如何使人大監督長出“牙齒”

陳亞強

為彰顯為民喉舌主導地位、切實增強人大監督剛性、推動審議意見落在實處，2021年，南京市人大監察和司法委在協助常委會聽取審議市監察委員會民生領域突出問題專項監督、市中級人民法院刑事審判、市人民檢察院虛假訴訟檢察監督等工作報告的過程中，創新“一張表格”為審議意見賦能，全國人大監察和司法委員會吳玉良主任委員在2021年度全國人大監察司法工作座談會暨培訓班上的書面講話中對此給予肯定，指出各地方“守正創新，推動人大監察司法工作提質增效”“南京等地將審議意見‘清單化，以清單、表格方式列出各辦理單位職責，確保審議意見落實到位”。這也得到市人大常委會龍翔主任兩次批示肯定，并要求在市人大常委會議聽取審議工作中全面推廣，有關做法正在研究吸納進修訂的《南京市人大常委會關于實行審議意見書的辦法》中。從這個創新的案例，尤其是其中個案的剖析中，我們可以清晰地找到兩條使人大監督長出“牙齒”的經驗啟示。

一、工作創新的背景

現實有需要。實事求是地看，人大監督正處在“長牙”期，這并不是說人大監督還在“嬰兒期”，立足于政治制度的歷史長河，人大制度作為一套全新真實管用的政治制度在穩定成長，人大監督作為其中一部分自然也在摸著石頭過河。僅就審議意見書來看，二十世紀80年代初，為提高地方人大常委會議事水平，解決“議而不決”“有話沒人聽”的問題，各地人大探索創制了“審議意見”，但因于法無據也曾面臨落不下去的尷尬。一塵落定起新塵，2007年《監督法》首次將“審議意見”寫入法律，但卻是以“配角”的角度而非法定的監督方式，即沒有明確地位與效力，也未就如何成文、以何文種、如何處理作出規定。此前，以安徽省人大等為先，各地又創設了審議意見書這種新的文種，南京市2004年印發《關于實行審議意見書的暫行辦法》，采用了這種做法。即使不討論《監督法》的不盡完善，就審議意見書而言，也包括“一府兩院”的研究處理情況書面報告，“八股化”等詬病也比較多，出現了“文而不決”“說了也不聽”這樣的新問題。

各方有呼聲。早在《全國人大機關貫徹實施監督法若干意見》中就明確提出，要對審議意見進行跟蹤問效，由有關專門委員會、工作委員會督促有關方面進行整改，落實整改建議，改進相關工作，并及時向常委會匯報整改的進展情況。一段時間以來，尤其是黨的十八大以來，在習近平新時代中國特色社會主義思想，具體說是在習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想指引下，“讓人大監督長出‘牙齒”的呼聲越來越高。十三屆全國人大一次會議記者會上，十二屆全國人大財經委副主任委員尹中卿一番發言更是引起全網熱議，他強調說：“讓人大監督工作‘長出牙齒，取得實效，是人大所有專門委員會和人大常委會開展監督工作的追求，最終使人大的監督工作取得黨和人民群眾滿意的效果。”新華社評認為，“人大監督工作‘長出牙齒，法律就會長出‘牙齒”。隨著習近平總書記全過程人民民主重要論述和中央人大工作會議精神的推動落實，正確監督、有效監督、依法監督的呼聲也越加強烈。

領導有指示。江蘇省十三屆人大常委會第七十三次主任會議通過的《關于加強和改進地方人大監督工作的意見》提出，要“強化監督工作跟蹤問效。認真匯總整理常委會會議審議意見，采取條目式、清單式體例，精準明晰反映審議成果，做到可落實、可檢查、可評估”，“相關專工委及時了解掌握審議意見處理進度，全過程跟蹤監督，通過開展視察、檢查等方式，督促審議意見有效落實，對具體問題做到整改一件、銷號一件”。省人大常委會王燕文副主任在2020年度全省人大監察和司法工作座談會上強調，“監督工作要將每一個環節落實到位，抓住突出問題一盯到底，敢于動真碰硬，讓監督長出‘牙齒，推動有關方面有效實施法律、切實改進工作。”南京市十六屆人大常委會第三十次會議第二次全體會議上，在談到認真謀劃好南京人大“十四五”工作時，市人大常委會主任龍翔要求，要“加大常委會會議審議意見落實力度，探索實行審議意見書條目式、清單式體例，真正做到可落實、可檢查、可評估，對重要的審議意見探索采取當面交辦機制，切實增強人大監督工作質效和權威”。

