中國省際推進綠色創新的市場型環境政策研究

程華 張世瑜 廖中舉

關鍵詞：綠色創新;市場型環境政策工具;創新價值鏈;文本分析

0引言

隨著我國經濟快速發展，資源耗竭與環境污染問題日益嚴重。將資源和環境視為經濟增長的內生因素，通過改變經濟發展的動力機制，在經濟增長和生態環境保護之間提供平衡從而形成新的可持續發展模式[1-2]，是我國當前乃至今后較長一段時間內的重要任務。兼顧節能環保和創新驅動的綠色技術創新成為新的機遇和突破口，是我國經濟可持續發展的必由之路[3]。

我國政府相繼出臺了一系列環境政策推進綠色創新。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》將工業節能、低能耗與新能源汽車、綜合節水、建筑節能與綠色建筑等列為優先主題。2010年出臺的《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》進一步明確了新材料、新能源、新能源汽車、節能環保等產業發展的主要任務及重點方向。此外，節能與新能源汽車示范試點、碳交易試點、“碳中和債券”等一系列舉措也在有序開展。2021年，中央財經委員會第九次會議明確提出要把碳達峰、碳中和納入我國生態文明建設整體布局當中，并圍繞能源體系、綠色低碳技術、綠色低碳政策和市場體系、綠色低碳生活等7個方面作出了重要部署。綠色創新活動有利于提高生產制造過程中的能耗效率和降低環境負外部性[4-5]，對“碳達峰、碳中和”國家戰略目標的實現具有重要的價值貢獻。在此背景下，各省（市、自治區）也紛紛出臺相關環境政策推動地方經濟轉型升級，朝著綠色、可持續方向發展。

現有理論與實踐均已表明市場在配置創新資源方面效率更高。黨的十九大報告中明確提出，要將生態效益納入到技術創新目標體系中，并充分考慮市場對要素資源的配置方式[6]。2019年，由國家發展改革委員會和科技部共同出臺的《關于構建市場導向的綠色技術創新體系的指導意見》，明確提出要充分發揮市場在綠色技術創新領域、技術路線選擇以及創新資源配置當中的決定性作用，培育發展一批綠色技術創新龍頭企業[7]。

目前已有研究主要側重于從國家層面來整體分析環境政策如何推進綠色創新，省級層面的政策研究則相對較少。“地方政策是如何推動綠色創新發展的？”這一問題仍有待于回答。考慮到市場在綠色創新資源配置過程中的高效性以及創新過程中的價值增值，本文嘗試從中國省際環境政策采用了哪些市場型政策工具及其組合，以及這些市場型政策工具在創新價值鏈的不同環節的分布這兩個層面來探討上述的問題。其中，市場型政策工具是政府用來實現特定政策目標的市場化激勵手段，而創新價值鏈可以視為是綠色創新政策的過程性目標。因此，本文選取2017—2019年我國31個省（市、自治區）出臺的環境政策為研究樣本，構建市場型政策工具-創新價值鏈二維框架，多維度量化分析我國各省（市、自治區）綠色創新政策，找出規律與不足，為地方政府綠色創新政策的制定及優化提供借鑒與參考。

1文獻回顧

1.1環境政策與綠色創新

國內外許多學者先后定義了綠色創新。Chen等[8]把綠色創新定義為與綠色產品、綠色流程有關的創新，具體包括與能源節約、污染預防、污染回收、綠色產品設計等相關的一系列技術創新活動。與傳統的技術創新不同，綠色技術創新以實現生態效益和經濟效益的雙贏為最終目標[9]，并可進一步細分為綠色產品創新和綠色工藝創新[10]。其中，綠色產品創新是最高級別的綠色技術創新，是從源頭上根治企業生產污染物排放的方式[11]。盡管學術界尚未對綠色創新的定義形成統一的認識，但大都強調了綠色創新的環境效益。

近年來，隨著環境問題的日益嚴峻，國內外各級政府紛紛制定出臺了相應的政策，以促進綠色創新發展。Rehfeld等[12]通過對德國219家制造業進行實證研究，證實了環境政策與綠色產品創新之間呈正相關關系，69.8%的企業表示在進行產品創新時會考慮現在以及未來可能實施的環境立法。張鋼、張小軍[13]基于計劃行為理論，著重從預期經濟收益、冗余資源、利益相關者壓力三個方面探討了企業綠色創新戰略的驅動因素，認為環境政策對企業實施綠色創新戰略有著顯著的正向影響。Xie等[14]研究發現中國省域綠色創新能力的提升主要依賴于環境政策的執行力度。李依等[15]運用多期雙重差分法對中央環保督察行動的綠色創新效應進行實證研究，發現中央環保督察行動對企業的創新補償效應大于遵循成本效應，提高了污染密集型行業企業的綠色創新水平，且對綠色發明專利的正向影響大于綠色實用新型專利。因此，環境政策是企業開展綠色創新的重要驅動因素。

