注重防范執法行為所引起的執法風險

曹達全

黨的十八大以來，習近平總書記反復強調，必須確立底線思維，防范風險挑戰，這為我國加強風險防范工作提出了總體要求。對于政府來說，不僅要做好社會風險防范和化解工作，更要注重防范執法行為自身所引起的執法風險。一段時期以來，重大行政決策風險已經受到人們的普遍關注，相關制度也得以逐步建立和完善，而其他執法行為所引發的執法風險問題卻沒能足夠重視，仍存在風險防范工作不到位、制度設計不科學等諸多問題。提高對執法風險的防范意識和應對能力，建立健全風險防控制度，全面推進各部門各領域執法風險防范工作，不僅是政府風險防范的題中之義，而且應當作為先于防范社會風險的任務來抓。

一、高度重視執法風險帶來的負面影響

做好執法風險防控工作，首先必須確立充分的風險意識。只有對執法風險發生的實際危害有充分認識，對執法風險有充分的理解和把控能力，才能夠促進執法單位和個人采取更加有效的防范措施，盡量避免風險的發生。

執法風險發生后，會給國家和社會帶來重大損失并增加不必要的工作任務。風險并非一定發生，可一旦發生就會帶來諸多負面影響，甚至造成重大損失。執法者有可能會因為存在官僚作風而把好事辦砸，損害政府的自身形象，造成社會負面影響。執法者可能會因為缺乏應有的責任意識致使執法不到位或者是失職，從而有可能會誘發社會安全事故，給國家、社會帶來重大經濟損失。執法者如果違法執法，更是會損害群眾利益。執法風險一旦發生，尤其是在引發重大社會公共事件后，執法者及其單位在原有執法工作任務外，就必須增加不必要的工作任務，以彌補執法過失所帶來的諸多不利影響，如安撫受害人情緒、回應民眾和媒體關注、消除社會負面影響、賠償執法不當所造成的財產損失等，乃至需要在執法方式或執法政策等方面作出新的調整。

風險即使不會實際發生，執法者的風險意識也會直接影響執法態度和執法行為。風險意識包括人們對風險所持有的態度和對風險的理解及把控，而其中具備風險防范的正確態度最為關鍵。以下兩種對待執法風險的態度均不利于執法工作的正常開展，一是忽視執法風險的存在，二是過于懼怕執法風險的發生。執法者麻痹大意、忽略執法風險的潛在威脅，往往會造成執法風險的實際發生;而執法者對執法風險存在懼怕心理，則有可能導致執法者不敢為、不愿為，影響其正常的執法工作。要使執法者普遍確立正確對待風險的態度，不僅需要加強對執法者的思想教育，而且有必要在制度層面上為執法者提供明確的行為規范指引。

執法風險所造成的社會危害更大。一般社會風險，政府如果能夠有效控制，很容易得到廣大民眾和社會的支持。而由執法行為所引起的執法風險，即使得到妥善處理，也會對政府產生負面影響。執法風險的實際發生，不僅會損害到當事人利益，還會損害到政府公信力，乃至法律的權威。因此，一次執法風險的發生，如執法者玩忽職守造成安全事故，不僅徒增執法以外的風險處理工作，還有可能會增加執法者事后工作的難度。

二、充分把握執法風險形成機理和演變規律

相比較一般社會風險的形成，執法風險則有其獨特的形成機理和演變規律。執法風險源于執法行為，而又不能僅僅依賴于執法行為加以控制，這就為執法者做好執法風險防范工作增加了難度、提出了挑戰。因此，準確把握執法風險形成機理和演變規律就成為做好執法風險防控工作的首要任務。

充分把握執法風險形成機理，是避免風險實際發生的關鍵。執法風險形成有可能源自執法者自身，也有可能是源自執法環境。執法者行為習慣不良、工作能力不強，均有可能成為執法風險的誘因。執法體制機制不暢或者是制度不完善也有可能誘發執法風險的發生。例如，執法者不能以執法者身份嚴格要求自己，執法時情緒變化，就有可能會引發與被執法者之間的情緒沖突，甚至是肢體沖突。執法者不能適應新的執法環境和執法要求，不考慮現實問題的復雜性而搞一刀切，則有可能會誘發社會公共事件的發生。有些執法風險在執法過程中容易被發現并可以及時采取防范措施，而有些潛在的執法風險，則有可能難以發現或者是在短期內難以發現。如有些執法部門或執法人員長期存在的不良習氣，如果不及時加以改正或采取管控措施，就很有可能會誘發執法風險的發生，造成不良社會影響，如執法者與民眾沖突。政出多門，不僅會造成具體執法者無所適從，進而不作為、亂作為，長此以往，還有可能誘發民眾對政府的對抗心理。執法風險防范工作關鍵在防，這就要求執法者及其執法單位在日常執法工作中注意觀察，在采取執法行動時盡量做好風險點預判和識別工作，積極主動消除風險形成誘因，做到未雨綢繆。

