“一委兩院”提請人事任免事項可否使用議案這一文種

武春 武香君

多年來，一些地方的監察委員會、法院、檢察院（以下簡稱“一委兩院”）提請本級人大常委會人事任免事項使用的文種，有的使用“報告”，有的使用“請示”，有的使用“議案”。實踐中，應該使用何種文種一直存在不同的看法，特別是能否使用“議案”存在兩種截然對立的觀點。那么，“一委兩院”向本級人大常委會提請人事任免事項究竟可否使用議案這一文種？

地方組織法第二十二條規定，主席團、常務委員會、各專門委員會、本級人民政府，縣級以上的地方各級人大代表十人以上聯名，鄉鎮的人大代表五人以上聯名，可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的議案。地方組織法第五十二條規定，縣級以上的地方各級人大常委會主任會議、縣級以上的地方各級人民政府、人民代表大會各專門委員會，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人大常委會組成人員五人以上聯名，縣級的人大常委會組成人員三人以上聯名，可以向本級常務委員會提出屬于常務委員會職權范圍內的議案。從中可以看出，地方組織法對在人民代表大會和人大常委會會議上提出議案的主體作了明確的規定。法律沒有關于地方“一委兩院”可以向人大及其常委會提出議案的規定。如果將根據地方組織法第二十二條和第五十二條規定提出的議案稱之為“一般性議案”，則“一委兩院”向人大及其常委會提出“一般性議案”沒有法律依據。

關于議案的含義，法律沒有明確的解釋，但經過多年的實踐，向本級人大及其常委會提出議案的含義已基本形成共識：“議案是指由法定主體依法向本級人大或其常委會會議提出，要求對有關事項和問題予以審議并作出決定的議事原案。”根據此共識，可以看出議案的特征為：一是提出的主體法定，二是內容必須屬于本級人大或其常委會的法定職權。因此，只要符合這兩個條件，就應視為議案，或者說就是議案。

實際上，對于一些特定的事項，法律有單獨明確的規定。如，監督法第四十五條規定，縣級以上地方人民法院和人民檢察院可以向本級人大常委會提出撤銷人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員的職務案。從中可以看出，關于“兩院”的撤職案，提出主體是法律的明確規定，撤銷這些職務是人大常委會的法定職權，“兩院”的撤職案完全符合議案的兩個條件。因而，“兩院”的撤職案就是議案。值得注意的是，“兩院”的撤職案不是按照地方組織法第十八條和第四十六條的規定提出的，而是按照監督法的單獨規定提出的。筆者將按法律單獨的規定提出的議案稱之為“特別議案”。

實際上，關于人事任免事項，法律對地方“一委兩院”都作了單獨的規定。監察法第九條規定，地方各級監察委員會副主任、委員由監察委員會主任提請本級人大常委會任免。法院組織法第四十三條規定，地方各級人民法院副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員由院長提請本級人大常委會任免。檢察院組織法第三十八條規定，地方各級人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由檢察長提請本級人大常委會任免。從這些規定可以看出，對人事任免事項，提出主體是法律的明確規定，內容是人大常委會的職權范圍，完全符合議案的兩個條件，因而這些人事任免事項，“一委兩院”完全可以以議案的形式提出。只不過這些人事任免案是“特別議案”而已。

值得注意的是，除監察機關外，我國黨政機關、人大機關、審判機關、檢察機關、軍事機關各自都制定了自己的公文處理辦法（條例），黨政機關、審判機關、檢察機關的公文處理辦法（條例）中都有“議案”“報告”“請示”這三個文種。“議案”“報告”在地方組織法中都有規定和要求，但“請示”在地方組織法、法院組織法、檢察院組織法中并沒有提及。這表明，有的文種涉及法律的規定，有的文種沒有涉及法律的規定。

各個機關公文處理辦法（條例）中規定的文種大同小異，但相同的文種含義不盡一致。如，人民法院公文處理辦法規定，“報告”適用于向同級人大及其常委會、上級機關匯報工作、反映情況、回復詢問;“請示”適用于向上級機關請求指示、批準;“議案”適用于各級人民法院依照法律程序向同級人大或其常委會提請審議事項。人民檢察院公文處理辦法規定，“報告”適用于向上級機關匯報工作、反映情況、回復詢問;“請示”適用于向上級機關請求指示、批準;“議案”適用于各級人民檢察院按照法律程序向同級人大或其常委會提請審議事項。比較“兩院”公文處理辦法可以看出，“議案”和“請示”含義相同，但“報告”的含義明顯不一樣。法院公文處理辦法中的報告適用于向同級人大及其常委會報告，檢察院公文處理辦法中就沒有此規定。

僅從“兩院”公文文種的含義看，“請示”針對的是上級機關，由于人大常委會不是本級法院、檢察院的上級機關，因而“兩院”向人大常委會“請示”不符合其自身公文處理辦法中關于“請示”的規定。“議案”的規定，類似于地方組織法中的“一般性議案”，是否和地方組織法相抵觸還有爭議，這又是一個另外要討論和研究的問題了。

不管是哪個機關的公文處理辦法（條例），都不是法律的規定，如果公文文種涉及法律的相關規定，就應按法律的規定實施。由于“一委兩院”向人大常委會“報告”是法律的規定，因而“一委兩院”向人大常委會“報告”人事任免事項當然是可以的。由于法律沒有關于“一委兩院”向人大常委會“請示”的規定，因而“一委兩院”向人大常委會“請示”人事任免事項沒有法律依據。再者，“兩院”向人大常委會“請示”也不符合其自身公文處理辦法中“請示”的含義。根據“報告”和“議案”的含義，筆者認為，“一委兩院”的人事任免事項使用“報告”不如使用“議案”精準。“一委兩院”的人事任免事項，應和政府提請的人事任免事項一樣，統一使用“議案”為好 。

（作者單位：安徽省鳳陽縣人大常委會，鳳陽縣人民法院）