1.2市場型環境政策工具

政策工具是將政策由抽象的理念轉化為具體現實的重要手段。國內外學者們先后基于不同的研究視角對政策工具進行了不同類型的劃分。典型的分類如：Rothwell和Zegveld[16]基于政策工具對技術創新的影響層面不同，將政策工具劃分為供給面、環境面、需求面三種類型。Atkinson和Lewis[17]根據政策干預程度的強弱，將環境政策工具劃分為命令控制型和市場經濟激勵型兩大類。在此基礎上，Kemp[18]將環境政策工具進一步劃分為命令的、市場的、相互溝通的三大類。肖建華和游高端[19]將環境政策工具劃分為命令控制型、基于市場的激勵型、自愿型和基于公眾參與的信息型四大類。考慮到我國綠色創新的發展在很大程度上受到政府環境政策的干預和影響，所以按照政府政策干預程度劃分政策工具更為合適。無論是Atkinson和Lewis的兩分類法、Kemp的三分類法，還是肖建華和游高端的四分類法，他們對環境政策工具的分類基本都涵蓋了命令控制型和市場激勵型這兩種類型。

現有文獻也重點考察了命令控制型和市場激勵型兩類環境政策工具對綠色創新的影響。自20世紀90年代以來，學術界從成本-效益等角度論證了市場型政策工具比命令控制型政策工具更加高效[20]。Liu等[21]通過對中國的鋼鐵、水泥、化工行業調查研究發現，受訪公司對市場型環境政策的認知度和可接受性要遠高于其他監管政策，這對中國工業節能政策的未來調整具有十分重要的意義。馬富萍等[22]通過研究不同類型的環境規制工具對資源型企業綠色技術創新績效的影響，發現命令控制型環境規制工具對于技術和生態績效的影響均不顯著，而市場激勵型和自愿型環境規制工具對二者則均有著顯著的正向作用。相較于命令控制型政策工具而言，市場型環境政策工具在實現污染企業外部成本內部化方面更為直接[23]，因此，本研究主要基于市場型環境政策工具的視角來分析中國省際在綠色創新發展過程中的政策支持情況。

借鑒已有分類法將市場型環境政策工具進一步細分為環境稅費、稅收優惠、綠色金融、綠色采購、環境補貼五類[19，24-25]。本文具體定義及舉例見表1。

1.3創新價值鏈

為了更全面的分析中國省際環境政策，進一步引入創新價值鏈維度，探索市場型環境政策工具在綠色創新價值不同環節的分布特點。

創新價值鏈是指從創新源的獲得到把創新源轉化成新產品再到市場化的創新價值實現過程。這一過程是由一系列相互獨立、相互聯系的創新主體所鏈接，并且是環環相扣、科技開發價值不斷增值的鏈條式集合體[26]。不同的學者對創新價值鏈有著不同的劃分，劉家樹等[27]將創新價值鏈分為研發、產業化和市場化三個環節;宋硯秋等[28]將創新價值鏈劃分為知識開發、成果轉化和產業化三個階段;康淑娟等[29]將創新價值鏈劃分為技術開發、技術吸收和成果轉化3個階段。本研究在借鑒學者們觀點的基礎上，將創新價值鏈劃分為研究開發、中間試驗和產業化與商業化。其中，研究開發是綠色創新成果轉化過程的初始階段，是指通過一系列科學研究、知識創新等獲得實驗成果或專利;中間試驗介于初始階段的實驗室生產和后期的批量生產之間，此階段主要是對上一階段的實驗成果進行再研究、不斷調整完善以期達到市場要求;產業化與商業化是綠色創新成果轉化的最終環節，是將前兩個環節所獲得的新工藝、新技術廣泛應用于生產過程，并最終發展成為新興產業的過程。

