水生態環境改善視角下黃河立法關鍵制度研究

路瑞，徐敏，劉雙霜，文宇立，馬樂寬，韋大明＊

（1.生態環境部環境規劃院黃河生態文明研究中心，北京 100012；2.湘潭市環境保護科學研究院，湖南 湘潭 411100）

《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》明確提出要系統梳理有關黃河流域生態保護與高質量發展的法律法規，深入開展黃河保護治理立法基礎性研究，適時啟動相關立法工作。黃河流域水環境、水資源、水生態問題交織，水的問題成為制約黃河流域生態保護和高質量發展的關鍵要素，也是立法工作中特別需要關注的生態要素之一。目前，關于黃河流域立法的研究大多基于全流域、全要素尺度。例如，姚文廣[1]、王亦寧[2]、劉康磊[3]等從不同角度探討了黃河立法的必要性、合理性及面臨的問題；沈開舉[4]、董戰峰[5]、薛瀾[6]、吳濃娣[7]、鄭永紅[8]、劉同健[9]、李靜[10]、向往[11]等分別從不同角度對立法的定位、建議、路徑進行了研究。但把水體作為環境要素考慮，從水生態環境質量改善角度開展黃河流域立法的研究較少。為此，本文立足我國水生態環境保護現狀和現有法律法規，面向美麗中國的水生態環境需求，以保障黃河流域水生態環境持續改善為目標，提出黃河立法中水生態環境保護的關鍵制度建議，以期為黃河流域水生態環境保護提供法律保障。

1 現有法律在解決主要水生態環境問題方面的不足

1.1 對生態流量保障、監管等責任主體和過程均未做出安排，操作性不強

2019 年黃河流域水資源總量位于全國第六位[12]，人均水資源量僅有473m3[13]，約為全國的23%，生態環境用水不足5%[14]。黃河流域面積1000km2以上的河流中有21 條出現過斷流情況，13 條主要一級支流中有7 條發生斷流[13]。現有法律法規在保障河流生態流量方面的規定大多過于原則化，缺乏約束性和可操作性。

在生態流量方面，水利、生態環境等涉水管理部門從行業管理角度對生態流量管理各有側重，理解與認識上存在差異[15-18]，生態流量（合理水位、流量）由誰確定、如何確定、誰來監管等沒有明確，條款以原則性、倡導性為主。《水利部關于做好河湖生態流量確定和保障工作的指導意見》（水資管〔2020〕67 號）明確河湖生態流量是指為了維系河流、湖泊等水生態系統的結構和功能，需要保留在河湖內符合水質要求的流量（水量、水位）及其過程，該定義與徐海俊[19]、馬樂寬[20]、王中根[21]等研究成果一致，即生態流量不僅要有流量（水位）大小的要求，還要有不同水期消長節律的要求。

在水質水量統一管理方面，《環境保護法》《水污染防治法》和《水法》均對監測制度作出規定，但沒有法律明確彼此關系與效力，導致生態環境部門和水利部門各有一套水環境質量數據。《水法》規定水利部門和流域管理機構進行水資源監測。《全國生態流量保障重點河湖名錄（2020—2022 年）》中明確，到2022 年黃河流域要完成黃河干流、大通河、渭河等12 條河流生態流量的確定。目前已經確定了生態流量的控制斷面與地表水國控水質斷面重合性較差，同一條河流的生態流量控制斷面與國控水質斷面最遠相距超過50km，水質水量由不同部門監測和掌握，生態環境部門難以實時掌握河流生態流量保障情況。

在信息共享方面，《環境保護法》《水污染防治法》和《水法》均明確提出建立監測數據共享機制，但受制于共享渠道不暢，以及信息采集、匯聚、存儲、應用的標準規范不同，缺乏信息資源匯集整合共享的平臺。實際操作中，在國家數據共享交換平臺注冊并提供的共享數據大多為年報、公報等數據，距離滿足“水資源、水環境、水生態”三水統籌的數據需求還有差距。

