陜西新型城鎮化推進實踐中的治理困境與路徑選擇

任莉莉

摘 要：近年來城鎮化發展速度持續加快，城市治理工作跟進不到位的問題日益凸顯。該文通過對陜西省內綜合試點地區的調研，分析了新型城鎮化推進過程中制約其發展的治理困境;以新時代以人為本、協調發展和生態化、智慧化等理念為統領，結合實際探索解決陜西新型城鎮化實踐中具體問題的治理路徑，以切實提升城市社會治理成效。

關鍵詞：新型城鎮化;試點實踐;城市治理;困境;路徑

中圖分類號 F061.5;K928.5文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2022）08-0009-04

The Governance Dilemmas and Path Choice in the Practice of Promoting New-type Urbanization in Shaanxi

REN Lili

（Xingzhi College of Xi′an University of Finance and Economics， Xi′an 710038， China）

Abstract： In recent years， the speed of urbanization development has continued to accelerate， and the problem of inadequate follow-up of urban governance has become increasingly prominent. Through the investigation and analysis of comprehensive pilot areas in Shaanxi Province， make a rational analysis of the governance dilemmas which restricting the process of new urbanization. Guided by the concepts of people-oriented， coordinated development， ecological and intelligent in the new era to exploring the governance path to solve the specific problems in the practice of Shaanxi′s new urbanization， and improve the effectiveness of urban social governance.

Key words： New-type urbanization; Pilot areas practice; Urban governance; Dilemmas;Path

1 陜西新型城鎮化推進模式及運行狀態

陜西新型城鎮化綜合試點地區在發展進程中依托于國家發展戰略，采用靈活的城鎮化政策，克服自然條件和社會經濟因素等方面的限制，結合本地實際進行因地制宜、突出特色，逐步探索出中心城市帶動型、礦產資源開發帶動型、特色產業帶動型、旅游產業帶動型等推進模式，走出了一條多樣化的新型城鎮化道路[1]。

1.1 中心城市帶動型 作為新型城鎮化試點地區的西咸新區和高陵區處于西安都市圈的核心圈層，以中心城市西安為核心，吸引并輻射周邊城市和區域，帶動周邊地區經濟有效發展。西咸新區自2017年2月由西安市正式代管以來，積極致力于打造“中國新型城鎮化建設新范例”。目前，新區、新城、街鎮3級組織架構基本形成，60.5萬原咸陽居民戶籍、社保、醫保、工傷、生育、失業等民生事項全面享受西安政策，市政道路、軌道交通、信息網絡、電力設施與西安、咸陽兩市實現無縫銜接，產城融合的城市形象展露雛形[2]。2020年西咸新區經濟運行持續穩定恢復，統籌疫情防控和經濟社會發展工作成效顯著。與西安各開發區的數據對比，西咸新區人均GDP為5.90萬元，位居全市第十;其經濟體量排在高新、經開之后，位列第三，而在19個國家級新區中經濟體量排名則較為靠后。過去幾年西咸新區經濟增長較快，但總量依然較小，還需繼續努力。

高陵區隸屬西安市，有關中“白菜心”之稱。“十三五”期間，高陵區以民生為根本，全方位、深層次、多角度開展城鄉環境整治，基本實現了全區城鄉道路的無縫隙監管，并著力改善城鄉容貌，全力保障住房安全，推進城市更新和城市精細化管理，城鄉基礎設施和社會公共服務逐步呈現出一體化發展的良好態勢，城市生態環境、人居環境大為改觀。目前，全區實現91.2%事項網上可辦，街道、社區70%的居民辦事不出“15min政務服務圈”[3]。大力開展農村人居環境整治，通過全面實施農村生活污水治理PPP項目徹底解決農村生活污水治理難題，現已實現有效治理率65%，有效管控率35%[3]。

1.2 礦產資源開發帶動型 陜北地區蘊藏著豐富的能源資源，形成了一批以礦產資源開發為重要特征的城鎮，有力推動了陜西城鎮化及工業化進程，榆林和延安是陜西省諸多資源型城市的典型代表。榆林號稱中國“科威特”，是我國能源的重要接續地。“十三五”期間，榆林市能化產業加速向高端化、終端化邁進，產業結構戰略性調整全面提速，高新技術產業產值增長26%，增速居全省第二。2020年，城鄉居民人均可支配收入分別增長5.2%和8.3%，新增城鎮就業3.26萬人[4]，城鎮化率提高到59.5%。榆林深入踐行“綠水青山就是金山銀山”發展理念，生態環境持續改善，林木覆蓋率提高到36%，成功創建國家森林城市，人均公園綠地面積全省第一。2020年榆林城區全年優良天數比例達到85.2%，市城區集中式飲用水源地水質達標率為100%[5]。

