亞洲金融危機(jī)的沖擊及應(yīng)對(duì)

袁東

危機(jī)突如其來(lái) 冷靜理性應(yīng)對(duì)

1997年下半年突如其來(lái)的亞洲金融危機(jī)，從1998年起給我國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了較大的沖擊。這種發(fā)生在家門口的危機(jī)，是中國(guó)改革開放以來(lái)首次遇到的。

危機(jī)的影響是明顯的，也帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。當(dāng)時(shí)，正值“兩頭在外，大進(jìn)大出”的出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)模式業(yè)已形成之際，大量來(lái)料組裝加工性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)聚集在東部沿海地區(qū)。這些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)面臨著外部需求驟減甚至消失的沖擊，進(jìn)而陷入停滯，致使大批農(nóng)民工集中返鄉(xiāng)。

盡管危機(jī)及其沖擊突如其來(lái)，也缺乏應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，但當(dāng)時(shí)的中國(guó)政府很快就針對(duì)總體形勢(shì)形成了較為明確的判斷，轉(zhuǎn)入了現(xiàn)在看來(lái)是值得充分認(rèn)可、尊重和贊賞，難能可貴的冷靜理性以及務(wù)實(shí)有效的應(yīng)對(duì)進(jìn)程。

1998年12月7日至9日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，認(rèn)定1998年是“極不平凡的一年”“今年我們遇到兩大挑戰(zhàn)，一是亞洲金融危機(jī)蔓延并繼續(xù)加深，國(guó)際金融市場(chǎng)持續(xù)動(dòng)蕩，世界經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)也受到不小沖擊;二是國(guó)內(nèi)發(fā)生了嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害，給災(zāi)區(qū)群眾生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)直接影響。” 面對(duì)這種嚴(yán)峻形勢(shì)，中央作出了“擴(kuò)大內(nèi)需，實(shí)行積極的財(cái)政政策，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保持人民幣匯率穩(wěn)定”等重大決策。

政策的核心是兩點(diǎn)：一是緊急采取擴(kuò)張性財(cái)政政策，貨幣政策予以配合;二是中國(guó)政府承諾人民幣不貶值。

當(dāng)時(shí)，我是財(cái)政部國(guó)債司的一名工作人員，親歷了大幅擴(kuò)張的積極財(cái)政政策抉擇，以及財(cái)政政策、貨幣政策協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的嘗試性構(gòu)建工作。

追加發(fā)行國(guó)債 支持積極財(cái)政

1998年3月召開的全國(guó)“兩會(huì)”已經(jīng)審議通過(guò)了當(dāng)年國(guó)家財(cái)政預(yù)算案。但是隨著亞洲金融危機(jī)沖擊力度的持續(xù)加大，我國(guó)政府果斷決策，追加年度內(nèi)中央財(cái)政預(yù)算支出，主要是通過(guò)追加國(guó)債發(fā)行規(guī)模來(lái)支持。

作為財(cái)政部工作人員，我具體負(fù)責(zé)測(cè)算首次國(guó)債發(fā)行追加額度并擬訂報(bào)告。當(dāng)時(shí)，測(cè)算追加國(guó)債發(fā)行的額度為1000億元。1998年8月，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)了國(guó)務(wù)院提出的1998年中央財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案，其中就包括財(cái)政部向國(guó)有商業(yè)銀行增發(fā)1000億元國(guó)債，同時(shí)銀行配套發(fā)放1000億元貸款，重點(diǎn)用于農(nóng)林水利、交通通信、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造、糧食倉(cāng)庫(kù)和城市公用事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

