政府項(xiàng)目支出績(jī)效管理探析

張軼君

[摘要] ?2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》文件，拉開(kāi)我國(guó)全面實(shí)施支出預(yù)算績(jī)效管理序幕，而其中項(xiàng)目支出績(jī)效管理則是重中之重。本文在總結(jié)分析幾年項(xiàng)目支出績(jī)效管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)前項(xiàng)目支出績(jī)效管理的難點(diǎn)提出了對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞] ?項(xiàng)目支出;績(jī)效管理;績(jī)效評(píng)價(jià);管理體系

[作者單位] ?河南省南陽(yáng)市西峽縣財(cái)政局

長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效管理一直處于被忽視的地位。中央沒(méi)有統(tǒng)一的相關(guān)法規(guī)，地方?jīng)]有具體的管理辦法，績(jī)效管理理念淡薄，項(xiàng)目資金重投入、輕績(jī)效。為進(jìn)一步落實(shí)好中央過(guò)“緊日子”要求，提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，搭建科學(xué)、合理的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系尤為重要。

強(qiáng)化項(xiàng)目支出績(jī)效管理背景

——當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的必然要求。從財(cái)政部2019—2021年部門預(yù)算一般公共預(yù)算收入3年變化情況看，一般公共預(yù)算撥款收入2019年1537236萬(wàn)元、2020年740199萬(wàn)元、2021年686797萬(wàn)元，收入持續(xù)下降。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，如何確保經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，首先預(yù)算安排至關(guān)重要。按照新修訂《預(yù)算法》及《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）文件精神，建立預(yù)算項(xiàng)目政策事前績(jī)效評(píng)估，對(duì)新出臺(tái)重大政策、項(xiàng)目立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、實(shí)施方案可行性、項(xiàng)目預(yù)算的合理性等方面進(jìn)行客觀、公正的評(píng)估。從而提高預(yù)算編制質(zhì)量，建立起全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。

——推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。這一點(diǎn)在財(cái)政政策上體現(xiàn)就是進(jìn)一步壓縮一般性支出和“三公”經(jīng)費(fèi)支出。2022年，河南省預(yù)算一體化建設(shè)全面實(shí)施，規(guī)定所有預(yù)算支出項(xiàng)目要進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)估。預(yù)算績(jī)效關(guān)口前移，目的就是要使預(yù)算安排更合理、資金使用更有效、體現(xiàn)政府全心全意為人民服務(wù)理念。

當(dāng)前項(xiàng)目支出績(jī)效管理難點(diǎn)

——怎樣規(guī)范設(shè)置項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)，以及選用恰當(dāng)?shù)目?jī)效評(píng)價(jià)方法。縣級(jí)預(yù)算部門因編制指數(shù)限制，項(xiàng)目績(jī)效實(shí)際操作者一般都為各單位財(cái)務(wù)人員，績(jī)效工作往往成為他們的附帶，加之自身對(duì)項(xiàng)目認(rèn)識(shí)程度不同、主觀隨意性，導(dǎo)致在績(jī)效指標(biāo)值的設(shè)定過(guò)程中，一方面將績(jī)效指標(biāo)與績(jī)效目標(biāo)混為一談，另一方面將績(jī)效目標(biāo)設(shè)定過(guò)于宏觀，無(wú)具體量化指標(biāo)，一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)設(shè)定單一、格式僵化。績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不當(dāng)，勢(shì)必影響績(jī)效評(píng)價(jià)方法的選擇，進(jìn)而嚴(yán)重影響績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量。