充分把握執法風險形態演變規律，是提高風險應對能力的關鍵。執法風險形態多樣，可能表現為人身傷害、財產損失，也可能表現為社會公共安全危機等，風險形態的存在可能是顯性的，也可能是隱性的。就具體執法行為而言，風險以何種形式發生、具有何種影響程度、持續多長時間，均具有不確定性。不同執法領域的風險形態也會呈現不同差異，這就要求執法者結合自身部門工作特點，注重總結經驗教訓，加強對風險形態演變規律的認識和把控，避免風險實際發生。對于不能避免發生的風險要爭取以最小代價及時化解，尤其要避免風險發生后不斷擴大規模。

三、做好執法風險防范工作必須提高政治站位

做好執法風險防范工作，不僅要堅持依法執法和加強風險防范兩手抓，注重從源頭上預防執法風險的實際發生，更需要著眼于長遠目標加強制度建設。

要把防范執法風險作為相對獨立于依法執法的工作來抓。作為執法工作重要方面和必備環節，防范執法風險并不能僅僅依賴于依法執法，而是要把防范執法風險作為相對獨立于依法執法的工作來抓，這是由風險防范與依法執法工作的區別所決定的。首先，風險防范與依法執法的工作內容不同。執法是對已發生問題的處理，執法對象和目的具有確定性，而風險防范是對不確定是否發生的事件做好預案，采取預防性措施。至于應該采取哪些預防性措施，只能依據對風險的基本預判來決定。其次，風險防范與依法執法的目標存在差異。執法主要在于落實法律所賦予的職責任務，而執法風險防范則是要保障公民生命財產、國家和社會利益不受意外損失。這就要求執法者不僅要依法執法，還要做到安全執法、和諧執法和科學執法，避免執法風險的發生。在某些情形下，防范執法風險甚至有可能與依法執法的工作目標存在沖突，如為了人民群眾的人身安全或社會安全而放棄某些執法項目，等等。最后，風險防范與依法執法的工作思路不同。依法執法要求執法者必須確立規則思維，依據客觀事實和法律規則行事，而防范執法風險則是要求執法者必須在依法執法的基礎上確立底線思維，增強危機意識，有“防患于未然”的工作態度。

必須分別落實風險責任與執法責任。風險責任與依法執法責任應當分別加以落實。其一，執法者和個人是否承擔風險責任，不僅要考慮是否依法執法，還要考慮是否采取必要的風險防范措施。其二，風險責任主要包括風險管控的制度建設責任、風險管控的崗位責任和風險管控的行為責任等幾個方面。其三，風險責任應當以是否落實風險防范必要措施的“行為責任”作為問責的主要依據，而不宜以風險是否發生作為依據的“結果問責制”。風險發生的不確定性決定風險發生所造成的后果只能作為是否承擔風險責任的考慮因素之一，但不能作為執法者承擔風險責任的主要依據。這種責任制度有利于調動執法單位和個人依法執法與風險防范兩個方面的工作積極性，也有利于促進執法單位和個人更加重視日常執法風險防范工作，保證執法風險防范任務和措施的具體落實，盡量避免風險發生。

把防范執法風險工作加以規范化和制度化。從長遠來看，建立和完善風險防范的體制機制、完善相關制度，是防止風險發生的根本保障。國家和地方政府陸續出臺一系列相關制度和政策措施，但是要實現執法風險防范工作的規范化和制度化，仍有相當長的路要走。一是全面建立風險防范工作制度，明確風險防范工作的目標任務、工作內容、責任分擔等相關事宜。二是積極組織開展風險評估工作，實現各執法領域風險評估工作的常態化、規范化和制度化。三是建立和完善本地區或本部門執法風險防范工作機制。2021年1月，中共中央印發《法治中國建設規劃（2020—2025年）》，明確提出要建立健全行政執法風險防控機制，這更是對行政執法部門今后一段時期風險防范工作的具體要求。四是在法律層面上明確把執法風險防范作為所有執法的必要環節，以保證執法風險防范工作有法可依。

（作者系中共江蘇省委黨校法政教研部教授）

責任編輯：劉景昌