、探礦權人準入條件等應予以明確。省級規劃應考慮環保排放約束，明確探礦權準入和退出要求，市縣規劃則應強化對本級審批發證煤炭資源勘查活動的安排。結合具體項目的勘查情況，對綠色煤炭開采項目優先轉化。同等條件下，鼓勵具有清潔環保煤炭產能的礦業權人就近參與綠色探礦權整合，適度提高探礦權的集中度。②堅持更優品質的資源供給。嚴控礦井地質災害風險高、地下煤火隱患大、充填回采率低的探礦權設立；對14 個大型煤炭基地以外的探礦權，結合區域治污減霾、生態文明建設、礦山地質災害治理、電力通道等基礎設施建設需求等，對已經查明資源量但無出讓前景，或即將到期且煤質較差的探礦權進行回收，為綠色低碳煤炭資源開發利用開辟空間；結合煤電資源分布和技改項目安排，做好探礦權投放，精準落實煤炭消費減量替代要求。③堅持更細切口的費率調控。完善礦產資源權益金制度，研究同等條件下對“兩高”項目集中區域的探礦權，以較高權益金基準價或基準率強化其減排責任。根據煤炭資源轉化項目排放特點和減排難度，征收不同比例的礦業權占用費：對于占有清潔煤炭資源但轉化開發遲緩的探礦權人，可提高占用費率；對于礦業權人主動優化探礦權結構的，可降低剩余探礦權的占用費率；對于加快布局碳匯工作、利用礦洞等開展風光火儲一體化、抽水蓄能實驗的探礦權人，可降低探礦權占用費率，為碳中和創造有利條件。④堅持更高標準的周期管理。在煤炭資源富集地區，試點縮減探礦權保留年限和次數，促進資源優化配置。對勘查成果表明煤炭資源品味低、開發治理污染難度大的探礦權，應適度縮減保留年限和次數；對所在地區擴大植被條件有利于開展碳匯和實施多能互補的，應適當延長延續周期和增加次數；對于完成勘查工作且無開發前景、轉讓困難的，應及時注銷探礦權，從供給側引導探礦權人將投資重點向綠色低碳煤炭資源集中，或退出煤炭勘查領域，向其他非煤勘查領域轉移。⑤堅持更大力度的協同創新。構建以“雙碳”目標為核心評價指標的煤炭資源勘查和綜合利用技術體系，爭取更多技術列入《綠色技術推廣目錄》，并有勘查單位推廣實施。重點包括：煤礦水害探測和防治礦井抽水蓄能技術聯合攻關、煤矸石次生火災風險防控技術、二氧化碳地質封存技術等；將煤田地質、煤化工、采礦、工程地質、煤層氣地質、石油天然氣地質等多學科融合，設立煤炭綠色勘查開發專業；在煤系共伴生礦產的綜合開發利用技術取得重大突破前，減少在煤炭資源中提取金屬、非金屬和稀有金屬、稀土金屬、稀散元素等“三稀”礦產產生的能耗；強化煤炭勘查與頁巖氣、煤層氣及致密砂巖氣等煤系氣的協同勘查開發，推動煤炭地下氣化和煤層氣聯合抽采實施，加強煤礦瓦斯風險預測預報；研究退出探礦權的土地優先用于電力通道建設、清潔能源發電和多能互補能源項目的可行性，促進清潔能源裝機和消納比例提高；開展服務于“雙碳”治理目標的煤炭地質勘查數據綜合利用工作，為協調煤炭生產、消費和進行碳排放熱點區域管控提供依據。

5 結語與展望

研究發現，近年來煤炭探礦權結構中的地區數量、勘查程度和探礦權人專業程度因素對于地區原煤產量具有顯著影響，揭示了煤炭資源勘查可能影響“雙碳”的作用機制。未來研究應進一步分析環保規制、礦區治理、電力通道分布、企業履行生態環保責任、地勘行業企業化和市場化改革改革等因素對煤炭勘查投資有效性及區域碳排放等的影響，為“雙碳”目標落實提供依據。