延安礦產資源豐富，發展能源化工業具備堅實基礎和巨大潛力。“十三五”期間，3次產業結構調整為11.9∶55.3∶32.8，引進新經濟企業1076家，新技術、新產品、新業態、新模式成為新的增長引擎。2020年，延安城鄉居民人均可支配收入分別為36577元和12845元，分別增長4.8%和8.2%[6]，城鎮化率達到64.5%，城鎮新增就業1.79萬人。生態環境持續好轉，累計造林26.03萬hm2，三北防護林工程成為全國生態保護修復示范樣板;森林覆蓋率提高到53.07%，植被覆蓋度提高到81.3%，治理水土流失3716km2[6]。2020年延安城區空氣質量優良天數比率達92.6%，大氣質量改善率位居全省第一。

1.3 特色產業帶動型 蔡家坡鎮地處西安和寶雞之間，是寶雞中心城區之外建成區面積最大、人口最多、經濟最發達的城鎮，區位地形是其發展基石。作為陜西省一座大型城鎮，2019年蔡家坡鎮位列全國綜合實力千強鎮第129位，位居陜西第一，在《中國鄉鎮綜合競爭力報告2019》中榮登2019年西部百強鎮第21名。一、二、三產業分別占比6.1%，66.9%、27%，第二產業對于陜西第一鎮的重要程度不言而喻，其中份量最重的當屬汽車產業。現今，蔡家坡以汽車及零部件生產加工為主的機械制造業作為主導和支柱產業，是西北地區最重要的汽車零部件生產基地、最大的專用車生產基地和唯一的微型車生產基地。尤其是陜汽和法士特，是蔡家坡的中堅力量。陜汽、法士特岐山部分全年共完成工業總產值127.3億元，2家企業的工業總產值占比整個園區近乎過半。目前，全鎮形成了以汽車及零部件制造、機械制造、建筑建材為主導的產業集群。

1.4 旅游產業帶動型 近年來，商洛市以綠色發展為引領，采用“城鎮景區化、產業綠色化、田園景觀化”的發展模式，把發展特色全域旅游產業作為重要推動力，有效破解“八山一水一分田”空間資源瓶頸。2021年商洛市政府工作報告中提到，漫川關鎮、法官鎮被省政府授予小城鎮建設先進鎮。山陽縣按照“精品景區+秦嶺特色小鎮+美麗鄉村”發展模式，全面提檔升級漫川古鎮景區，使漫川古鎮體量得到大幅拓展，歷史文化內涵得到全面挖掘，央視《記住鄉愁》《舌尖上的中國》等欄目三進古鎮進行專題拍攝，漫川古鎮知名度和影響力大幅提升，目前正著力推進“天竺山·漫川古鎮”5A景區建設。法官廟村在打造美麗宜居村莊的過程中，充分立足于該村落的原生態資源稟賦和區位優勢，整合旅游、交通、農業、水利等項目，重點實施了現代農業園、環村道路改造、生態環境整治等工程，致力打造城鎮化新樣板。

2 陜西新型城鎮化試點地區推進實踐中的治理困境

通過梳理試點地區近幾年的城鎮化動態進程，一些綜合試點地區累積的矛盾和問題也日益凸顯。只有找準陜西城鎮化基礎優勢并審視自身發展短板，密切關注、有效破解新型城鎮化綜合試點地區深入發展面臨的困境，才能進一步推動陜西省城鎮化水平和質量穩步提升。