2數據來源和研究方法

2.1數據來源

本文以2017—2019年我國31個省（市、自治區）發布的綠色創新政策為研究對象。選取的研究樣本均來自公開的政策文件，通過各省（市、自治區）的人民政府網站、發展和改革委員會、生態環境廳、經濟和信息化廳、財政廳、科學技術廳、商務局、農業農村廳、交通運輸廳等官方網站，以“綠色創新”“生態創新”“可持續性創新”“環境創新”“節能環保”“綠色金融”“低能耗”“低污染”“新能源”“綠色發展”“節能減排降碳”“低碳”“綠色建筑”等為關鍵詞進行全文檢索，然后對檢索出的政策進行逐項閱讀，篩除與研究主題不符或相關性不大的政策，并與相關專家進行交流討論，最終確定與綠色創新主題密切相關的331項市場型環境政策作為本文的研究樣本。

2.2研究方法

內容分析法是一種旨在以定性研究為基礎的量化分析各種數據內容的方法[30-31]，該方法將文本內容轉換成用數量表示的資料，并將分析結果用統計數字來描述[32]。基于內容分析法，引入市場型環境政策工具和創新價值鏈兩個維度來制定本文的分析框架。其中，市場型政策工具是為實現特定的政策目標所采取的市場化手段;而創新價值鏈研究的則是綠色創新的過程性政策目標。

2.3政策文本編碼

從市場型政策工具-創新價值鏈二維框架出發，以5種市場型環境政策工具和創新價值鏈的3個環節為依據，對中國省際綠色創新政策進行分析。以具體的政策條款作為基本的分析單元，并將政策條款按照“省（市、自治區）編號-政策編號-具體條款/章節”來進行文本編碼。如表2中，省（市、自治區）編號以其省（市、自治區）的首字母縮寫來表示。如表3中，BJ-6-5表示北京市編號為6的政策文本的第5條，JS-1-3-3表示江蘇省編號為1的政策文本的第3條的第3條細則。此外，如果某項政策條款使用了不止一種市場型政策工具，需要將其所使用的市場型政策工具分別予以記錄，并根據每種市場型政策工具所作用的創新價值鏈階段進行統計整理。為了確保文本編碼分析的信度，編碼工作先由本文作者之一獨立進行，然后將編碼分析結果反饋給課題專家組，針對意見不一致的地方進行交流討論并最終達成一致。限于篇幅，本文僅列舉市場型環境政策工具作用于創新價值鏈環節的部分示例。同一種市場型環境政策工具可以作用于不同的創新價值鏈環節，同一創新價值鏈環節也可以使用不同的市場型環境政策工具（表3）。

3綠色創新政策文本分析

3.1總體分析

基于市場型環境政策工具-創新價值鏈兩個維度的文本編碼分析，統計整理出331項政策文本中共有891條政策條款，使用市場型政策工具1204次。

政策的發文形式和發文主體多元化。研究發現：地方政策主要是以實施方案（88）、意見（87）、辦法（42）、規劃（36）、條例（26）、通知（22）等形式頒布，發文主體涉及省人民政府、發改委、工信廳、環境保護廳、科技廳、財政廳、交通運輸廳、住建廳、自然資源廳、生態環境廳及地方金融機構等，這表明地方政府在推進綠色創新發展時采取了多種政策形式，發文主體涉及多個政府部門。以北京市為例，2017—2019年北京市先后出臺了《關于構建首都綠色金融體系的實施辦法》《北京市推廣應用新能源商用車管理辦法》《北京市加快科技創新培育新能源智能汽車產業的指導意見》《北京市推廣應用新能源汽車管理辦法》《關于實施節能減排促消費政策的通知》等12項政策，其中《關于構建首都綠色金融體系的實施辦法》的聯合發文主體涉及北京市金融工作局、北京市發展和改革委員會、北京市財政局、中國人民銀行營業管理部、中國保險券監督管理委員會北京監管局等8個管理部門，發文主體較為廣泛。

此外，地方政府不同部門頒布的政策存在內容重復的現象，這在一定程度上會造成政策工具使用過溢，影響政策工具效用的發揮。例如，河南省人民政府辦公廳出臺的《河南省財政支持生態環境保護若干政策》、河南省財政廳和國家稅務總局河南省稅務局兩部門聯合發布的《支持民營經濟健康發展財稅政策》以及河南省財政廳出臺的《河南省支持轉型發展攻堅戰若干財政政策》中，均明確提出：為推動河南省先進制造業健康發展，“對于新增投資額在1000萬以上的重大節能、節水、清潔生產、基礎工藝綠色化改造的示范項目，應當按照節能降耗的效果和投資規模的一定比例給予后補助，最高不超過1000萬元”。其他省（市、自治區）出臺的政策中也存在類似的情況。