二、要解決的問題

以往的審議意見書相對地有三個不足，第一是存在“委員意見不夠，調研報告來湊”的問題。這個問題有著既定的背景和根源，那就是議題審議前的工作做得不扎實，倒不是說常委會組成人員履職不力。一方面，專職組成人員幾乎都兼著人大及其常委會工作機構的主要領導職務，除了崗位“一畝三分地”外，對其他領域議題心有余力不足是實情;兼職組成人員又大多兼著群團或企事業單位一把手，業務工作之外很難對所有的議題做深入的調查研究和考證。另一方面，各議題單位呈報工作報告往往不遵法定時限，《監督法》第十二條第二款規定，“常務委員會辦事機構應當在常務委員會舉行會議的七日前，將專項工作報告發給常務委員會組成人員。”但實操中，有的甚至踩著第一次全體會議的時間點報來，踩點報送的直接后果就是常委會組成人員對繁復的報告內容沒有充足時間做深入的思考、研究和考證;加上會議議題多、議程又多在1-2天，有的報告甚至都來不及看完就要發言、就要表決。最終反映到審議發言上，從每次的分組審議會議記錄來看，如果平攤到每一個議題，常委會組成人員發言的總量都難以全覆蓋議題。為了解決這樣的問題，結合組成人員發言情況，各地方人大及其常委會各工作機構起草時多有采納部分調研報告內容，乃至來自于網絡上的一些內容，以充實審議意見書的情況。但《監督法》又明確規定，審議意見書的提出主體是常委會組成人員。

第二是存在“監督要求宏觀，支持效果有限”的問題。習近平總書記在談及人大工作時，數次強調要把監督工作與支持“一府一委兩院”依法履職結合起來，堅持監督和支持相統一。2021年7月10日，在第十三屆全國人大常委會第四次會議閉幕會上，栗戰書委員長就做好人大監督工作時強調，要“把監督‘一府一委兩院工作同支持他們依法履行職責有機統一起來，寓支持于監督之中，形成加強和改進工作的合力”。只有誠心實意的監督才能起到推進工作的支持作用，審議意見書失之于寬、失之于嚴就不會形成推動工作加強和改進的合力。表現出來的具體問題主要有：一是意見書不見人不見事，在分組審議中，有不少常委會組成人員提出了許多的具體問題，但在開出的問題清單——審議意見書中均沒有向有關部門（單位）提出。二是對審議發言過度提煉。審議意見書作為常委會印發的正式文書，考慮行文規范等要素自然必要，但過度提煉觀點容易致使審議發言的原意失真。三是要求落實什么不清楚，問題意識、問題導向不夠鮮明，對要求相關部門（單位）改什么、怎么改、要達到什么樣的效果，沒有具體的要求，等等。這就造成動輒數千字的審議意見淪為“八股文”，使承辦部門（單位）辦理的時候云里霧里、無從著手。

第三是存在“辦理文來文往，說與做兩張皮”的問題。2020年全國“兩會”期間，全國人大代表、省人大代表、南京市人大常委會主任龍翔在審議最高人民檢察院工作報告時，就“正當防衛”案件增量提出疑問，這個問號被原原本本送至最高人民檢察院，張軍檢察長在了解后致電答疑近兩個小時，并出具了加蓋最高人民檢察院印章的答復函，一時傳為人大代表“說了不白說”的佳話。但就地方各有關部門（單位）落實市人大常委會審議意見的情況來看，則表現出了比較大的差距。經對近年來“一府兩院”對專項工作報告的審議意見研究處理報告梳理，有幾個問題比較突出。一是回避問題，所有的研究處理報告均未說明在接到審議意見書后做了哪些工作，沒有針對市人大常委會組成人員提出的問題進行研究并提出具體的解決措施或給出路線圖，全部“胡子眉毛一把抓”，為文而文問題突出。二是自說自話，不正面面對審議意見書提出的意見，比如，在2021年8月的常委會會議聽取和審議某部門有關專項工作報告時，審議意見書提出“要……”，但在落實意見報告中，該部門答復說“2020年8月……”“今年1-6月，全市……”。三是文到即止，忽視與提出意見組成人員、市人大及其常委會有關工作機構的聯系溝通，在落實過程中從不主動征求和聽取意見，行文發送人大之后，意見辦理工作即告結束，最終致使審議意見推動和支持有關方面工作的效果打了折扣。

三、“一張表格”的創新

為什么說給審議意見書加“一張表格”是一項創新舉措呢？因為它是一項對已有定則的工作做加法的過程，更準確地來說，是 +1的過程，是開頭、試水的過程。它解決了或者說為解決現存問題提供了一條新路，打了一個基礎。其主要的特點在于（這里以同一個議題的過程來說明）：