2.1 以政府主導型治理模式為主，持續發展內生動力不足 從陜西省當前的城鎮化推進方式上看，以上所述幾種類型均屬自上而下的政府主導型推進方式，能夠在資源、人力和市場這些基本的生產要素之外，通過政府的政策規定獲得巨大發展機遇。這種強有力的政策資源充分彰顯出政府主導模式強大的管理資源優勢以及政府制度靈活性的特征。盡管以政府為主導的城鎮化推進方式，在市場發展不充分的情況下能夠集中調動大量的資本、人力和物力等多方資源，政策、制度的靈活性能夠賦予更多地區發展機遇，從而促進新型城鎮化的擴展[7]，但其本質上是一種權力驅動型城鎮化，著眼于通過城鎮化推動經濟發展，缺少來自市場和社會的內生動力，忽視了市場的主體性和對農民權益的保護[7]，城鎮化持續發展的動力不足等問題逐漸凸顯。

2.2 中心城市輻射作用有限，地區間城鎮化發展不均衡 相比于全國其他中心城市而言，西安整體實力較弱，中心城市產業外溢效應不明顯，對周邊地區的輻射帶動作用不強勁。西安的發展短板主要表現為第二產業特別是工業發展相對比較滯后，對經濟發展和地方財政收入的貢獻有待提升。整體來看，陜西各地區間城鎮化率差別較大，分布呈現出兩極化態勢。截至2020年11月，西安市城鎮化率達79.2%，榆林市、延安市城鎮化率分別為61.6%、61.4%，而商洛市、安康市、漢中市城鎮化率分別為48%、49.9%、51%，陜南地區與關中地區、陜北地區相比城鎮化率較低。究其原因，一方面是由于長期以來三大區域間的經濟社會發展不平衡所導致，另一方面與各區域所處的地理位置、產業布局等也密切相關，區域產業活力不足導致對城鎮化發展支撐不夠，需要在區域治理方面進一步創新。

2.3 產城融合發展不緊密，未能形成良性互動 近年來，陜西城鎮建設進度不斷加快，但相應的產業配套跟進不及時，導致城市人口吸附能力整體上滯后于建成區的擴張速度，“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”的問題不同程度存在[8]。部分試點地區不能滿足現有城鎮人口在教育、養老、醫療、就業、保障性住房等方面的基本公共服務需求，“產”“城”融合不協調，產業集聚與人口集聚未能同步，城鎮化滯后于工業化[8]。不少新城新區的基礎設施、公共服務和政策配套不完善，影響了城鎮人口的持續集聚和生活質量[8]。如榆林主城區規模、主城區人口、城市基礎設施建設、科教文衛等綜合方面全面落后于寶雞、咸陽等地。只有解決產業結構重型化、公共服務水平低及地區經濟發展不平衡等問題，同時避免產業單一而導致發展潛力不足的問題，才能呈現出良性發展態勢。部分城市的管理服務能力滯后于開發建設速度，公共服務供給能力不足，基層社會治理較為薄弱，對完善城市治理體系和提升治理能力提出了迫切要求。

2.4 城鎮開發建設與生態環境矛盾交織，城鎮環境治理能力不足 在陜西城鎮化建設過程中，關中、陜南和陜北各自的區域環境制約依然較為突出。關中地區空氣環境質量整體排名較為靠后，咸陽、渭南、西安3市在2021年中國城市空氣質量排行榜中處于倒數后10名中，嚴重影響居民的生活幸福感。陜北地區位于黃土高原，本就水資源匱乏，屬于嚴重貧水地區，高耗水的能源化工產業高速發展，加劇了水資源的過度利用，同時當地水污染也較為嚴重，截至目前，陜北的水資源承載力已快接近極限。陜南地區是“南水北調”中線工程水源地和重點生態功能區，但同時也是秦巴山區連片特困地區，在傾力保證大局前提下，陜南生態保護與經濟發展之間的矛盾依然突出。同時，不少試點地區城鎮建設中問題突出，城鎮環境治理能力不足，如對歷史建筑及特色文化保護不夠，導致一些歷史城鎮、街區和建筑遭到破壞，造成老城區環境品質下降、歷史文化遺產損毀、未能保留傳統的歷史風貌等問題。