——項(xiàng)目績(jī)效管理體系搭建時(shí)間緊迫。《意見(jiàn)》指出，力爭(zhēng)用3—5年時(shí)間基本建成全方位、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。地方各級(jí)政府能否在短時(shí)間里建立起高質(zhì)量、高效率的預(yù)算績(jī)效管理體系，有待驗(yàn)證。長(zhǎng)期以來(lái)，項(xiàng)目績(jī)效僅是針對(duì)部分項(xiàng)目比如教育“兩免一補(bǔ)”，農(nóng)業(yè)基本農(nóng)田建設(shè)涉及民生的項(xiàng)目作為重點(diǎn)，項(xiàng)目的全覆蓋在2021年預(yù)算編制才剛剛提出，執(zhí)行效果如何有待驗(yàn)證;預(yù)算編制過(guò)程中事前評(píng)估、預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中事中監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用和責(zé)任追究等全流程的預(yù)算績(jī)效管理模式也還處于起步階段。

——怎樣提高項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果利用價(jià)值。目前，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)主要有自評(píng)和外部評(píng)價(jià)。單位自評(píng)主要是項(xiàng)目完成后結(jié)果評(píng)價(jià)，項(xiàng)目單位往往從自身利益出發(fā)，主觀性強(qiáng)，這種方式難以保證績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果客觀公正。外部評(píng)價(jià)主要是第三方評(píng)價(jià)，第三方往往是受項(xiàng)目單位或財(cái)政部門委托，以收取利益為目標(biāo)，地方業(yè)務(wù)基本交由當(dāng)?shù)貢?huì)計(jì)師事務(wù)所承攬，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作對(duì)他們來(lái)說(shuō)也是一個(gè)全新領(lǐng)域，能做到客觀、專業(yè)評(píng)價(jià)并非易事。種種因素導(dǎo)致項(xiàng)目結(jié)果績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量不高，難以成為下年預(yù)算安排及健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋制度和績(jī)效問(wèn)題整改責(zé)任制的參考指標(biāo)。

項(xiàng)目支出績(jī)效管理體系搭建

——建章立制。隨著中央項(xiàng)目績(jī)效管理相關(guān)辦法、通知出臺(tái)，河南省、市、縣相繼出臺(tái)各級(jí)《預(yù)算項(xiàng)目政策事前績(jī)效評(píng)估管理辦法》《部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》《預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理辦法》《預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用管理辦法》5個(gè)辦法，具體指導(dǎo)地方項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作，使績(jī)效評(píng)價(jià)工作有章可循。

——預(yù)算一體化系統(tǒng)全面實(shí)施，為項(xiàng)目支出績(jī)效管理體系搭建提供了一個(gè)很好的平臺(tái)。預(yù)算一體化系統(tǒng)項(xiàng)目庫(kù)管理要求列入預(yù)算安排的項(xiàng)目須從項(xiàng)目庫(kù)中提取，且入庫(kù)項(xiàng)目是經(jīng)過(guò)充分立項(xiàng)篩選的，有明確的實(shí)施期、合理需求，并要求達(dá)到預(yù)定績(jī)效目標(biāo)，從而做到預(yù)算項(xiàng)目政策事前績(jī)效評(píng)估。同時(shí)，預(yù)算一體化系統(tǒng)“基礎(chǔ)信息管理”需錄入一級(jí)重要指標(biāo) “績(jī)效指標(biāo)”，各級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一設(shè)置和維護(hù)一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)。指標(biāo)設(shè)定需要高素質(zhì)管理人才，縣級(jí)各預(yù)算部門探索由項(xiàng)目管理人員加強(qiáng)預(yù)算一體化系統(tǒng)培訓(xùn)，設(shè)定項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo);或選擇既懂財(cái)務(wù)又懂項(xiàng)目的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)來(lái)設(shè)定項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)，使預(yù)算績(jī)效指標(biāo)值設(shè)定更科學(xué)、合理。