3.2綠色創新政策的二維分析

3.2.1綠色創新政策：市場型環境政策工具視角

環境稅費、稅收優惠、綠色金融、環境補貼、綠色采購五種市場型環境政策工具的使用比例分別為24.75%、14.70%、25.58%、24.92%和10.05%。其中，綠色金融的采用頻率最高為25.58%，其次是環境稅費和環境補貼，而稅收優惠、政府綠色采購的頻率低于平均水平，詳見表4。

3.2.2綠色創新政策：創新價值鏈視角

在市場型環境政策工具維度基礎上，進一步引入創新價值鏈維度。對331項政策進行文本分析發現，研究開發階段政策工具采用占比為32.31%、中間試驗階段為0.66%、產業化與商業化階段為67.03%。即市場型政策工具在產業化與商業化階段采用最多，其次是研究開發階段，最后是中間試驗階段。表明地方政策更關注從研發和市場兩側來促進綠色創新發展，對中間試驗階段的重視不夠。

3.2.3綠色創新政策：基于市場型環境政策工具與創新價值鏈的二維分析

基于市場型環境政策工具與創新價值鏈的二維分析（圖1），發現：（1）環境稅費和環境補貼主要在研究開發和產業化與商業化階段采用，稅收優惠、綠色金融和綠色采購主要在產業化與商業化階段采用。

（2）在綠色創新價值鏈各階段，產業化與商業化階段對五種政策工具采用較為均衡，研究開發階段雖然五種市場型環境政策工具都有涉及，但主要是采用環境稅費、綠色金融和環境補貼三種政策工具，綠色采購政策工具采用較少。就政府而言，研發階段的綠色采購可以減輕企業在市場風險、資金等方面的壓力，引導刺激企業進行綠色創新。因此綠色采購工具在研究開發階段非常重要，未來應加強運用。中間試驗階段采用五種政策工具十分有限。中間試驗階段作為成果轉化的重要組成部分，直接影響到前期的實驗室生產是否能順利實現批量生產，這一階段企業仍可能面臨資金不足的風險，需要政府重點支持。

3.3省際綠色創新政策比較研究

3.3.1基本描述

2017—2019年中國各省（市、自治區）發布的市場型環境政策項數介于5～15之間，政策條款數介于10～50項之間。其中，河北、山東、四川發布的政策（14項）最多，其次是天津、山西、福建、湖南、廣東（13項），西藏發布的政策（6項）最少。具體的省際政策發布情況見圖2和圖3。

3.3.2基于市場型環境政策工具的比較研究

不同省份采用市場型環境政策工具存在差異。山西、內蒙古、黑龍江、安徽、湖南、廣東、貴州、云南等12個省（市、自治區）以環境稅費為主;河北省以稅收優惠為主;北京、吉林、浙江、福建、江西、湖北、四川、西藏、新疆9個省（市、自治區）以綠色金融為主;天津、河南、遼寧、上海、江蘇、廣西、海南、山東、寧夏等11個省（市、自治區）以環境補貼為主;沒有省（市、自治區）以綠色采購為主。即地方政府在促進綠色創新時主要采用環境稅費、綠色金融和環境補貼工具，對稅收優惠和綠色采購采用明顯不足。2017—2019年中國省際市場型環境政策工具采用情況見圖4。

從區域層面看，東部地區采用五種市場型環境政策工具次數最多（446次），其次是西部地區（417次），中部地區最少（347次）。東部地區主要采用綠色金融和環境補貼，中部地區主要采用環境稅費、綠色金融和環境補貼，西部地區則主要采用環境稅費和綠色金融政策工具。

3.3.3基于創新價值鏈的比較研究

各省（市、自治區）對綠色創新價值鏈三個階段的側重點也有所不同。其中，北京、天津、山西、吉林、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、廣東、四川、云南、甘肅等26個省（市、自治區）側重于產業化與商業化階段;重慶市出臺的政策側重于研究開發階段;河北、遼寧、廣西、貴州4個省（市、自治區）側重于研究開發和產業化與商業化兩個階段。31個省（市、自治區）政策工具采用以產業化與商業化階段為主，說明地方政府在推進綠色創新的過程中更加重視產業化與商業化階段。值得注意的是，沒有省（市、自治區）出臺的政策側重于中間試驗階段，雖然北京、內蒙古、海南、云南4個省（市、自治區）出臺了相關政策來推動中間試驗階段的綠色創新，但政策數量十分有限。2017—2019年中國省際市場型環境政策工具在創新價值鏈各階段的采用情況見圖5。