這在當(dāng)時(shí)是相當(dāng)大的擴(kuò)張力度了。大到什么程度呢？與1997年的數(shù)據(jù)相比，1000億元相當(dāng)于中央財(cái)政總收入4819.64億元的20.75%、中央財(cái)政本級(jí)收入4216.45億元的23.72%，相當(dāng)于中央財(cái)政總支出5379.64億元的18.59%、中央財(cái)政本級(jí)支出2525.16億元的39.6%。從全國(guó)兩會(huì)審議通過(guò)的1998年預(yù)算案來(lái)看，1000億元相當(dāng)于中央財(cái)政總收入5309.19億元的18.84%、中央本級(jí)收入4711億元的21.23%，相當(dāng)于中央財(cái)政總支出5769.19億元的17.33%、中央本級(jí)支出2752.52億元的36.33%。尤其是這1000億元相當(dāng)于1997年中央財(cái)政債務(wù)收入2476.83億元的40.37%，相當(dāng)于1998年全國(guó)兩會(huì)審議通過(guò)的當(dāng)年2808.6億元國(guó)債發(fā)行規(guī)模的35.6%。由此可見1998年財(cái)政政策的擴(kuò)張力度是非常大的。這使得1998年全國(guó)財(cái)政支出比上年增加了1564.62億元，增幅高達(dá)16.94%，高出當(dāng)年GDP增長(zhǎng)率（7.84%）9.1個(gè)百分點(diǎn)。這一趨勢(shì)在1999年進(jìn)一步延續(xù)。1999年，全國(guó)財(cái)政支出比上年增加2389.49億元，同比增長(zhǎng)22.13%，高出當(dāng)年GDP增長(zhǎng)率（7.67%）14.46個(gè)百分點(diǎn)，是名副其實(shí)的“積極的財(cái)政政策”。

不僅如此，1998年8月18日，經(jīng)國(guó)務(wù)院上報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，財(cái)政部又追加發(fā)行了2700億元特別國(guó)債，專項(xiàng)用于彌補(bǔ)工農(nóng)中建四家國(guó)有商業(yè)銀行的資本金，以夯實(shí)金融基礎(chǔ)與實(shí)力，增強(qiáng)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。這對(duì)當(dāng)時(shí)應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的沖擊，提升金融部門對(duì)經(jīng)濟(jì)的支持能力，是相當(dāng)及時(shí)而且至關(guān)重要的。對(duì)于特別國(guó)債的規(guī)模以及四家國(guó)有商業(yè)銀行的額度分配，我也是具體測(cè)算的主要工作人員。

難能可貴的是，上述政策都是根據(jù)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及其趨勢(shì)而迅速作出的果斷抉擇。1997年12月9日至11日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，針對(duì)1998年經(jīng)濟(jì)工作的政策方針還是“要繼續(xù)貫徹穩(wěn)中求進(jìn)的方針……穩(wěn)，就是繼續(xù)實(shí)行適度從緊的財(cái)政貨幣政策，抑制通貨膨脹”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持適度從緊的財(cái)政貨幣政策”。 但時(shí)隔幾個(gè)月后，我們就根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，堅(jiān)定果敢地轉(zhuǎn)向了大力度擴(kuò)張性財(cái)政政策。

政策成效顯著 大國(guó)形象樹立

對(duì)于1999年的經(jīng)濟(jì)政策，1998年12月初召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“實(shí)行積極的財(cái)政政策，并輔之以適當(dāng)?shù)呢泿耪撸瑢?duì)擴(kuò)大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有十分重要的作用。這項(xiàng)政策今年已經(jīng)取得初步成效，明年還要繼續(xù)實(shí)施。關(guān)鍵是要把增加的建設(shè)資金投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，高度重視和確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。”從中可以看出，在亞洲金融危機(jī)和國(guó)內(nèi)水災(zāi)面前，當(dāng)時(shí)的中央政府堅(jiān)定地采取了以擴(kuò)張性財(cái)政政策為主、貨幣政策全力配合的政策組合框架，其中最為重要的是，大力度擴(kuò)大財(cái)政投資并帶動(dòng)社會(huì)投資，投向重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

效果如何呢？盡管經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度受到?jīng)_擊，從1997年的9.24%水平上有所下滑，但大力度的財(cái)政政策使1998年與1999年的增長(zhǎng)速度仍然保持在7.85%與7.66%的水平，2000年恢復(fù)到8.49%，實(shí)現(xiàn)了1998年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定的“保持經(jīng)濟(jì)適度快速增長(zhǎng)”目標(biāo)。

其間，財(cái)政部與中國(guó)人民銀行嘗試建立財(cái)政政策、貨幣政策協(xié)調(diào)機(jī)制，分別由雙方分管相關(guān)工作的一名副部長(zhǎng)和副行長(zhǎng)統(tǒng)領(lǐng)負(fù)責(zé)，定期就兩大政策如何合力發(fā)揮作用等情況予以交流協(xié)調(diào)。其中協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容是國(guó)債管理事宜，這是兩大政策重疊最多也是連接兩大政策的重點(diǎn)領(lǐng)域。我是當(dāng)時(shí)雙方協(xié)調(diào)工作小組的主要具體工作人員之一。隨著之后亞洲金融危機(jī)沖擊的消解以及經(jīng)濟(jì)恢復(fù)高速增長(zhǎng)，這一日常協(xié)調(diào)工作沒(méi)有繼續(xù)，協(xié)調(diào)機(jī)制未能持續(xù)深入地推進(jìn)。