始終立足一個統一的目的。每一個議題伊始，從制訂總體方案，到每項視察、調研、考察具體工作方案，始終錨定以監督的方式支持“一府一委兩院”履職這個目的。比如在聽取南京市檢察院有關專項工作報告議題之初，市人大監察和司法委就邀請市檢察院分管負責同志和有關內設部室到人大座談會商，初步了解工作現狀、存在的難處，以及他們請求人大支持的內容，聽取他們對總體工作方案安排的建議。在具體的監督活動中，采取針對性的監督方式，有重點地安排視察、調研活動，尤其是重點安排需要協調支持的活動，用監督之力把一個議題涉及的多個方面攏到一起，為進一步構建解決問題合力蓄積勢能。

所有意見都有切實的出處。在聽取和審議南京市檢察院關于全市虛假訴訟檢察監督工作情況的報告過程中，市人大常委會分組審議時，監察和司法委向每一個審議小組均派出工作人員參加，實事求是記錄常委會組成人員的每一條發言意見。同時，參照會議記錄組經組成人員審簽的記錄，確保不錯記、不漏記、不復記。分組審議結束后，委員會主要領導又迅速召集碰頭會，也邀請了市檢察院到會聽取各組意見的同志，聽取和研究各組記錄情況，進一步討論甄別有關意見建議，確保每一條都出自常委會組成人員，也初步凝聚接受監督與給予支持的共識。

一張表格指向具體的問題。開個具體的清單，就是把摘過的部分連同“菜心”一起交給有關單位，讓他們看到“菜”的本來面目，這就免去了“猜心思的煩惱”。在以往出具審議意見書的基礎上，將審議意見書逐項逐條分解，列出若干“條目化”清單，以“內容+時間+責任部門”的形式將“具體事”分解，再以審議意見書附件的形式一并印送有關單位，從而達到“該誰落實”清清楚楚、“落實什么”一目了然的良好效果。在2021年的創新實踐中，通過新加“一張表格”的方式，南京市人大常委會先后向市檢察院、市法院、市監委附件發出審議意見目錄表，分別分解明晰了四個方面13條、四個方面7條、五個方面18條具體意見，為審議意見落實情況反饋、客觀評價打下基礎。

打破了誰報告誰落實成例。參照《黨政機關公文處理工作條例》，審議意見書以主送、抄送有別的方式行文報告專項工作的單位和其他需知單位，以往即使有需要其他部門（單位）落實的要求，也很難在行文中一一列明。審議意見目錄表以其“具體”見長，則必然事無巨細。比如在審議市檢察院虛假訴訟議題時，既向前延伸至公安偵查環節和律師、公證、仲裁領域，又向后拓展到法院審判、執行環節。通過延伸拓展監督鏈條，對專項工作的監督由“單位”向與“事務”協同轉變，使監督從單一環節拓展至了“上下游”。

督促落實中積極協調推進。以往，雖然有地方性法規明文規定，要求“市人大及其常委會有關工作機構要加強與辦理單位的聯系和溝通”“跟蹤督促審議意見書的辦理落實”，由于沒有具體的抓手，這項工作始終比較滯后。當審議意見具體化以后，則大不一樣，比如南京市檢察院有關議題審議意見目錄表中提出，市檢察院、法院、公安局、司法局要“建立健全事前監督、事中協作、合力打擊的體制機制”，市人大監察和司法委監督跟進，協調支持市檢察院、法院、公安局、司法局及其內設部（處、室）召開聯動機制會商工作會議，并隨后由上述四部門（單位）會簽出臺了《關于建立防范和查處虛假訴訟聯動機制的實施意見》。

處理情況的報告逐項應答。在問題交辦時增設“一張表格”，必然要求遞交“答卷”也要對應一張表格，要求各有關部門（單位）以問題清單為導向，在形成報告落實情況的同時“逐項應答”問題清單。南京市政府研究處理《關于虛假訴訟檢察監督工作情況報告的審議意見》的過程中，落實舉措四個方面13項，完成4項、初步完成9項;市法院報告落實舉措五個方面14項，完成13項、基本完成1項;市檢察院報告落實舉措十一個方面21項，完成15項、初步完成2項、列明完成時限4項，均闡明了措施和成效、具體時間和具體處室，舉措清楚，結果明確，效果漸顯。