3 陜西新型城鎮化高質量發展的治理路徑

3.1 從政府主導向多主體聯動轉變，實現城市共建共治共享 陜西省應當堅持“政府主導、多主體聯動、分類型開發”的基本原則，在政府引導下積極調動多元社會主體共同參與，平衡政府、市場主體和市民群眾的需求，結合本地區實際探索成效顯著并能加以推廣復制的開發新路徑，推進建立健全節約、集約、利用的長效管理制度，切實提高陜西各地區的土地利用效率，在城鎮化推進過程中尊重基本經濟規律、因地制宜。根據產業、土地、自然資源、人口等城鎮化要素的發展條件，制定適宜的城鎮化發展目標和對策，避免僅追求城鎮化率指標的現象。城鎮化推進實踐中要有效發揮市場作用，即政府在很大程度上是起到立法、規劃、管理、監督的作用，而讓市場去發揮配置城市發展各個要素的功能，才能為新型城鎮化發展注入持續的內在動力。與之相對應的，在城市治理過程中也要推動政府主導向多元共治格局轉變，促進社會治理創新。

3.2 優化產業結構和布局，提高區域發展協同性 當前階段要充分發揮大西安建設在全省城鎮化進程中的核心引領和輻射作用，通過優化布局，切實提高中心城市和城市群的綜合承載能力和資源優化配置能力。以寶雞、渭南、榆林、漢中為四極，分別在關中、陜北、陜南地區形成帶動區域發展的核心，積極接受大西安的輻射擴散作用并形成自身發展特色。全面落實“陜北轉型持續、關中協同創新、陜南綠色循環”三大區域發展戰略，三大區域協調發展、良性互動。陜北地區全力建設高端能源化工基地，加強非能產業支撐作用，加快資源轉化、產業轉型、發展方式轉變步伐。延安和榆林市應加快推進創新驅動轉型升級，使能源化工產業向高端化、低碳化發展，增強科技對產業發展的支撐能力，提升城市精細化治理水平;提升城市的綜合承載能力，推動資源型城市轉型升級。關中地區進一步增強工業化對城鎮化的支撐力度，強化產業布局與配套協作，加快建設先進制造業基地，大力發展新能源汽車、航空航天、信息技術等新興產業。陜南地區立足資源稟賦和生態優勢，堅持綠色化引領、特色化發展，大力發展富硒食品、旅游康養、生態旅游等綠色產業，推動工業產業向環境友好、資源集約的方向轉變，推動主導產業鏈向中高端延伸，實現城市集約內涵式發展。

3.3 構建以人為核心的城鎮化發展理念，引領社會治理創新 推進以人為核心的城鎮化，對城市社會治理提出新要求，解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵[9]。從第七次人口普查數據來看，陜西省常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率差距呈逐年擴大趨勢，尤其延安和榆林城鎮農業轉移人口仍多處于“候鳥遷徙狀態”。首要任務是要著重推進農業轉移人口市民化，促進農業轉移人口有序有效融入城市，協同推進戶籍制度改革和城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋[9]，使農業轉移人口能夠平等享有城鎮基本公共服務，加快提升農業轉移人口市民化質量。城鎮化進程中的社會治理必須圍繞著“人”的迫切需求及其群體結構特征變化作為必要前提[10]，以基層社會治理的精細化治理為指導，找準切入點和著力點，對接群眾需求，通過建立體系完備的社區治理架構，實現教育就業、醫療養老、文化體育、生活環境、社會秩序等公共服務的標準化、分類化;推動城市公共基礎設施的信息化、智能化、數字化，提升公共服務和社會治理的智能化水平[10]。

3.4 全域推進人居環境生態建設，提升城市治理效能 未來城鎮化發展將更加突出生態文明引領，要求城市建設留下顯山露水、透綠見藍的更優質空間，為人的多樣化需求提供更優質的服務。綠色城鎮化是以生態低沖擊、資源低消耗、環境低影響為核心原則，促進城鎮化與自然生態資源環境間的全面可持續發展[11]。人與自然和諧相處的良好生態格局，無疑將成為城鎮建設“質”的提升中的關鍵因素。以保護城市自然山水、河流濕地、生態廊道、文化歷史風貌等為基礎，合理規劃布局城市公共綠地，堅守城市生態紅線，發揮好西咸新區等海綿城市試點作用，打造彰顯城市特色的生態網絡，改善城市人居環境。按照“經濟效益和環境效益相統一”原則，積極培育壯大能耗小、效益高的綠色產業，堅決淘汰落后產能，實現產業結構“調高、調輕、調優”，減少污染物排放，降低環境承載壓力，逐步實現“住有所居”向“住有宜居”轉變。

參考文獻

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（責編：徐世紅）