“保持人民幣不貶值”是當(dāng)時(shí)中國(guó)政府的鄭重承諾，加之?dāng)U張性積極財(cái)政政策效果很快顯現(xiàn)，對(duì)穩(wěn)定東南亞各國(guó)的信心與合力應(yīng)對(duì)危機(jī)起到了至關(guān)重要的作用。也是自那時(shí)起，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的實(shí)力，以及中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象與聲譽(yù)，普遍得到了東南亞各國(guó)以及全球大多數(shù)國(guó)家的認(rèn)可與好評(píng)。中國(guó)建立起了令人信服的良好聲譽(yù)。應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，是中國(guó)，而不是以美國(guó)為首的西方國(guó)家及其主導(dǎo)的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，起到了重要的積極作用。

隨著亞洲經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)的逐步穩(wěn)定，2000年，中日韓連同東盟十國(guó)在泰國(guó)清邁簽署了《清邁協(xié)議》，開啟了亞洲地區(qū)最重要的多邊性貨幣金融合作，以合力應(yīng)對(duì)未來(lái)可能的危機(jī)沖擊。該協(xié)議在10年內(nèi)（到2010年時(shí)）就形成了總額超過(guò)1200億美元的貨幣互換網(wǎng)絡(luò)，到2014年又翻番至2400億美元。在《清邁協(xié)議》項(xiàng)下，“發(fā)展亞洲債券市場(chǎng)”成為共識(shí)，由各個(gè)協(xié)議參與國(guó)共同正式對(duì)外宣告，并設(shè)立了分工明確和協(xié)作的具體工作機(jī)制。這是當(dāng)時(shí)我國(guó)采取積極應(yīng)對(duì)政策的后續(xù)效果。

當(dāng)年在這一危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中，中美兩國(guó)保持了較好的協(xié)調(diào)溝通。當(dāng)時(shí)，克林頓政府的財(cái)政部部長(zhǎng)亦即美國(guó)高盛公司前總裁羅伯特·魯賓為爭(zhēng)取中國(guó)支持以合力應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，專門到訪中國(guó)，在受到中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人接見后，于釣魚臺(tái)國(guó)賓館同時(shí)任中國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)先生專題會(huì)談。我參與了會(huì)談材料的具體準(zhǔn)備工作。

總之，亞洲金融危機(jī)的嚴(yán)重沖擊，可以說(shuō)是新中國(guó)成立以來(lái)打開國(guó)門的情況下首次遇到的，加之1998年國(guó)內(nèi)的嚴(yán)重水災(zāi)，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響是相當(dāng)大的。然而，值得稱贊及學(xué)習(xí)的是，中國(guó)決策層很快就冷靜下來(lái)，在對(duì)總體形勢(shì)作出綜合判斷的同時(shí)，迅速而果敢地調(diào)整了幾個(gè)月前剛剛確定的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)工作的重心。在“適度快速增長(zhǎng)”總體經(jīng)濟(jì)工作目標(biāo)指導(dǎo)下，從“適度從緊的財(cái)政貨幣政策”堅(jiān)定地轉(zhuǎn)向了力度空前的“積極的財(cái)政政策并輔之以適當(dāng)?shù)呢泿耪摺保曰A(chǔ)設(shè)施為重點(diǎn)，大力擴(kuò)大國(guó)家財(cái)政投資并帶動(dòng)社會(huì)投資。這些政策有效地抑制了內(nèi)外部沖擊帶來(lái)的負(fù)面影響，重振了社會(huì)總需求，扭轉(zhuǎn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑的趨勢(shì)，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)到顯著增長(zhǎng)的軌道上來(lái)。不得不說(shuō)，這為我國(guó)自信且有底氣的今天奠定了基礎(chǔ)、積累了資本。

重溫1998年的嚴(yán)峻局面及政策抉擇，對(duì)于應(yīng)對(duì)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的下行壓力、正視地方政府推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間與動(dòng)能有限等問(wèn)題，是有積極意義的。應(yīng)盡快將政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”上來(lái)，切實(shí)踐行“發(fā)展是硬道理”和“新發(fā)展理念”，務(wù)必做到“不折騰”“一心一意謀發(fā)展”，有效應(yīng)對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)壓力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間。