四、兩條經驗啟示

分別是：“牙齒”何以能長出來;“牙齒”因何能起作用。

（一）“一張表格”的創新能夠成功的原因就是“牙齒”能夠長出來的原因

第一，政治上堅定最為根本。中央和全國人大的指示是一以貫之的，省人大常委會的要求是一以貫之的，《南京市人民代表大會常務委員會關于試行審議意見書的辦法》2004年就已出臺，那為什么以往沒有像這樣的落實舉措呢？歸結起來還是具體執行者的政治領悟力不夠，在貫徹落實習近平總書記重要講話和指示批示精神、用全過程人民民主思想指導工作上存在薄弱環節。之所以在過去的一年中有了進步，根本上還是由于省人大常委會以《監督意見》的形式進一步具體明確了中央和全國人大“正確監督、有效監督、依法監督”相關要求，是南京市人大常委會堅定落實、常委會領導同志親自推動的結果。實踐證明，只要深刻認識、深刻領會、深刻把握習近平新時代中國特色社會主義思想，并在具體的工作中把黨中央的決策部署不折不扣落實，就一定能夠取得好的成效。

第二，思想上破冰至為關鍵。尤其是在《監督法》等上位法規體系不夠健全、規定不夠全面、要求不夠具體的情況下，人大監督工作普遍存在不善、不敢、不想的問題，思想破冰的問題已經具有關鍵的性質，且不是輕輕松松說一說就能達到。南京市人大監察和司法委能夠站在前列率先在思想上破冰有非常重要的作用，主要領導同志調整，現任市人大監察和司法委主要領導同志從市紀委、市委巡察機構領導崗位上轉崗過來，這個特殊性對思想的破冰起到了非常重要的作用。眾所周知，上述兩個機構在工作方式上最大的特點是“問題導向”，問題整改清單制從發源到規范、推廣，上述機構是實踐探路的排頭兵。政治上堅定的底氣，敢于擔當的作風，加上對“清單化”的熟之又熟，直接推動委員會全體按照要求動了起來，在實干中逐步破除了思想之冰。

第三，方向上正確極為重要。這個方向就是法治的方向。習近平總書記在中央人大工作會議上指出，要用好憲法賦予人大的監督權，實行正確監督、有效監督、依法監督。這也是習近平總書記首次明確提出“依法監督”的概念，依法監督可以說就是做好監督工作不能逾越的紅線、底線。“一張表格”的創新之所以能夠成功，正是因為其是依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序的創新，是追求有效監督的微創新。它沒有創設新的監督程序、沒有創設新的監督方式，而是堅定立足于《監督法》第十四條第一款，和《南京市人民代表大會常務委員會關于試行審議意見書的辦法》第七條，對審議意見“交”的規定施之以有效抓手，并付之行動。

（二）“一張表格”的創新帶出實效的原因就是“牙齒”能夠咬合的原因

第一，始終聚焦于工作本身。“一張表格”的創設不是“換湯不換藥”的“新瓶裝舊酒”，而是圍繞推動工作的實事求是。它以這樣的思維呈現：問題在哪就指哪，誰有問題就點誰。南京市檢察院第六檢察部原主任胡彬華就曾對媒體表示說：“需要落實什么、該由哪個部門落實寫得清清楚楚。沒了責任切分上的‘模糊地帶，誰也不敢在落實上打馬虎眼了！”正是因為一切以工作為重，才有了工作上的合力，才讓工作見了成效。

第二，充分尊重委員的意見。常委會組成人員是審議意見的提出者，最大限度地體現審議意見的法律執行力和約束力，就必須要首先把好審議意見的質量關，也就是要充分尊重常委會組成人員的原意、本意，對具體人具體事要原汁原味地轉辦。審議意見目錄表以常委會組成人員簽字確認的發言記錄為藍本，在了解其所提問題背景、實質、訴求的基礎上，將不同組成人員所提問題合并同類項，然后作了進一步具體化交辦，依法經過審簽程序，體現了全體常委會組成人員的共同意志。

第三，形成推動落實的抓手。審議意見書是否真正落實，事關人大監督權的有效行使，也是彰顯人大制度優勢和權威的重要一環。附帶“目錄表”的審議意見書不僅讓人“耳目一新”，給有關部門（單位）以壓力，更重要的是它為人大及其常委會有關工作機構跟蹤督促審議意見書的辦理落實提供了有力的抓手，為克服重過程輕效果、重建議輕落實現象，從根本上補足“答非所問”“自說自話”的短板提供了有力支撐。

第四，切實改進了文風作風。文風連著作風。審議意見目錄表改變了“中藥鋪”式的文風，印發審議意見書以講清楚意見、說明白問題為要，要求各有關部門（單位）報告研究落實情況以講清楚認識、出實在舉措、定明確時限、求真切成效為要。由于從根本上扭轉了行文的基礎，落實的過程、舉措、成效都是實實在在的，展現了硬朗的作風、果毅的擔當，因而文章也就緊緊圍繞著事情展開，文風自然而然顯示出了簡潔明快、思路清晰的特點。

（作者單位：江蘇省南京市人大監察和司法委員會辦公室）