特別是預(yù)算一體化系統(tǒng)預(yù)算編制要求“兩上兩下”，預(yù)算單位向本級(jí)財(cái)政部門報(bào)送預(yù)算項(xiàng)目支出建議計(jì)劃（一上），本級(jí)財(cái)政部門初審后通報(bào)預(yù)算單位（一下）;預(yù)算單位根據(jù)本級(jí)財(cái)政部門審核意見(jiàn)，修改項(xiàng)目預(yù)算支出計(jì)劃重新上報(bào)（二上），同級(jí)財(cái)政部門匯總各預(yù)算單位項(xiàng)目計(jì)劃，報(bào)同級(jí)人大審議批復(fù)后，下達(dá)預(yù)算單位按項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度支付（二下）。通過(guò)授權(quán)預(yù)算單位和財(cái)政部門不同職權(quán)，劃分各自不同權(quán)責(zé)，將每一個(gè)系統(tǒng)操作用戶定崗、定責(zé)、定權(quán)。預(yù)算單位操作用戶需在預(yù)算一體化系統(tǒng)“項(xiàng)目庫(kù)管理”里“項(xiàng)目支出”將項(xiàng)目詳細(xì)信息，諸如合同簽訂、變更、完成進(jìn)度、資金撥付等錄入系統(tǒng)，財(cái)政部門操作用戶從系統(tǒng)中予以審核，批準(zhǔn)項(xiàng)目資金撥付，在監(jiān)控審核過(guò)程中，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、及時(shí)糾正，確保績(jī)效目標(biāo)如期保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門建立重大政策、項(xiàng)目績(jī)效跟蹤機(jī)制，使績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控達(dá)到全方位、全過(guò)程覆蓋。從而體現(xiàn)《意見(jiàn)》中明確要求各級(jí)政府和各部門各單位對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”目標(biāo)。

——改進(jìn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方法。《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》詳細(xì)列述項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)遵循原則、標(biāo)準(zhǔn)和方法，2021年中央又對(duì)項(xiàng)目支出核心績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置規(guī)定了更為具體的分類、設(shè)置要求，編制要求，指標(biāo)的確定更明確、具體、可衡量，同類項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)更具可比性，績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)確定后，根據(jù)部門特點(diǎn)和實(shí)際出發(fā)，確定具體采用什么樣的績(jī)效評(píng)價(jià)方法。所選績(jī)效評(píng)價(jià)方法既要堅(jiān)持定性評(píng)價(jià)，又要堅(jiān)持定量評(píng)價(jià);既要堅(jiān)持部門開(kāi)展自評(píng)，又可委托第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)方法多元化，以提高考核結(jié)果的準(zhǔn)確性。

——提升績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用和績(jī)效管理監(jiān)督問(wèn)責(zé)。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是預(yù)算績(jī)效管理的落腳點(diǎn)，是下年預(yù)算的重要依據(jù)，也是績(jī)效管理監(jiān)督問(wèn)責(zé)的重要參考。因此，提升績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量至關(guān)重要。

一是將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與下年預(yù)算安排緊密掛鉤，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果差、無(wú)績(jī)效項(xiàng)目直接壓減甚至取消下年預(yù)算。要夯實(shí)部門預(yù)算主體責(zé)任，項(xiàng)目預(yù)算從開(kāi)始申報(bào)到錄入預(yù)算一體化系統(tǒng)，再到項(xiàng)目執(zhí)行、審核，每一步都要落實(shí)到具體責(zé)任人，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、合理性。二是加大無(wú)績(jī)效項(xiàng)目、績(jī)效結(jié)果差項(xiàng)目問(wèn)責(zé)力度。探索從政府層面與預(yù)算部門簽訂績(jī)效協(xié)議書(shū)，達(dá)不到既定績(jī)效目標(biāo)的，對(duì)單位削減下年預(yù)算，對(duì)責(zé)任人扣減績(jī)效甚至調(diào)離崗位。三是利用預(yù)算一體化系統(tǒng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度開(kāi)展日常監(jiān)督管理工作。各部門要組織定期對(duì)績(jī)效監(jiān)控信息進(jìn)行收集、審核、分析、匯總、填報(bào)，分析項(xiàng)目執(zhí)行偏離績(jī)效目標(biāo)的原因及存在的問(wèn)題，提交高質(zhì)量的績(jī)效監(jiān)控報(bào)告作為以后年度預(yù)算安排和政策制定的重要參考依據(jù)。