1.2 在污染治理方面無法解決黃河流域突出的污染問題

2019 年《中國生態環境狀況公報》顯示，2019 年黃河流域劣V 類斷面比例為8.8%。2016 年黃河流域農田灌溉水有效利用系數僅為0.542[22]，低于全國平均水平，與0.7—0.8 的世界先進水平還存在差距，農田退水等對水環境質量影響較大[23]，農業面源成為制約黃河流域水生態環境質量持續改善的重要因素。現有法律法規在解決黃河流域農業面源污染方面缺乏針對性。

排污口管理等方面，《水污染防治法》《水法》對2002 年《水法》實施前已有的入河排污口未提出管理要求，也未明確入河排污口設置與環境影響評價審批、排污許可等之間的關系。水利部的《入河排污口監督管理辦法》對入河排污口監督管理要求進行了細化，但法律層級較低，約束力和執行力不足，職能整合后已不能滿足水生態環境管理要求。

在污染源治理方面，《農業法》《漁業法》《農產品質量安全法》和《農田水利條例》等從行業管理角度均提出減少污染物排放。《水污染防治法》提出工業、城鎮、農業農村、船舶等要減少污染物排放。但上述法律法規是針對全國普遍情況而制定的，不足以解決黃河流域農業面源污染的突出問題。

1.3 在水生態系統修復方面缺少可操作性和約束力

河湖生態緩沖帶具有攔截地表徑流面源污染等多項重要生態環境保護功能[24-32]。近年來，黃河流域河湖緩沖帶等重要生態空間被過度開發，河湖生態功能不斷退化，河湖的生物多樣性和自凈能力嚴重受損[33]。水產管理部門的相關調查顯示，2002—2007 年的黃河魚類種類和重要濕地數量與20 世紀80 年代相比，都有所減少；2007 年河流濕地和沼澤濕地數量與1996 年、1986 年相比，分別減少了10.2%和15.8%[34]。

已有法律法規中關于水生態保護與修復的規定對水生態系統的整體性、系統性考慮不足。《水污染防治法》提出了人工濕地、水源涵養林、沿河沿湖植被緩沖帶等生態環境治理與保護工程。《環境保護法》《水法》主要對水資源開發利用中水生生物洄游通道，珍稀、瀕危野生動植物，生物多樣性等水生態的不同方面做出了規定。《水法》《河道管理條例》對于圍湖造地（田）的治理標準沒有考慮恢復水生態系統的需求。

2 水生態環境改善視角下黃河立法關鍵制度研究

以水生態環境持續改善為目標，聚焦黃河流域特殊的“水資源、水環境、水生態”問題，除已有普適性規定外，將生態流量保障、入河排污口監管和河湖緩沖帶等關鍵政策措施制度化、法制化，切實增強水生態環境保護的法律保障。

2.1 生態流量保障制度

明確生態流量保障以維護水體生態功能為目標。生態流量屬于生態用水的范疇，以前較多從水資源配置的角度來考慮，而在生態文明建設大背景下，需要從保障和改善水生態環境質量的角度來研究。生態流量保障作為維持河湖生態環境健康、滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要的重要內容，應更加突出其生態功能，體現生態環境保護目的，因此建議參考《水污染防治法》，立法明確生態流量保障的目的在于維護水體的生態功能，應根據不同河湖的水生態環境保護目標和生態系統恢復要求，“一河一量”確定生態流量。

明確生態環境部門在河湖生態流量管理中的監督與執法權責。正在編制的重點流域水生態環境保護“十四五”規劃在水資源方面設置了達到生態流量（水位）底線要求的河湖數量和恢復“有水”的河湖數量[35]的指標。基于生態流量以維護水體生態功能為目標的考慮，建議在立法時進一步明晰生態環境部門在生態流量監管中的職責和權利，同時設定違反生態流量保障制度的法律責任，建議參考《環境保護法》，對違反生態流量保障要求的責任主體實施按日計罰，以督促生態流量泄放責任主體執行生態流量保障制度。