4結論和討論

4.1研究結論

基于市場型環境政策工具-創新價值鏈二維分析框架，對2017—2019年我國31個省（市、自治區）出臺的綠色創新政策進行文本分析，得出以下結論：

（1）地方政府對五種市場型環境政策工具采用不均衡。其中，綠色金融政策工具的采用頻率最高，環境補貼和環境稅費次之，綠色采購、稅收優惠的采用頻率低于平均水平。

（2）地方政府在使用市場型環境政策工具推進綠色創新時，主要關注前期的研究開發階段和后期的產業化與商業化階段，對中間試驗階段的關注比較有限。其中，環境稅費和環境補貼主要在綠色創新的研究開發和產業化與商業化階段采用，稅收優惠、綠色金融和綠色采購主要在產業化與商業化階段采用。創新價值鏈各階段中，產業化與商業化階段采用五種政策工具較為均衡，研究開發階段主要采用環境稅費、綠色金融和環境補貼，中間試驗階段五種市場型環境政策工具的采用都十分有限。此外，不同地方政府對綠色創新價值鏈各階段采用政策工具的側重點有所差異。即使在創新價值鏈的同一階段，采用市場型環境政策工具也有所不同。

（3）政策的發文形式和發文主體呈現多元化特點，但不同政府部門頒布的政策存在內容重復的現象，一定程度上會造成市場型環境政策工具使用過溢，影響政策工具效用的發揮。

（4）從區域層面看，不同區域采用市場型環境政策工具的側重點也有所不同。其中，東部地區側重于采用綠色金融和環境補貼，中部地區側重于采用環境稅費、綠色金融和環境補貼，西部地區側重于采用環境稅費和綠色金融政策工具。

4.2管理啟示

基于上述分析結論，提出政策建議。

（1）地方政府在推動綠色創新的過程中，應適當提高稅收優惠和綠色采購這兩種市場型環境政策工具的采用，并針對這兩種政策工具增加更多具體的可行性措施。在市場經濟環境下，稅收優惠對科研機構、高校、企業等進行綠色創新研究開發及成果轉化具有一定的激勵作用，綠色采購則會在很大程度上降低綠色技術、綠色產品早期進入市場的成本和風險。政府部門應加大對綠色技術、綠色產品的稅收優惠及采購力度，并針對不同產業、不同類型的企業制定差異化政策。此外，地方政府應進一步完善市場型環境政策體系，確保綠色創新成果轉化過程中的各參與主體都能夠獲得及時有效的政策支持。

（2）地方政府應更加重視綠色創新價值鏈的中間試驗階段，出臺與中間試驗相配套的政策措施。如對中間試驗階段的研究費稅額進行扣除、對進口的試驗用設備免征進口關稅、對相關技術人員進行補貼或獎勵等，通過政策的扶持減少綠色創新成果轉化過程中的阻礙，進而提升創新價值鏈的整體效能。在綠色創新價值鏈的不同環節，應探索采用不同的市場型環境政策工具組合，優勢互補，以期最大程度發揮政策工具的效用。此外，地方政府也應根據當地經濟、生態特色制定符合本省省情的環境政策，激發各類市場主體創新活力，引導綠色技術創新發展與應用，為奮力實現碳達峰、碳中和目標提供重要支撐。

（3）地方政府各部門應明確并細化各自的職能和責任，進一步強化部門間的信息共享和工作銜接，在出臺政策時盡量避免政策內容的重復和冗余，最大限度發揮政策的效用，實現各部門的有效聯動和高度協調。

4.3研究不足和未來展望

本研究采用文本分析法，從市場型環境政策工具和創新價值鏈兩個維度分析了2017—2019年中國31個省（市、自治區）出臺的綠色創新政策，補充并豐富了中國省際綠色創新政策研究，同時也為地方政府今后制定、優化綠色創新政策提供了參考與借鑒。

存在的不足之處：①由于中國省際環境政策數量龐大，本文選取的政策時間跨度相對有限;②在利用關鍵詞檢索綠色創新政策時，雖然使用了盡可能多的關鍵詞并與相關專家進行了多次的交流討論，但仍可能存在政策遺漏以及關鍵詞提取不夠全面的情況;③未比較分析省際政策的效力等。這些都有待在后續的研究中進一步豐富與完善，未來也可以考慮采用共詞分析或其他研究方法來進行政策分析。