明確水質水量統一管理制度。按照生態優先、全流域精細化管理的思路，應在已經建立的相關水文、水質監測站點及監測項目基礎上，整合并建立健全涵蓋水質、水量、水文等信息的監測網絡體系，逐步建設數據集成與共享平臺，實現《全國生態流量保障重點河湖名錄（2020—2022 年）》中確定的河流監測信息實時共享，遠期全面覆蓋生態環境部門相關規劃確定的生態流量保障河流清單，并建立動態調整機制，實現水質水量統一管理，對生態流量實施實時監管。

2.2 入河排污口監管制度

明確細化入河排污口的部門職責和權利。水污染物從產生到排入水體的各個環節分屬不同部門管理。例如，水污染物到水體的輸送環節主要由住建部門實施管理，入河排污口全過程統一監管的通道尚未全面打通。建議在入河排污口管理體制上，明確相關部門管理要求和法律責任，整合理順并明確水污染物產生排放、納管輸送、受納水體、入河排污口設置的職責和權利。

明確入河排污口的監管范圍。近年來隨著環境治理的力度加大，工業和城鎮點源污染排放的總量（或增速）有所控制，農業面源（尤其是黃河流域等）成為水生態環境質量改善的痛點和難點。黃河立法應在原先監管的入河排污口的基礎上，將向農田排水等非固定源入河排污口等全部納入管控范圍，推動解決農業面源污染問題。

2.3 河湖生態緩沖帶制度

明確河湖生態緩沖帶為強制性措施。依據《水污染防治法》《長江保護修復攻堅戰行動計劃》等法律政策，將河湖生態緩沖帶融入“三線一單”，納入減排擴容措施中進行統籌考慮。黃河流域沿河湖空間開發與保護的矛盾突出，建議立法明確生態緩沖帶制度為強制性的管控措施[36]，由生態環境部門監督實施，同時鼓勵各級政府在國家要求下制定相應的政策措施。

明確由國家統一制定劃定技術方法。基于流域水生態系統流動、擴散等特征，保持流域政策體系的完整性，避免各自為政導致黃河上下游、左右岸政策的不匹配，突出生態緩沖帶的生態服務功能，明確由生態環境部制定河湖生態緩沖帶劃定技術指南，指導地方開展生態緩沖帶劃定工作。

明確河湖生態緩沖帶實施分類監管。建議黃河立法中對生態緩沖帶監管應明確要按照生態保護優先、保護與發展相協調的原則，避免“一刀切”，參考“三線一單”等空間管控措施要求，根據不同水體的生態環境保護需要，實施分類管理。

3 實施建議

配套相應政策法規工具。建議推進生態流量監管與預警研究，建立并完善生態流量日常監管、定期巡查、上報制度，探索建立生態流量保障的公眾參與機制。完善入河排污口管理和技術支撐體系，整合銜接入河排污口，設置管理與排污許可制、環境影響評價、總量控制等制度。依據水體功能保護需求，兼顧當地水生態環境質量與開發利用現狀，加快制定并出臺河流湖庫生態緩沖帶劃定指南，明確具有可操作性的技術方法，確定相關技術參數。

嚴格監督執法。將黃河流域生態流量保障、生態緩沖帶劃定等制度融入生態環境保護督察、河湖長制等現有制度體系，明確考核目標，建立考核指標體系，定期開展考核。加大對不能保障生態流量、破壞水生態等行為的監督執法力度和對責任主體的處罰力度。

加大宣傳教育力度。黃河流域發展需求強烈，應充分利用宣講等形式加大對基層執法機關、企事業單位及基層群眾等相關利益方的宣傳教育，公平協調政府、企業、個人等主體的利益沖突，使黃河立法切實為黃河流域高質量發展保駕護航。